淺析云南省風電建設使用林地政策

陳建革

（華能瀾滄江新能源有限公司，云南昆明 650051）

0 引言

隨著世界經濟的迅速發展，人們對環境保護的要求逐漸提高，碳排放已成為人們非常關注的問題，因此新能源的發展應勢而生。風能資源是清潔、環保的綠色可再生能源，風力發電是在所有新能源發展中技術最成熟、最具規模開發的新能源，發展風電對于改善能源結構、減少碳排放、實現經濟、的可持續發展等有著重要的意義。

1 風電建設概況

風力發電是一種可再生的綠色清潔能源，不會對環境造成污染，在改善環境、減排等方面發揮了重要的作用。風能資源發電建設至今，國際市場風力發電成本不斷降低，裝機規模擴大，特別是近幾年來世界風能技術的發展異常迅猛[1]。

自20世紀50年代后期，我國開始進行風力發電，1986年5月，山東省榮成市馬蘭風力發電場建成并網發電，是我國首個示范性風電場。從2013年開始，我國風電發展模式從重規模、重速度到重效益、重質量轉變。國家在新能源開發方面制定了相關政策，各省市也大力響應國家號召，開發風能資源。云南山區風速的地形效應特征明顯，風速隨著高度的升高增加較快，因此，對于具有較大面積山區的云南省來說，風資源開發空間也較大[2]。

云南省風能資源集中分布于滇東、滇中、滇西及滇西北四個區域。受地形地貌的影響，云貴高原的中部地區較為平坦，坐落在此處的曲靖、昆明、文山、楚雄及紅河等州（市）依據優良的地理環境，開發有連片的、大范圍的風能資源技術區，風電的裝機密度系數也比較高；對于單點風能資源較為豐富，但地形相對起伏較大的區域，如滇西的保山，滇西北的大理和麗江，以及滇東北的昭通，風能資源呈現點狀分布的態勢，裝機規模相對小很多；而處于滇西南一帶的版納、普洱、臨滄等地，由于處于云南省的靜風區，風能資源較少[3]。

為加快風力發電建設，國家陸續下發了《“十四五”可再生能源發展規劃》等有關新能源發展的相關政策，云南省相繼出臺了《云南省在適宜地區適度開發利用新能源規劃》《關于印發云南省在適宜地區適度開發利用新能源規劃及配套文件的通知》（云能源水電〔2020〕153號）等文件，明確我省在適宜地區適度開發利用新能源規劃區域包括昆明、曲靖、昭通、紅河、文山和楚雄共6個州（市）的部分區域，區域內干旱少雨、土地貧瘠、石漠化土地面積占全省50%以上、環境敏感因素相對較低，同時區域內現役水電規模大、貧困人口基數大、太陽能、風能資源豐富，是我省適宜發展風電、光伏的重要區域。

2 云南省風電使用林地的政策

2.1 風電建設使用林地相關政策文件

根據“國家林業局第35號令”對建設項目使用林地的定義，風電項目不可避免需要在林地上修建永久性或臨時性的建筑物等，部分改變林地用途的行為，因此風電建設需要滿足建設項目使用林地的相關政策要求，如《中華人民共和國森林法》等法律、《云南省森林條例》等地方性法規、《建設項目使用林地審核審批管理辦法》等行業標準和規程規范。同時，風電建設必須符合國家對風電建設使用林地的單獨規定。

目前，風電建設除遵循項目建設使用林地的相關法律規程外，國家林業和草原局出臺了針對關于風電場建設使用林地的文件，即“林資發〔2019〕17號”，但云南省沒有單獨對風電建設作地方性規定，其風電建設是在“國家林業局第35號令”等法律法規的前提下，以“林資發〔2019〕17號”作為主要的實施規范，同時遵循云南省林業和草原局“云林規〔2022〕1號”等地方林業政策文件的規定來實施的。

2.2 風電使用林地的政策要求

2.2.1 風電建設使用林地一般性政策要求。風電建設使用林地屬于建設項目使用林地，因此凡建設項目使用林地相關要求，風電建設都必須遵從和滿足，如《建設項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業局第35號令）、云南省林業和草原局關于貫徹落實《建設項目使用林地審核審批管理規范》的通知（云林規〔2021〕1號）等相關文件的規定，本文重點是對風電建設使用林地的特殊要求進行分析。

2.2.2 風電建設使用林地特殊性政策規定。2019年頒布的“林資發〔2019〕17號”文件，是專門針對風電建設所進行的相關規定和解釋，規范了風電建設使用林地的要求。

1）風電場建設項目使用林地的重要性。風電場建設項目選址多沿地勢較大的山脊等區域進行風機的布設，且大部分情況下需要修建相應的配套建設路面和集電線路，點多線長，而這些區域既是中國山區生態系統最重要的分水嶺，又是中國生態建設最薄弱的地區，通過風機基礎開挖、現場平整、路面建設和集電線路施工等方式利用林地資源，會使地表受到大范圍的擾動，土壤地表植被也會受到嚴重損害，極易導致大規模水土流失[4]，并加速地區的生態衰退，對我國的森林資源的安全和生態功能產生較大影響。雖然我國為處理環境資源和經濟增長之間的矛盾而大力發展風電等新能源，但是，值得注意的是我國是一個林地資源相對較少，生態脆弱的國家，在進行風電開發過程中，需要正確處理好風電建設與森林資源保護之前的關系，使資源開發與生態保護能夠相互促進，互利互惠[4]。

2）風電場建設使用林地禁建區域。嚴格保護生態功能重要、生態脆弱敏感區域的林地。禁止建設風電場的區域有：國家公園、自然保護區、自然遺產地、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區域以及沿?；闪謳Ш拖肆謳4]，這些區域在選址時必須要避開。

3）風電場建設使用林地限制范圍。風電場建設應該堅持節約集約使用林地的原則。對于風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等建設區域，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400 mm以下區域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地[4]。

4）強化風電場道路建設和臨時用地管理。對于風電場施工和檢修道路，應充分根據當地條件，利用好現有的道路，如森林防火通道、林區道路和鄉村道路等；根據風電項目建設需要擴建風電場道路的，在原則上不得改變現有道路性質；風電場新建配套道路過程中，相關單位要嚴格控制道路寬度，提高道路的建設標準，合理建設排水溝等配套設施；吊裝平臺、施工道路、棄渣場、集電線路等臨時占用林地的區域，應在臨時占用林地期滿后一年恢復林業生產條件，并及時恢復植被[4]。

5）風電建設使用林地的指導和監管。各級林業和草原主管部門要與本地區能源主管部門做好風電開發建設規劃和核準工作的銜接，提前介入測風選址工作，指導建設單位避讓生態脆弱區和生態敏感區；國家林業和草原局各派駐森林資源監督機構，要加強對風電場項目建設的監督檢查[4]。

3 風電使用林地政策淺析

3.1 規范風電建設使用林地的重要性分析

由于風電場建設的特殊地理位置，使風電場建設區大多處于生態脆弱的山脊地帶，項目建設極易造成水土流失，加劇區域生態環境惡化，因此項目建設必須牢固樹立“兩山”理論，以生態文明建設思想為指導，節約資源、保護環境，實行嚴格的生態保護制度，電場建設使用林地必須依法實施，促進風電產業健康發展，實現生態經濟共融。

3.2 風電建設禁建區域分析

根據禁建區域的范圍，在選址初期階段就要從相關資料上排除禁建區，首先剔除上述自然遺產地等禁止建設的區域，這些區域不能選址建設風電。各級林業主管部門要加強對風電場工程施工之前對生態環境影響及相關生態問題進行調查研究，并制定相應對策預案。在新一輪國土空間規劃編制和生態保護紅線劃定中，要加強規劃銜接，合理確定風電項目占用林地范圍。

3.3 風電建設使用林地限制范圍分析

根據風電場建設使用林地限制范圍，對風電場建設禁止使用的林地地類進行規定，明確了不使用的林地地類，從地類范疇規定了風電場使用林地的范圍。因此，風電場建設只能使用上述禁止區域以外的其他林地，即可以使用的林地范圍為：

1）可以使用商品林地和地方公益林地中人工喬木林（竹林）地（年降雨量400 mm以下區域除外）、未成林地、疏林地、灌木林地等其他林地。

2）可以使用國家二級公益林地中灌木林地、疏林地、未成林地等其他林地。文件中有3個重點需要把握，一是雖然只提及風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等使用林地的限制范圍，但實際是包括了風電建設項目所有用地范圍（永久性和臨時）都必須遵循的條件；二是天然林和國家一級公益林禁止使用，選址時首先要排除；三是不論是永久性使用還是臨時占用都必須風電建設使用林地的限制范圍條件。

3.4 風電場道路建設和臨時占用林地管理分析

3.4.1 風電場道路建設分析。風電場道路建設應充分利用現在的道路，如森林防火道路、林區道路和鄉村道路等，特別是現有森林防滅火道路相對較發達，條件允許的情況下，風電場進場主干道路，盡量使用現有道路，這樣不僅能減少占用新的林地，而且可以實現一路多功能，落實集約節約使用林地的原則。需要新建道路的風電項目，要進行高標準建設，不能造成新的水土流失和多占亂占林地。

3.4.2 臨時占用林地淺析。風機平臺、臨時施工道路、臨時棄渣場等臨時占用林地，除滿足風電建設使用林地限制條件外，還應滿足項目建設臨時占用林地的基本政策要求，不能在臨時用地范圍內修建永久性建筑物。臨時占用林地結束后一年內，要及時恢復林業生產條件和恢復植被?；謴土謽I生產條件和植被必須按照《云南省林業和草原局關于云南省恢復植被和林業生產條件及樹木補種標準的實施意見（試行）》（云林規〔2021〕6號）執行。

3.5 風電場建設使用林地的指導和監管分析

3.5.1 指導風電場建設使用林地的相關部門。根據文件要求，指導風電場建設使用林地的相關部門為各級林業和草原主管部門與能源主管部門，相關部門積極做好風電的規劃和銜接工作，風電場項目的選址必須避讓禁止建設的生態敏感區域。建設單位在選址時就需要充分征求主管部門的意見，不僅避開生態脆弱區和生態敏感區域，還要避讓使用林地的限制范圍。

3.5.2 監管分析。一是林業和草原主管部門對風電建設使用林地監督檢查，依法嚴厲打擊風電項目未批先占、少批多占、拆分報批等違法違規行為；風電項目建設中出現野蠻施工破壞林地、林木，騙取使用林地行政許可等行為的，要承擔相應法律責任。二是國家林業和草原局各派出森林資源監督機構是國家級監管單位，應該增強意識，加強對風電場建設的監督檢查，及時發現問題，堅決維護國家權益。

4 建議

4.1 提前規劃，合理布局

各地州和縣市區根據云南省風電發展總體規劃，作出本地區風電發展的規劃，按風電建設的行業要求和使用林地的禁建區等相關要求進行合理布局。納入規劃布局的區域就不是風電場建設使用林地的禁建設區。

4.2 實事求是選址

4.2.1 充分利用現有道路。在風電項目建設的總體設計和勘察設計階段，建設單位應充分了解項目現地情況，對風電場道路盡可能使用現有森林防火通道、林業生產道路和村村通工程等現有設施，避免多使用林地，也可實現“一路多功能”的用途。

4.2.2 選址科學實際。風電場選址必須科學合理，選址時，既要符合風力發電行業要求，又要滿足使用林地的要求。建議各建設單位選址時有林業技術咨詢機構參與，不僅從總體布局上避開禁建區，而且從風電建設使用林地的限制范圍出發，提前避開不能使用的林地，避免后期工作重復，提高工作效率。

4.3 積極溝通，掌握政策新變化

建設單位要適時與當地林草和能源主管部門溝通，掌握政策新變化，及時為風電建設服務。

4.4 及時恢復植被

對風電場臨時占用林地要及時恢復植被，在建設風電的同時，帶動林業發展，實現風電產業與林地資源保護共同推進、共同發展的目標。