新型城鎮化背景下“小產權房”歷史遺留問題探究

周宗永

肥西縣自然資源和規劃局，安徽 合肥 231200

“小產權房”是人們相較于擁有合法產權房屋而言對其的一種通常稱謂。其概念出現和成為社會關注的熱點是從全國房價快速上漲的2007 年開始的，最早出現在城市化發展較快的東南沿海等城市周邊，后伴隨房地產熱，在全國多地滋長。按照國家相關要求，“小產權房”不得確權發證，權屬不受法律保護。為杜絕亂占農村土地進行無序的房地產開發或進行所謂的“新農村”建設，遏制此類不法亂象國家出臺了一系列禁止性政策和措施，最終定性“小產權房”為房地產市場上的“黑戶”身份。時至今日，隨著城市化發展和城鎮規模的不斷擴大，不少早期建成的“小產權房”逐漸成了地方政府必須面對的房地產領域的歷史難題。

所謂的“小產權房”是指城市化發展早期，在城市郊區或城市邊沿占用農村集體土地而開發建設的對外出售或自用的房屋。其建設未經政府相關部門批準，未繳納土地出讓金等費用，無法取得合法的不動產權屬證明，其通過開發建設或買賣轉讓所獲得的“產權”也無法得到法律保障。“小產權房”不是法律概念，只是人們相較于擁有合法產權房屋而言的一種通常稱謂。

“小產權房”主要集中在城市周邊的農村地區和縣城的城鄉接合部，是中國城市化和土地利用的難題和現象之一①《自然資源部關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發［2021］1 號）。，“小產權房”的產權和登記問題也一直備受社會關注。一方面，因“小產權房”規劃用地和建設施工沒有經過合法的審批和監督管理，其產權缺乏法律保障，無法實現合法的房屋轉讓、繼承、抵押、租賃等；另一方面，因“小產權房”開發建設和物業管理缺乏監管，沒有相應的工程竣工驗收，其建筑質量安全和人居環境也難有保障，但與此同時，“小產權房”卻又涉及很多群眾切身利益，尤其是低收入群體的財產權問題。因此，“小產權房”逐漸成了一個復雜的歷史遺留問題和嚴峻的社會問題，亟需政府和社會各界的共同努力來面對和解決。黨的十八大以來，為落實黨中央以人民為中心，不斷提高人民群眾的幸福感、獲得感的發展思想，解決城市化早期發展過程中因房地產開發熱、監管不力等原因產生的“小產權房”的“身份認定”問題逐漸擺上了地方政府工作臺面。

一、“小產權房”產生背景和原因

“小產權房”的出現與城市房價上漲密不可分，其概念出現和成為社會關注的熱點亦是從房價上漲邁入快速之年的2007 年開始的，其出現有著特定的歷史背景［1］。

（一）國家住房制度改革，取消福利分房制，全面實行住房商品化

20 世紀90 年代初期，隨著發展社會主義市場經濟思想的提出，國家開始實行住房制度改革，逐漸取消了過去的福利分房制度，全面實行職工住房商品化，培育房地產市場，通過市場的力量來解決城鎮居民住房問題，房屋物權只能通過市場行為取得，城市房地產業蓬勃發展，逐漸成為帶動地方經濟發展的引擎，并且局地出現房地產供求不平衡矛盾，尤其是商品住宅供應不足，使“小產權房”產生具有了潛在市場條件。

（二）城市化快速發展，農村人口、剩余勞動力大規模向城鎮遷移

隨著經濟的發展和城市化進程加快，農村人口和剩余勞動力大規模向城鎮遷移，城市規模不斷擴大，各類開發區、工業區、物流園區等大量涌現，城市住房需求的快速增長，導致房地產供求矛盾也不斷加劇，而“小產權房”因未繳納土地出讓金等費用，能夠帶來一定暴利，誘使一些人鋌而走險，讓“小產權房”有了滋生的土壤和環境。

（三）階段性的房地產熱、高房價催生了“小產權房”

進入21 世紀以來，伴隨我國改革開放不斷深入和經濟快速發展，一些城市尤其是一線城市和東南沿海經濟發達地區城市的房地產市場不斷升溫，居住和投資需求加大，房價持續上漲，全國出現了幾輪房地產熱潮。開發商、炒房客、房產中介等各類市場角色紛紛登臺，各類房地產市場需求不斷加大，一些城市郊區農民或經濟組織利用城鎮周邊集體土地或居民宅基地通過拆除聯建的方式建設所謂的“商品房”，采取低于商品房市場價的形式，進行銷售獲利。由于土地沒有經過合法的征撥、出讓等手續，建設未經政府相關部門批準，未繳納土地出讓金和相關稅費，土地成本低，其房價相對也較低，恰恰能夠滿足一些低收入人群或者無房人群的住房需求。導致“小產權房”在房地產較熱區普遍開花，乃至屢禁不絕。

（四）法律政策不完善，政府行業監管缺位［2］

早期國家在房地產開發、耕地保護等方面的法律政策不完善，監管缺位，一些地方政府對城市建設中的違法建設監管力度不夠，對其違法違規行為缺乏有效的懲處。同時“小產權房”的建設和銷售行為一般較為隱蔽，以致“小產權房”在全國多地滋生和發展，勢頭強勁，觸及國家政策紅線。

二、解決“小產權房”問題的現實必要性

誠然，“小產權房”滋長帶來了一系列問題和隱患，如：在房屋質量、消防等方面存在一定安全隱患；人居環境差，缺乏物業管理；不符合城市總體規劃，阻礙城市建設發展和形象提升；違反耕地保護政策，導致亂占亂建現象，危及18 億畝耕地紅線；無法按規定政策進行權屬登記，財產權得不到有效保障；沖擊商品房市場，等等。但也在一定程度上緩解了城鎮住房短缺的問題，為一部分低收入人群提供了安居的住所，對我國的城市化進程起到了一定程度的推動作用，甚至也為新農村建設和鄉村振興起到過作用。同時，“小產權房”又涉及很多群眾切身利益，尤其是低收入群體的財產權問題，在很多地方，逐漸成了一個復雜的歷史遺留問題和嚴峻的社會問題，關系到社會的穩定大局，亟需政府和社會各界共同面對和解決，徹底解決“小產權房”帶來的歷史遺留問題有著深刻的現實必要性。

三、關于“小產權房”歷史遺留問題解決途徑的思考

“小產權房”本質上屬于違法建設，是不符合政策的“超規劃房產”，是國家現行法律所禁止的，但卻關系到不少群眾的切身利益，尤其是低收入群體的財產權問題，涉及群眾投訴和社會穩定大局。我們看到，近幾年，在基本遏制住非法占用集體土地進行各類房地產開發的勢頭后，為落實中央以人民為中心的發展思想，提升群眾幸福感、獲得感，有些地方政府已開始對部分早期建設的、符合城市總體規劃且已入住的部分“小產權房”進行了“身份合法化認定”的探索嘗試［3］。通過加強規劃和建設管理、加強法律監管等措施，依法合規分類有序地妥善處理，推動一部分涉及群眾切身利益的“小產權房”權屬登記問題的解決。同時，也出臺了防止那些阻礙總體規劃布局、存在安全隱患非法的“小產權房”、違法建筑等通過不動產登記合法化的政策。

一般認為，對于“小產權房”的主要處理，無非就是“轉正”和“拆除”兩種措施。政府需要通過加強國土空間規劃和市場管理，對“小產權房”的具體情況進行梳理統計，研究出臺分類處理的措施和政策，逐步加以解決。

筆者認為，全面解決“小產權房”長期積累的問題，妥善處理其權屬登記的歷史遺留問題，首先要牢固樹立“以人民為中心”的發展思想和意識；其次，要提高對《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）及其實施條例中關于“建立城鄉統一的建設用地市場”的認識和思維；再次，應根據國土空間規劃和城市總體規劃，科學合理區分不同類型，采取靈活有效、分步推進的方法和方式。在此基礎上，出臺具體的政策措施，逐漸為一部分符合城市總體規劃布局、涉及較多群眾切身利益且拆除難度大或無法拆除的“小產權房”完成“身份轉正”，解決其權屬登記問題，以實現部分群眾的財產權問題，提升群眾幸福感、獲得感［4］。具體可從以下幾方面入手：

（一）摸清底數

妥善解決“小產權房”歷史遺留問題，首先應摸清“小產權房”家底。地方政府可以成立工作專班，將本城市區域內的所有在集體土地上違規開發建設的各類“小產權房”進行一次徹底的摸排梳理、登記造冊，按既定條件進行分類梳理，為下步決策和制定解決措施提供基礎性資料。

（二）科學分類

對于摸排梳理出來的“小產權房”，根據其產生的不同時間、不同情況、不同類型、不同區位，從本地實際出發，按歷史發展的脈絡進行合理劃分、科學歸類，通過部門會商、征詢意見等方式，研定對每種類型的“小產權房”適宜的實施政策和實施路徑。

（三）對標施策

根據國土空間規劃和城市總體規劃，區分不同階段、不同類型，分別采用依法拆除、沒收、補辦手續、確認產權等方式，分期分類處理。

1．對于房屋質量、消防等方面存在嚴重安全隱患，人居環境惡劣，且不符合城市規劃布局、嚴重阻礙城市建設發展的“小產權房”，堅決按違法建設處理，予以拆除或罰沒。根據個體對象的具體情況，以無償或有限度補償形式，妥善合理解決［5］。

2．對于建設時間較早、符合城市總體規劃布局、已入住且涉及多數群眾財產權利益的，按規定程序給予“身份轉正”，允許補辦相關手續后辦理權屬登記。若涉及用地手續不完善方面問題，可根據現行相關政策處理。《自然資源部關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》第一項中規定：“對于其他建設項目，可以按照地方實際情況，分不同時間段、不同類型分別采取劃撥、協議出讓等方式按照項目建設時的政策規定補辦用地手續。對于已經辦理了房屋所有權登記的，經公告權屬清晰無爭議的，報經地方人民政府同意，直接按現狀核發用地劃撥決定書或者補辦協議出讓手續。”2019 年修正的《城市房地產管理法》第九條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外。”若涉及“小產權房”的建筑質量安全和消防安全方面問題，可采用委托第三方機構檢測的方式解決。檢測合格的給予權屬登記，不合格的責令整改完善，無法整改完善的予以征收拆除，地方也可視情況給予或不予補償。

3．對于其他類型的可視具體情況，根據新型城鎮化的發展要求采取人居環境、物業管理等改造提升，抑或采取征收征用方式予以轉正或拆除加以全面合理解決［6］。

（四）加強監管，注重輿情

進一步完善相關政策法規，加強執法監管，防止“小產權房”和違法建設再次抬頭，嚴禁杜絕違法建設“搭車借道”，謀求身份合法化。同時關注輿情和群眾的合理訴求，兼顧社會穩定大局，維護和諧發展局面。

綜上所述，全面解決“小產權房”的歷史遺留問題，需要政府、法律機構和社會各方面的共同努力，政府部門更要本著尊重歷史、主動作為、勇于擔責、人民至上的原則，通過相關法律法規的制定和完善、加強行政監管和執法督查等措施，維護群眾既得利益，實現社會的和諧穩定與城市的規范化、可持續發展。