抽水蓄能電站項目用地分析與思考

劉文勝，劉玉穎，徐 靜，李湘峰，郭萬偵

(水電水利規劃設計總院，北京 100120)

0 引 言

隨著國家雙碳目標的提出和“國家發展改革委關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見(發改價格〔2021〕633號)”的印發，我國抽水蓄能電站建設迎來井噴式的發展。而項目用地是抽水蓄能電站建設的基礎條件，也是項目核準的前置條件，項目用地的劃定制約著電站前期工作的順利推進。本文通過匯總梳理國內92個抽水蓄能項目用地現狀情況，總結項目用地在劃定時遇到的一些問題，并針對相關問題進行了初步的思考和建議，為后續抽水蓄能電站項目用地的選擇提供借鑒，助推抽水蓄能電站更好更快建設。

1 抽水蓄能項目用地現狀

為了較好地了解抽水蓄能項目用地現狀，本文統計分析了國內已建、在建或者可研階段用地范圍經過審查的92個抽水蓄能電站，樣本范圍覆蓋的省(直轄市、自治區)超過22個，設計單位超過9家，項目業主超過10家，具有較強的代表性(詳見圖1)。經過統計分析，筆者從用地規模、用地結構和用地取得方式3個方面對抽水蓄能電站項目用地現狀進行分析。

圖1 項目樣本分布

1.1 用地規模

統計分析結果顯示，92個項目總用地規模31 592.47 hm2(473 887畝)，平均每個項目用地343.40 hm2(5 151畝)。通過用地規模點狀圖(見圖2)可以發現，用地范圍基本位于233.33～433.33 hm2(3 500～6 500畝)區間，這個區間的項目個數為65個，占總項目個數的70%。其中，用地規模最大的為河北豐寧抽水蓄能電站，總用地面積825.91 hm2(12 388.7畝，其中永久占地7 869.2畝，臨時征用4 519.5畝)，其裝機規模也是我國目前最大的，達到3 600 MW，但豐寧抽水蓄能電站分為兩期建設；僅按單期建設考慮，用地規模最大的為遼寧蒲石河抽水蓄能電站，總用地面積688.37 hm2(10 325.5畝，其中永久占地9 592.1畝，臨時征用733.4畝)，裝機容量1 200 MW，其永久占地面積也超過了豐寧電站兩期的永久占地面積；用地規模最小的為浙江桐柏抽水蓄能電站，總用地面積為139.17 hm2(2 087.6畝，其中永久占地1 281.7畝，臨時征用805.9畝)，裝機容量也達到了1 200 MW。此外，在統計過程中剔除了江西洪屏二期抽水蓄能電站，這是因為其共享了洪屏一期的上下水庫，使其與豐寧抽水蓄能電站保持一致。即，兩期按照一個電站考慮，雖然其用地面積僅為108.97 hm2(1 634.5畝，其中永久占地685畝，臨時征用949.5畝)，裝機規模為1 800 MW。

圖2 用地規模點狀分布

分區域來看(詳見圖3)，抽水蓄能電站在東北地區平均用地規模為494.4 hm2(7 416畝)，華北地區的平均用地規模為395.33 hm2(5 930畝)，華東地區平均用地規模為290.33 hm2(4 355畝)，華南地區平均用地規模為347.53 hm2(5 213畝)，西南地區的平均用地規模為281.93 hm2(4 229畝)，華中地區的平均用地規模為321.73 hm2(4 826畝)，西北地區的平均用地規模為404.47 hm2(6 067畝)。由圖3可以看出，東北地區平均用地規模顯著高于全國平均用地規模[1]，尤其高于華東和西南地區；西北、華北、華南和華中地區的用地規模與全國用地規模相差不大。初步分析顯示，華東地區經濟較為發達，土地資源緊張，用地控制較為嚴格；西南地區地勢較為陡峻，從地形地質條件上較為容易獲得抽水蓄能需要的庫容和高差，故可適當減少占地范圍；而東北地區總體地勢較為平緩，同時地廣人稀，用地范圍相對較大。

圖3 各區域項目用地柱狀

統計分析裝機規模，92個項目總裝機規模118 380 MW，單位裝機容量占地規模0.265 hm2/MW(3.97畝/MW)。從裝機規模看，抽水蓄能電站的用地規模與裝機容量無明顯的相關關系。從前述分析可以看出，用地最大的蒲石河抽水蓄能電站和用地最小的桐柏抽水蓄能電站裝機容量均為1 200 MW，但前者面積是后者面積的5倍。

1.2 用地結構

統計分析結果顯示(見圖4)，抽水蓄能電站建設征地主要涉及地類為林地、耕地、草地和園地，合計總規模27 927.73 hm2(418 916畝)，占到總用地面積的88.4%，這其中林地占比又最高，總規模19 871.67 hm2(298 075畝)，占比超過62.9%；其余涉及的地類為其他、水域及水利設施、交通運輸、住宅用地，單個地類占比不超過5%，即其他地類1 579.60 hm2(23 694畝)，合計占比不超過11.6%，即3 664.73 hm2(54 971畝)。總體上看，抽水蓄能電站用地地類以林地為主，但也存在很多特殊的個例。比如甘肅玉門抽水蓄能電站，其他用地(均為國有未利用地)占比95%；山西西龍池抽水蓄能電站，其他用地(均為國有未利用地)占比82%。

圖4 地類占比餅狀示意

現階段抽水蓄能電站的用地屬性大致可以分為永久征收(收回)和臨時征用。從統計分析的數據看，抽水蓄能電站征收(收回)土地總規模為23 662.73 hm2(354 941畝)，占總用地規模的74.9%；臨時征用土地7 929.73 hm2(118 946畝)，占總用地規模的25.1%。具體到個例，征收(收回)土地占項目總用地比例最高的為廣東清遠抽水蓄能電站，為94.0%；而臨時征用土地占項目總用地比例最高的為河南寶泉抽水蓄能電站，達到了54.2%。在統計分析的過程中還發現，豐寧二期、洪屏二期、泰安二期臨時用地占比更高，這是由于二期項目共用一期的上、下水庫，使得征收(收回)土地少而產生的。故，在分析臨時用地比例時將這3個樣本進行了剔除。

從統計的樣本中還可以看到，抽水蓄能電站建設征地涉及到永久基本農田。這是由于上、下水庫選定后，用地范圍很難調整，無法進行避讓。本次不完全統計顯示，92個項目中有30個涉及永久基本農田，占比32.6%。其中，涉及永久基本農田最多的為黑龍江林口抽水蓄能電站，面積達144.86 hm2(2 173畝)。

1.3 用地取得方式

抽水蓄能電站項目用地取得方式現階段仍然為對集體土體征收、對國有用地收回和臨時土地征用的方式取得。本次資料收集時僅收集到68個項目的用地轉用分析數據。經統計分析，68個項目農用地面積15 995.73 hm2(239 936畝)，占其永久占地面積的90.4%；建設用地面積390.00 hm2(5 850畝)，占比2.2%；未利用地面積1 304.87 hm2(19 573畝)，占比7.4%；而農用地轉用土地面積占這68個項目總用地面積的42.3%，補充耕園地面積比例為7.6%，復墾耕園地面積比例為3.4%。

2 現階段項目用地存在的問題

經統計分析抽水蓄能電站項目用地現狀，并結合近年來各電站建設征地移民安置規劃報告中反映的情況，梳理出現階段抽水蓄能項目用地主要存在范圍劃定不合理或者不合規、用地取得方式不滿足抽水蓄能電站發展需要、土地地類數據相互矛盾等一些問題。

2.1 項目用地范圍劃定存在不合理情況

項目用地范圍劃定不合理指的是建設征地的范圍超過實際需要，或者因工作深度不夠將本應該納入征地范圍的土地未劃入，主要體現在以下幾個方面：一是隨著抽水蓄能電站前期工作的加速推進，設計周期變短[2]，一些建筑物的布置尚未論證充分，故在劃定建設征地范圍時各方采取“寧可多劃，不能漏劃”的原則，導致用地規模出現明顯偏大的情況；二是設計人員對水庫回水水面線的界定理解不到位，結合抽水蓄能電站上、下水庫集雨面積普遍較小，泄水建筑物通常采取無閘門控制，常遇洪水條件下水庫壅水較高的特點，錯誤地將相應頻率洪水的水庫壅高水位作為回水計算的起調水位，導致水庫淹沒范圍增大；三是存在人為擴大征地范圍的現象，如華東地區某項目建設征地僅涉及到一個村民小組的幾戶人家，但是在參加各方的協商下卻將整個小組人口全部搬遷，土地全部征收的情況；四是設計人員對現場實際情況了解不夠，出現應該避讓的范圍沒有避讓、應該劃入的范圍沒有劃入的情況。如西北地區某項目在可供選擇的范圍內布置建筑物，由于沒有深入實地查勘，選擇布置建筑物的范圍內存在一座較大規模的氣象站，而可供選擇的其他范圍內無任何建筑物，直到用地范圍劃定后才發現這一問題，后續不得不調整用地范圍；再比如西南地區某項目建設征地涉及到一家養殖企業，且不可避讓，由于沒有對現場進行核實，征地范圍線從這家養殖企業的中部穿過，明顯不合理，經現場核實后需將整個企業納入征地范圍。項目用地范圍劃定不合理還存在其他一些控制不嚴格，使得用地規模偏大的情況。受篇幅限制，這里不再一一贅述。

2.2 項目用地劃定存在不合規情況

項目用地劃定除了上面提到的不合理現象外，還存在一些不符合規程規范要求的情況[3]，主要有以下幾個方面：一是在前期工作中資料收集不到位或者工作深度不到位，建設征地范圍劃定后發現涉及到保護林地、森林公園、風景區、水源保護區等，使得用地不合規，特別容易被設計人員忽視的是料場選擇時不能占用Ⅱ級保護林地的有林地[4]；二是為了規避水土保持管理部門對河道不能棄渣的管理規定，將本應該劃入臨時用地的壩后壓坡體范圍劃入永久占地，與此種情況類似的還有將普通的渣場作為邊坡防護工程納入永久征地范圍，這些情況均不符合節約集約用地的規定；三是對規程規范的理解不到位而多征土地，如NB/T 10338—2019《水電工程建設征地處理范圍界定規范》[5]中規定“水庫蓄水后，失去基本生產、生活條件而應采取處理措施的庫周及孤島等區域”納入水庫影響區，華中地區某抽水蓄能電站將水庫蓄水形成的孤島納入水庫影響區。后經分析，此孤島上僅為林地，無人員居住、無基礎設施也無生產活動，不符合“失去基本生產、生活條件而應采取處理措施”的規定。

2.3 用地取得方式不滿足現階段抽水蓄能電站發展需要

抽水蓄能電站建設用地涉及土地所有權、承包權和經營權的變化，土地取得的方式可分為六種情況，即集體土地征收、國有土地收回/出讓/使用、土地征用、土地租賃、土地承包經營權收回。根據占地性質及占地后的權屬變更情況，抽水蓄能項目占地涉及集體土地征收、征用，國有土地收回以及只補償但不辦理征地手續等情況。其中：水庫淹沒區、樞紐工程建設區永久占地涉及集體土地的實行征收處理，涉及國有土地的實行收回；水庫淹沒范圍內的墊高防護區、樞紐工程建設區施工期間臨時用地實行征用處理；水庫影響區土地采取只補償但不辦理用地手續的方式。

目前，抽水蓄能項目開發用地已經出現新的形式。如，利用廢棄礦坑礦洞、原有水庫、天然河道等。其項目用地方式、占地性質及占地后權屬變更等方面有諸多待深入研究的地方。此外，由于抽水蓄能項目建設用地規模較常規水電項目小、項目建設周期短，對項目用地取得辦理手續時間要求需要加快，以滿足抽水蓄能電站蓬勃發展的需要，亟待在用地程序和用地取得方式等方面進行優化。

2.4 土地地類數據相互矛盾

我國土地地類的管理分屬多個行政部門。“三調”由國土資源部組織實施，林地的種類及保護級別劃定由林業部門牽頭，耕地的劃定又主要由農業部門負責；而目前這些部門的數據并沒有進行統一。隨著時間的推移和現場實際情況的變化，實物指標調查的成果與“三調”成果出現差異，這就造成了在土地地類勘界過程中常常出現數據相互矛盾的問題。比較典型的一個現象是，在建設征地范圍中多次出現永久基本農田的數量大于耕地數量這一令人嘀笑皆非的情況。

3 思考與建議

針對現階段抽水蓄能電站項目用地反映出來的上述問題，按照依法依規、節約集約用地和更好服務抽水蓄能電站發展的原則，結合近年來水電工程建設征地移民安置工作中成功的實踐經驗，經思考分析后提出如下建議供抽水蓄能電站建設者討論和參考。

3.1 合理劃定用地范圍，嚴格控制用地規模

在統計分析中可以看到，同樣裝機規模的兩個電站，用地規模相差5倍，雖然客觀上有地形地質條件方面的差別，但也不得不思考其用地規模是否進行了嚴格的控制[6]。從前面的問題分析中已經發現，因為存在“寧可多劃，不能漏劃”、按壅水高程確定水庫淹沒范圍、人為擴大用地范圍等不合理情況，用地規模在一些項目上沒有做到良好的控制。這一情況在用地預審和節地評價環節也多次反映出來。如華南地區某抽水蓄能項目在審定的用地范圍基礎上，用地預審時被刪減面積超過66.67 hm2(1 000畝)，造成了實物指標調查和補償等工作的反復。故在用地范圍劃定階段，進行嚴格的控制是非常有必要的。即：

一是，應呼吁并協調各方，保障正常的設計周期，保證有足夠的時間對樞紐建筑物進行符合階段深度要求的設計，這樣才能有足夠的時間對用地范圍進行合理劃定，避免出現“寧可多劃、不能漏劃”和用地范圍的反復調整的情況。這也是保障抽水蓄能電站又好又快發展的必然途徑。

二是，加強一線設計人員對建設征地范圍界定等規范的理解和認識，避免出現增大淹沒處理范圍或者人為擴大用地范圍的情況。國內正在組織編制抽水蓄能電站建設征地移民安置規劃設計規范，就這方面開展了探討，以簡化和精確抽水蓄能項目征地范圍。

三是，在用地范圍界定前要加強對現場實物指標的調查和了解，避免范圍界定完全采用紙上作業，不對現場進行調研和初步勘查的情況。

四是，建議在范圍界定時提前銜接節地評價工作的要求，既能嚴格控制用地規模，同時又能避免用地范圍的大幅度調整導致增加相關工作量。

3.2 嚴格按照規程規范要求劃定范圍，合規用地

因工作深度不到位、規避一些管理規定或者對規程規范理解不到位等原因造成項目用地不符合規程規范要求，這都是需要在工作中進行嚴格避免的。一是要加強從業人員對法規政策的理解和學習，對涉及到的限制用地條件保持足夠的敏感和重視，在樞紐建筑物布置階段和范圍界定階段進行有效的規避；二是要加強基礎資料的收集、分析和判斷，不能因為基礎資料的不準確導致用地出現不合規情況；三是對于規避其他管理規定而導致不滿足用地規定的情況，應加強協調力度并形成行業共識，避免造成進一步的土地資料浪費。

3.3 用地取得方式進行創新，滿足抽水蓄能電站發展需要

隨著項目用地形式的多樣化和開發時間縮短，要求用地取得方式進行創新以滿足現階段抽水蓄能電站發展的需要。

一是創新用地取得方式。如利用廢棄礦坑礦洞其原有產權的轉換，利用原國有用地的，可按有關規定以劃撥方式提供給抽水蓄能項目業主或者用地單位，也可以考慮以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權。對礦山廢棄土地中的國有建設用地和集體建設用地也可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式等多種方式供應。

二是明確界定水庫水面管理區、開發權、使用權的問題。對于抽水蓄能項目利用原有國有或集體所有的水庫水面，存在一定程度上權屬主體模糊和管理權限不清的問題。建議水庫水面征收后，協調處理好自然資源管理部門、水務管理部門、基層鎮村和項目業主之間的關系，界定清楚水庫水面管理區、開發權、使用權的范圍、期限和使用方式。

三是改進先行用地政策，優化抽水蓄能項目用地土地產權流轉辦理的審批程序。在實際過程中，抽水蓄能項目核準后需在林地、國土批復后才能開工建設，而審批批復時間一般較長，尤其涉及耕地占補平衡的，因此多數項目先行開工就面臨罰款問題。如果在審查批復后再開工，又有可能前期一些項目核準面臨失效的風險。所以為了解決這一矛盾，應提出更科學、更合理的先行用地政策。例如適當延長先行用地期限，適當擴大先行用地范圍，下放先行用地審批權限，優化抽水蓄能項目用地土地產權流轉辦理的審批程序等。

3.4 多種方式有效化解土地地類數據的矛盾

土地地類數據相互矛盾的問題由來已久，需采取多種方式進行有效化解。首先，在土地勘界階段建議委托唯一一家單位進行土地地類的調查和界定，努力讓勘界成果數據不相矛盾；其二，在勘界數據仍然不能統一的情況下，根據《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》(自然資辦函〔2022〕411 號)，項目用地審查報批和繳納稅費的地類要堅持以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準；最后，為了更加貼合實際也為了能夠順利推進建設征地移民安置工作，土地補償補助費用的計算可采用實際勘界成果數據。

4 結 語

隨著抽水蓄能電站建設的進一步發展，樣本的更新和補漏，以及國家相關政策調整和規范的修訂，項目用地的情況也將隨之變化并呈現出更加豐富的形式。而合理合規地劃定用地范圍，嚴格控制用地規模，創新用地的取得方式，有效化解土地地類數據的相關矛盾等，仍然是抽水蓄能電站建設者需重點關注的問題，值得進一步探討研究。