秦漢時期的上計制度對我國財政監(jiān)督制度的啟示

焦春鑫 王溢晟 楊玉仁

上計制度是中國古代官僚制度中下級對上級，地方對中央的請示報告制度，用以自下而上的監(jiān)督考核為主要目的，對地方財政和公共產(chǎn)品的有效維護起到了至關(guān)重要的作用。這一制度杜絕了因各類貪污瀆職導(dǎo)致的對公共財產(chǎn)的浪費，保證了國家財政收入的主要來源，不僅有利于維護基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，也對加強封建大一統(tǒng)的國家政權(quán)有極強的促進作用。本文試圖對秦漢時期的財政上計制度進行論述，以期呈現(xiàn)一個清晰明了的上計制度模型，為當(dāng)代中國的財政監(jiān)督制度提供有益的借鑒。

一、上計制度的起源

“計”者，意為計算、記賬、計薄，“上計”意味著要將基層的財務(wù)賬目清單上呈中央，此為每年一報，用以監(jiān)督地方的財政稅收、戶籍、訟獄等各方面情況。據(jù)史料記載，中國最早的統(tǒng)計報告制度產(chǎn)生于4000年前，《通典·食貨》載“禹別九州，量遠近，制五服，任土做貢，分田定稅，十一而賦”。《史記》載“自虞夏時，貢賦備矣”。由此可見，在夏商之際，中國的財政稅收制度已建立完備，地方對中央的貢賦繳納已現(xiàn)雛形。

到了西周時期，我國的財政統(tǒng)計上報制度進一步發(fā)展，《周禮·大宰》載“歲終，則令百官各正其治，受其會，聽其政事，而詔王廢置。三歲則大計群吏之治而誅賞之。”此即為中央對百官的上計的有效監(jiān)督機制，一歲一小考，三歲一大考，并根據(jù)考核優(yōu)劣對百官進行獎懲的制度；《周禮·天官》載“三歲則大計群吏之治，以知民財、器械之?dāng)?shù)，以知田野夫家六畜之?dāng)?shù)，以知山林川澤之?dāng)?shù)”，此即為考核的具體品目；進入戰(zhàn)國時期，上計制度以三晉大地為肇始并逐步完善起來，例如魏文侯時，“東陽上計，錢布十倍”“豹為鄴令，期年上計”；趙襄子時以任登為中牟令，其多次“上計，言于襄子”；后來秦國仿照三晉創(chuàng)設(shè)了自己的上計制度，使得秦朝日益強大起來，《商君書·禁使篇》載“夫吏專制決事與千里之外，十二月而計書以定，事以一歲別計，而主以一聽”。由此可見，在戰(zhàn)國時期的秦國已建立了相當(dāng)完善的上計制度，較之西周時期已取得了很大進步。

二、秦漢時期上計制度述議

秦漢時期是中國封建專制大一統(tǒng)王朝的初步形成壯大時期，各項制度都在逐步形成并發(fā)展完善，上計制度尤其如此，體現(xiàn)了中央王朝對地方控制的進一步加強和封建專制制度的逐步確立和鞏固。

1.秦朝上計制度的創(chuàng)立發(fā)展。秦朝是在法家思想的基礎(chǔ)上建立起來的，其法規(guī)的制定之嚴密，執(zhí)行之嚴酷歷來為史家所詬病，秦朝的上計制度在秦朝的制度運行中居于至關(guān)重要的地位。秦朝以每年的十月為一年的開端，因此地方的上計一般在每年的九、十月間進行，由于秦朝的疆域廣大，一般邊遠地區(qū)的郡縣則要先期抵達咸陽上計，屆時中央會統(tǒng)一進行考核。據(jù)史料記載，秦時的中央上計制度主要由“柱下史”負責(zé)，《史記·張倉列傳》載張倉“秦時任柱下史，主管郡國上計，明習(xí)天下圖書計籍”。由此張倉會將各郡縣呈報的各項計籍報告統(tǒng)計匯總交由皇帝審定，用以對百官獎懲的依據(jù)。秦朝的上計內(nèi)容首要為確保帝國運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)為要，《睡虎地云夢秦簡·效律》載“計用律不審而贏不備，以效贏回不備之律貲答之，而勿令償”，此意為會計人員在統(tǒng)計財務(wù)時未盡到審慎職責(zé)而使國家遭受損失的，則要依據(jù)《效律》中的相關(guān)條文進行懲罰，而不再要求其賠償。由此可見，秦時對會計人員履職盡責(zé)能力的監(jiān)管是何等嚴苛，從側(cè)面也反映了秦朝對會計賬目的高度重視。其次，秦朝的上計內(nèi)容非常廣泛，從日常基本的財務(wù)、糧食、人口、戶籍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等均有詳略不同的記載，在《秦律十八種》中的《金布律》和《倉律》中分別對衣物和糧食的保管均進行了嚴格的規(guī)定。再次，秦朝的上計制度還要求對財會人員的履職盡責(zé)能力進行嚴格的規(guī)范，例如《秦律雜抄》載：“非歲紅（功）及毋（無）命書，敢為他器，工師及丞貲各二甲。縣工新獻，殿，貲嗇夫一甲，縣嗇夫、丞、吏、曹長各一盾。城旦為工殿者，治（笞）人百。大車殿，貲司空嗇夫一盾，徒治（笞）五十”。此段明確規(guī)定了基層財會人員的上計職責(zé)和懲罰措施。最后，秦朝還規(guī)定了對上計官員的離職審查政策，《睡虎地云夢秦簡·效律》載“倉嗇夫及佐、史，其有免去者，新倉嗇夫、新佐、史，主痊者，必以應(yīng)籍度之，其有所疑渴縣嗇夫，縣嗇夫令人復(fù)度及與雜出之。禾贏，入之，而以律論示備者”。此意為新舊官員交接工作時，要對所管轄的財務(wù)進行清點，以明晰雙方職責(zé)，出現(xiàn)盈余的要記入計薄，出現(xiàn)虧損的要對該財務(wù)管轄時的官員進行懲罰。

2.西漢上計制度的發(fā)展完善。西漢王朝是中國封建王朝的發(fā)展完善時期，漢朝已建立了相當(dāng)完備的上計制度模型，每年秋冬季節(jié)，鄉(xiāng)一級的官吏要將所轄區(qū)域內(nèi)的上計條目向縣一級官吏備案登記，再由縣一級專門主管上計事宜的“計吏”進行統(tǒng)計制作“上計薄”，“上計薄”的內(nèi)容包含戶籍、田產(chǎn)、稅賦、錢糧、刑徒等內(nèi)容，再交由本郡國主管上計的官員“上計吏”統(tǒng)計成冊，進行審查核實，并根據(jù)本年度的收支情況進行下一年度的財政規(guī)劃；每年歲末，各郡國會由上計吏率領(lǐng)其他有關(guān)會計人員，載著上計薄和其他有關(guān)資料“將重車至長安”參加全國性的上計考核大會。對于上計制度的管理，西漢專門設(shè)置了“計相”一職，體現(xiàn)了國家對上計制度的高度重視，例如《漢書·張蒼傳》載:“張蒼, 陽武人也, 好書律歷。秦時為御史，主柱下方書。……遷為計相，一月，更以列侯為主計四歲。是時蕭何為相國，而蒼乃自秦時為柱下御史，明習(xí)天下圖書計籍，又善用算律歷，故令節(jié)以列侯居相府，領(lǐng)主郡國上計者。”由此可見，漢初的上計制度是承接秦朝制度而來的，但較之秦朝地位更加重要。此外，御史大夫也對上計薄的虛實和上計官員的履職盡責(zé)能力進行考核，史載“御史察計薄，疑非實者，按之，使真?zhèn)挝鹣鄟y”；《漢書·匡衡傳》載“匡衡出任承相，食封于臨淮郡，田提封三千一百頃，南以閩陌為界。因郡圖誤以閩佰為平陵佰，封邑多出四百頃。作為壓相應(yīng)是“鑊計簿，知郡實，正國界。”另外，御史還會對郡縣進行定期的巡視考核，以確保上計制度的審慎合規(guī)。漢時的上計制度規(guī)模宏大，有時皇帝也會親自參加上計，據(jù)《漢書·武帝紀》載，其在元封五年（公元前106年）三月，“因朝諸侯、列侯，受郡國計”；太和元年（公元前104年）春，“受計甘泉宮”；天漢三年（公元前98年）三月，“行幸泰山，修封，禮明堂，因受計”；太始四年（公元前93年）三月，“行幸泰山，壬午，祀高祖于明堂，以配上帝，因受計”。可見皇帝對上計制度的高度重視。漢時的上計制度內(nèi)容由于年代久遠已不可考，但依據(jù)《續(xù)漢書·百官志》載“秋冬集課，上計于所屬郡國。”劉昭注:“秋冬歲盡，各計縣戶口、墾田、錢谷出入，‘盜賊’多少，上其集 (計) 簿”。可見其上計的主要內(nèi)容包括戶籍、田產(chǎn)、錢糧和刑徒等各個方面，另外還應(yīng)包括上述所提到的匡正郡國疆界等事宜；并有專門的規(guī)范上計制度的法律條文出現(xiàn)，《上計律》明確規(guī)定“凡上報不及時者治罪、凡在上計報告中弄虛作假者治罪。”由此可見漢時對上計制度的時間和內(nèi)容作了嚴格規(guī)定，保證了上計制度的審慎性、合理性，有利于維護西漢王朝政權(quán)的穩(wěn)固和發(fā)展。

三、秦漢時期上計制度評述

1.上計制度變得有法可依，且執(zhí)行嚴厲。已出土的秦漢簡牘可找到對官員上計的獎懲內(nèi)容，在《睡虎地秦簡》中的《效律》和漢時的《上計律》中也能找到具體的上計法令法規(guī)，且對官員行為均做出了嚴密的獎懲措施，保證了上計制度的純潔與公正，提升了官吏的辦事效率，打擊了貪污瀆職等丑惡現(xiàn)象，體現(xiàn)了中央王朝對維護國家財產(chǎn)安全和官吏履職盡責(zé)能力的高度重視，有利于維護國家的發(fā)展和安全。

2.上計制度以會計監(jiān)督為主要表現(xiàn)形式。《睡虎地秦簡》中的《效律》規(guī)定“計脫實及出實多于律程，及不當(dāng)出而出之，直其賈，不盈廿二錢，除；廿二錢以到六百六十錢，貲官嗇夫一盾；過六百六十錢以上，貲官嗇夫一甲……”由此可見，秦朝更注重以具體的會計科目為監(jiān)督對象，實現(xiàn)對國家財政監(jiān)督體系的有效維護，漢朝上計薄的運作流程亦是如此，通過定期自下而上對上計薄中具體會計品目的考核來實現(xiàn)國家財政監(jiān)督的目的。

3.存在多重監(jiān)督體系和監(jiān)督主體。正如前文所述，秦漢時期的上計制度不只是基層官員對上級官吏負責(zé)，同時還會受到御史、同級官員甚至皇帝的監(jiān)督和巡查，上計制度不只是郡縣之間的交流，郡和中央政府之間也存在著嚴格的上計交流程式，此舉擴大了上計制度的交流面，使上計制度在王朝的運行中隨時隨地受到各方面和各主體的監(jiān)督，有利于上計制度陽光透明運行，最大限度地保證了上計制度的公正與公開。

四、秦漢上計制度的時代啟示

1.嚴格落實法治主義原則，不斷完善我國財政監(jiān)督體系。針對目前我國財政監(jiān)督的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快制定一部符合現(xiàn)階段需要，完備、綜合性的財政監(jiān)督法典，使我國財政監(jiān)督體系的運行真正做到有法可依；同時突出財政監(jiān)督在整個國民經(jīng)濟運行中的地位，嚴格落實制衡原則，明確規(guī)定財政監(jiān)督的具體行為規(guī)范，促進我國財政監(jiān)督體系的法制化、規(guī)范化發(fā)展；同時還要加強對監(jiān)督主體的監(jiān)督獎懲力度，使監(jiān)督主體的執(zhí)法行為嚴格在法治軌道上運行，真正做到執(zhí)法必嚴，違法必究，切實保障國家財政體系的安全健康。

2.突出人民群眾的主體地位，讓財政監(jiān)督體系在陽光下運行。秦漢時期的上計制度是在封建王朝皇權(quán)專制體制下運行的一項旨在為皇權(quán)提供專門統(tǒng)計報告的制度，廣大人民群眾只能處于被動、弱勢的地位。而我們要發(fā)揮廣大人民群眾在財政監(jiān)督過程中的主體地位，例如可以廣泛開展聽證會，健全行政訴訟流程，嚴格落實信訪舉報制度等，使國家的各項財政稅收制度能夠得到人民群眾的監(jiān)督，接受人民群眾的質(zhì)詢，讓國家的財政稅收來源匯聚最廣泛的民意基礎(chǔ)。

3.加強會計監(jiān)督，構(gòu)建健全的會計監(jiān)督體系。秦漢時期的上計制度是在官員之間交流進行的，行政性是其突出特點，而現(xiàn)階段我國應(yīng)加強財政稅收體系的會計監(jiān)督主體責(zé)任，積極引入社會第三方主體參與其中；以提升會計信息質(zhì)量為核心，不斷規(guī)范具體環(huán)節(jié)和具體指標(biāo)，使會計信息質(zhì)量得到更系統(tǒng)化和規(guī)范化的保證，加強對國民經(jīng)濟重點領(lǐng)域的會計信息質(zhì)量的執(zhí)法檢查力度，運用更加現(xiàn)代化的高科技手段，不斷提升會計監(jiān)督質(zhì)量和效率。

4.建立定期和不定期監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督考核系統(tǒng)。秦漢時期的上計制度有具體的上計時間，或在九月或在歲末，體現(xiàn)了極強的程式化考核特點，此舉會造成官員應(yīng)急性、欺騙性考核行為發(fā)生，為官員的懶政、怠政提供了溫床，會造成監(jiān)督考核系統(tǒng)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的效力。因此，我們要開展常態(tài)化的財政監(jiān)督考核模式，開展定期不定期的巡查暗訪，使一切貪污腐化、懶政怠政現(xiàn)象無處藏身；同時還要將官員的離任審計制度轉(zhuǎn)向在任常態(tài)化審查，使審計貫穿于官員的整個任期之內(nèi)，倒逼其在任期內(nèi)嚴格履職盡責(zé)，不斷提升自身的行政效率。

5.加強對財政監(jiān)督人員的培訓(xùn)力度，不斷提升服務(wù)水平。要開展常態(tài)化、多渠道的培訓(xùn)模式，例如可以利用黨校、行政學(xué)院和社會各類教育培訓(xùn)機構(gòu)不斷加強對財政監(jiān)督部門人員的培訓(xùn)力度，同時可鼓勵財政監(jiān)督人員不斷提升自身專業(yè)技能，例如對其取得的各類職業(yè)技能證書和相關(guān)專業(yè)學(xué)歷學(xué)位提升進行獎勵，開展多種形式的監(jiān)督考核技能大賽，不斷激勵財政監(jiān)督人員提升自身的履職技能和專業(yè)服務(wù)水平。此外，還要加強對財政監(jiān)督人員的思想道德教育、廉政教育、愛國主義教育、黨性教育等多方面培訓(xùn)，使廣大財政監(jiān)督人員從根源上明白自身職責(zé)的光榮性和偉大性，不斷提升職責(zé)的滿足感和自豪感，從根源上杜絕各類貪污腐敗、消極怠政等行為的發(fā)生。