南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化建設探究

黃春蘭

摘 要：本文以廣西壯族自治區南寧市小餐飲食品為例，將標準化建設落地食品安全政府監管的全流程，將食品安全監管的全流程視為一個整體，對應綜合標準化劃分為5個階段“目標設定及政府監管標準化準備—監管主體達標的監管實施—監管主體監管效能反饋—監管標準化改進—監管標準化閉環提升”，融合食品安全監管設計分級標準，使研究在理論和實踐相互作用中形成關聯性的整體，探索出適合南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化建設的對策。

關鍵詞：南寧市小餐飲；食品安全；政府監管；標準化

Abstract： Taking small catering food in Nanning City as an example， this paper takes the whole process of food safety government supervision of standardization construction and treats the whole process of food safety supervision as a whole. The corresponding comprehensive standardization is divided into five stages：“goal setting and preparation for government supervision standardization — supervision implementation of regulatory bodies reaching standards — feedback of regulatory bodies supervision effectiveness — improvement of regulatory standardization — closed-loop promotion of regulatory standardization”， integrating food safety supervision design grading standards， so that the research can form a relevant whole in the interaction of theory and practice. Explore the countermeasures suitable for the standardization construction of small catering food safety government supervision in Nanning city.

Keywords： Nanning small catering; food safety; government regulation; standardization

1 小餐飲食品安全政府監管標準化建設的背景

食品安全是民心工程，也是民生工程。我國食品安全監管體制經歷了多次改革，從監管組織機構演變視角大致可以分為3個階段，1949—2004年為國家衛生部門主監管食品衛生時期，2004—2013年為多部門分段式監管食品安全時期，2013年至今為大部門全過程統一監管食品安全時期[1]。監管部門的改革與監管法律體系的改革息息相關，在3個階段中，我國食品安全法律體系經歷了從無到有的自建過程。2009年，《中華人民共和國食品安全法》通過，且2015年、2021年先后兩次進行修訂，相關部門出臺了針對食品安全的專門法律，使食品安全監管具有標準化管理準備階段的整體設計。

隨著管理體制和法律體制的改革，食品安全監管在政府層面的改革逐漸深入，為了尋求管理高效化，食品安全監管在實施過程中逐漸引入更多具有針對性的要求，引入和產生了食品安全相關標準，以實現安全監管的可操作性。據不完全統計，目前我國已發布食品安全國家標準超過1 400項，包含

2萬多項指標，這些標準的產生能為食品安全監管亮出有力武器，為食品安全保駕護航。食品安全監管雖然機構持續改革、法律體系日趨完善，但是還不能適應市場經濟的快速發展。餐飲行業的快速發展帶來了不少的食品安全問題，促使食品安全監管體系不斷完善，機構不斷改革創新。隨著社會經濟發展和生活節奏的加快，消費觀念發生轉變，衍生出新的業態小餐飲，政府監管面臨新的挑戰。

2 國內外食品安全監管研究現狀及發展動態

2012—2015年，隨著大眾創業、萬眾創新以及互聯網的快速發展，食品行業開始衍生出了新的產業——網絡食品、小餐飲食品等，為得到更有效的食品安全政府監管，部分省市開始依據《中華人民共和國食品安全法》制定并試行對小餐飲的管理辦法，調整準入標準，實行登記管理或備案登記，以加工經營面積或就餐人數定義小餐飲。本研究收集了全國各地修訂實行小餐飲管理條例的時間，發現最早在2012年試行，試行的省市有湖南省益陽市、河北省邢臺市、廣東省東莞市，相關條例規范分別為《益陽市小餐飲服務臨時許可管理規范（試行）》《邢臺市小餐飲備案暫行管理辦法》《東莞市食品藥品監督管理局小餐飲服務許可指引（試行）》，這3部法規對于小餐飲的定義有了較為明確的界定，有條款對小餐飲經營的環境、設施設備及場所布局、人員衛生進行限制，使得這一新業態得到較為有效的監管，引導小餐飲經營者向食品經營許可邁進。經過3年的試行，政府對新業態小餐飲的監管取得了一定的成效，2015年推進各省市對小餐飲監管法規的制定，2017年對小餐飲的管理辦法正式在全國全面鋪開，各省市依據自身的發展情況制定并實施對小餐飲的監管。2017年7月1日起，廣西施行《廣西壯族自治區食品小作坊小餐飲和食品攤販管理條例》和《廣西壯族自治區小餐飲登記管理暫行辦法》，政府監管部門還結合《中華人民共和國食品安全法》《食品經營許可管理辦法》等相關的法律法規，制定針對小餐飲監管的法律法規，切實轉變監管理念，以期使監管效率高效化。目前，廣西小餐飲食品安全政府監管有統一監管辦法、有制度標準體系，但小餐飲食品準入門檻較低、范圍廣、食品安全隱患大和監管難等問題對政府監管提出了更高的要求，如何使小餐飲食品安全政府監管形成標準化是促進小餐飲食品高質量快速發展的關鍵。

針對小餐飲食品安全監管的研究中，李明[2]剖析小餐飲單位監管難度大的原因有數量多、分散亂、產業化難、臟亂差嚴重以及從業人員法律意識淡薄，對此提出了“落實餐飲食品安全監管問責制、打破小餐飲行業的從業人員‘零門檻、開展小餐飲行業從業人員全方位培訓、加強監管隊伍專業能力建設”等小餐飲單位食品安全監管的對策。在對小餐飲食品安全監管中，還有部分學者針對網絡餐飲食品安全監管進行研究，并提出了相應的問題和可借鑒的思路，如姜柳佳[3]、韋彬等[4]、談軍[5]、楊悅等[6]。

從針對小餐飲食品安全監管研究及監管的優化對策中，發現目前小餐飲食品安全監管仍然存在監管法律體系不全、監管機制有待創新、監管力量薄弱、監管社會參與度不夠以及經營主體的責任意識不強等問題?；谡O管效能最佳綜合分析，在充分調查研究南寧市小餐飲食品安全監管現狀后，總結目前南寧市小餐飲食品安全監管存在的主要問題以及這些問題的成因，以期能更高效地針對小餐飲食品進行食品安全監管。

食品行業的發展關系到人們的生命安全。在政府食品安全監管中，國外學者提出監管機構的統一集成管理能促進政府監管效率的提高。PEARSON等[7]提出政府介入市場監管能促進市場良性競爭；ANTLE[8]認為政府實施市場監管對食品安全起到保障作用；GRUENFELDOVA等[9]認為經營單位的技術工人占比不足是直接導致食品安全問題發生的關鍵。外國對食品安全的研究可以分為兩個層面。①政府監管機制的完善問題。與國內多數建議完善法律體系不同，國外研究主要對管理體制及管理方式提出建議。②在食品安全中，品質控制的關鍵點需要經營主體對制度的實施和參與進行配合。

政府重視食品安全監管，在監管法律體系和監管機構設置上逐步完善，是監管硬性要求標準化的體現，是標準化建設中準備階段的設計和要求。然而，“準備階段”缺乏整體目標，準備環節設計不完善。從學者研究可以發現政府監管方式正積極改革，探索更能適應市場發展規律的監管模式，學者研究政務服務的標準化建設探索較多，政務提升探索方式重在完善法律體系，建議配備達標的監管隊伍。這些監管方式是標準化建設的“標準化實施”，總結學者們提出的建議，標準化實施階段不成系統，監督機制有待完成。監管的標準化建設是一個全流程相互制約相互關聯的活動過程，學者在食品安全政府監管全流程標準化建設的研究極少，食品安全監管是一個各環節相銜接的整體性相互作用閉環質量提升活動，探索一個食品安全政府監管全流程的標準化模式非常有意義。

3 南寧市小餐飲食品發展特點

隨著市場經濟快速發展，南寧市的食品行業發展呈總體穩步上升趨勢。截至2023年上半年，南寧市市場監督管理局登記在冊的食品經營主體共

54 640家，其中小餐飲食品經營主體共27 752家，小餐飲食品占50.79%。從數據上看，小餐飲數量龐大。南寧市因地域性和特殊的飲食習慣，小餐飲業主要以米粉店、奶茶店、燒烤店和甜品店為主。以南寧市特色米粉產業為例，南寧市傳統特色米粉包括老友粉、生榨米粉、賓陽酸粉、卷筒粉和吳圩燒鴨粉等多種類型，南寧特色米粉現已成為南寧市的地標美食名片和城市味道。小餐飲食品的市場規模逐漸擴大，市場需求不斷增長，如南寧特色米粉。各類小餐飲在食品特點上以南寧市市民口味喜好為重點，在特色米粉、特色燒烤上鮮明體現，奶茶和甜品主要以連鎖的方式營業，小餐飲食品的監管主體結合小餐飲食品特點和地域特殊性進行食品安全監管，地方小餐飲食品安全的政府監管標準化建設在頂層設計上明確了標準為品牌發展的關鍵，在各個關鍵控制點融入相應的標準作為質量保障。從整體上看，小餐飲食品安全政府監管的標準化建設還需要不斷探索和完善。

4 南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化全過程監管質量提升建設對策

4.1 完善南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化準備的目標

小餐飲因其特殊性廣受人們的喜愛，對小餐飲的食品安全監管在整個食品安全監管中占據重要部分。在小餐飲食品監管上，采取標準化建設。為使小餐飲食品能有序、長遠、高質量發展，政府在小餐飲食品安全監管的標準化建設準備階段應設計政策導向、監管方式、激勵方式等完善的頂層目標。食品安全監管的規范化、標準化的關鍵是有法可依、有法可循。在設立頂層目標時，要完善各類法律法規和政策，既能督促小餐飲食品經營者自覺遵守政府監管方式，又能使政府在監管時有理有據。必要的政策導向宣傳是實現多元共治的關鍵，可通過政府網站、互聯網+監管、特定App（如南寧市市場監管局已推出的“食安八桂”）等方式對小餐飲食品安全監管進行公告或推送，“發布調查+網絡直播+回頭查”的形式，有效推動食品安全社會共治，提高全市食品風險防控水平，樹立誠信經營行業風尚，持續開展南寧百家“放心餐飲”示范單位評定活動，進一步打造南寧餐飲行業食品安全放心品牌，提升人們對食品安全的總體滿意度，從多元協同質量的角度完善小餐飲食品安全政府監管標準化準備的目標。

4.2 整合南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化實施的機制

政府監管標準化的實施主要有政策宣貫和執法稽查等環節。在實際政策宣貫中，為廣泛覆蓋以及有效執行政策，必要的信息技術輔助非常關鍵。食品安全監管主體精心設計監管內容，以信息技術為載體，快速傳播政策導向及各類法律法規，使監管意圖迅速傳達到經營主體。消費者及社會大眾在接受相關信息后，作為監管的參與者對經營主體進行監督，多元監管促使經營主體走向誠信營商。在執法監察過程中，信息技術的輔助可將稽查的實際情況與經營主體的信息及時關聯，有助于警醒經營者，督促整改和監督，以提高經營質量，也助于在執法過程中開展政策指導和執法跟進。嚴格落實食品安全法、食品安全法實施條例有關規定，持續加強餐飲服務食品安全監管工作，進一步保障“餐桌上的安全”，全力構建企業自治、行業自律、社會監督、政府監管的“四位一體”的監管體系，促進標準化實施的有序良好推進。

4.3 提升南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化監管的質量

積極推薦“互聯網+監管”的創新舉措，打造掌聲執法新模式，對已經取得證照的小餐飲登記經營主體提供參與服務風險登記評定，全面試行參與服務風險分級管理。食品安全監管區別于其他的食品安全固定操作程序和檢驗標準，具有多變性和不可控因素，把綜合標準化方法融入食品安全監管中，通過收集、分析實際監管數據的方式，評定監管質量。目前，南寧市定期或不定期開展“南寧市放心消費創新活動調查”“周周有料到餐飲安全你我同查”等收集食品安全監管數據和滿意度調查的活動，可根據調查結果進行食品安全分類監管，提升政府標準化監管的質量。

4.4 拓寬南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化改進的道路

堅持以市場為導向，鼓勵小餐飲業釋放市場活力，持續鼓勵小餐飲經營者適應市場發展開展經營。在實際監管中，政府不僅要推進經濟快速發展，還要促進小餐飲業高質量發展。政府應積極探索靈活監管方式，積極推進食品安全責任險模式，堅持“政府推動、保險承擔、銀行出資、企業獲利、群眾收益”原則，打造“政府+保險公司+銀行”模式，促進小餐飲業高質量發展，打通小餐飲食品安全政府監管標準化改進的道路。

4.5 重視南寧市小餐飲食品安全政府監管標準化的閉環提升

食品安全政府監管是一個整體性活動。在推行標準化建設時，食品安全政府監管應適應市場發展的需求，不斷進行調整，將PDCA循環融合綜合標準化實施于政府監管是其適應市場的瞻前遠慮。PDCA循環的含義是將質量管理分為4個階段，即Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）和Act（處理），

4個過程周而復始，解決一些問題，未解決的問題進入下一個循環，階梯式上升，可實現小餐飲食品安全政府監管標準化的質量閉環提升。

5 結語

食品安全監管標準化建設有助于實現小餐飲食品安全監管的高效性，保障小餐飲食品安全。推行食品安全監管標準化在一定程度上解決了小餐飲食品面臨的監管問題；有助于政府監管深化“放、管、服”，讓小餐飲食品隨市場經濟快速發展，促進其高質量發展；有利于創新政府監管模式，為政府監管標準化建設提出對策，使政府監管和市場發展高質量前進。

參考文獻

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