《公務電子郵件歸檔管理規則》修訂的主要內容、特點作用及相關問題思考

安新宇

摘要：論文在較為系統地介紹2021版《公務電子郵件歸檔管理規則》的修訂背景和主要內容的基礎上，進一步說明了其特點和作用，對2021版規則存在的問題進行了思考并提出改進建議。

關鍵詞：公務電子郵件 歸檔管理 管理規則

Abstract： Based on a systematic introduction of the background and main contents of the revi？ sion of the 2005 edition of The Rules for FIling and Management of Official Electronic Mail， the paper further explains its main features and functions， re？ flects on the problems that still exist in the Rules， and puts forward suggestions for improvement.

Keywords：Official electronic mail；Filing man？ agement；Rules for management

2021年《公務電子郵件歸檔管理規則》（以下簡稱《規則》）重新修訂，在2005版的基礎上，積極適應業務環境變化，操作性顯著提升，為業務部門規范公務電子郵件歸檔管理提供指導。其修訂符合《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中“制定和實施引領高質量發展的檔案標準體系方案，加大對不同業務領域的檔案標準供給”的要求，對實現“檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化”的目標有積極作用。

一、2021版《規則》的修訂背景及主要內容

（一）修訂背景

電子郵件是信息時代重要的溝通交流工具，在私人通信、業務往來中常見使用。在我國電子政務推進過程中，因為電子公文系統的應用，電子郵件一般不作為正式的文件流轉渠道，與英美等國將電子郵件作為業務數字化重要組成部分的做法有較大差異。但由于電子郵件方便、快速、價格低的特點，其使用范圍逐漸擴大，基于此，2005版《規則》對公務活動中電子郵件的撰寫、傳遞、鑒定、歸檔、整理、移交和保管等環節進行了規范，對促進公務電子郵件憑證作用發揮有積極意義。

近年來我國電子文件管理實踐的發展和理論體系逐漸完備，對于電子文件管理的要求進一步提高，真實性、完整性、可用性、安全性成為電子文件管理的目標，來源可靠、程序規范、要素合規成為電子檔案法定身份的來源。另外，2015年美國前國務卿希拉里使用私人郵箱處理公務的“郵件門”事件也再度警示人們重視公務電子郵件的管理與歸檔工作。[1]在此背景下2005版《規則》顯示出與時代的不適應性，有學者曾指出2005版《規則》存在過于籠統、內容過時的局限性。[2]

為此，經全國檔案工作標準化技術委員會第二十五次年會會議審議，2005版《規則》列入2017年檔案行業標準修訂計劃。[3]在充分調研、工作試點、反復修改和意見征求的基礎上，2021年5月26日，新修訂的2021版《規則》正式發布。

（二）主要內容

2021版《規則》主要是由前言、包含11個章節的正文及1個資料性附錄構成。

1.前言

前言主要介紹了修訂后的《規則》在主要內容和結構方面的三點變化。一是更改，“總則”拆分為第4章和第5章，對管理原則和管理職責進行明確；“公務電子郵件歸檔范圍及保管期限”獨立成章。二是增加，即增加了公務電子郵件系統和電子檔案系統建設的有關規定、形成要求、歸檔方式及歸檔格式、元數據等相關要求。三是刪除，因相關標準已完善，刪除了公務電子郵件保管環節制作備份等內容，不再單獨規定；還刪除了公務電子郵件的收發文登記表。

2.正文

（1）范圍、引用、術語部分明確了標準施行應用的基礎

第1章：范圍。說明了2021版《規則》確立的規范事項和適用范圍，以及對公務電子郵件包括形成、收集、整理、歸檔各管理環節進行規范，形成了相關的程序與規則。相比于2005版，公務電子郵件形成者增加了“個人”，這與公務電子郵箱主要由個人使用和維護的情況相符合。

第2章：規范性引用文件。2021版《規則》的規范性引用文件較之于2005版變化較大，原有的《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2002）和《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2000）更新至最新版本，刪除了《CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》（GB/T 17678—1999）的第一部分和第二部分、《檔案工作基本術語》（DA/T 1—2000）、《檔案著錄規則》（DA/T 18—1999）和《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國家檔案局令第6號），增加了《中文電子郵件地址郵件頭格式技術要求》（GB/T 32397—2015）、《信息安全技術電子郵件系統安全技術要求》（GB/T 37002—2018）、《文書類電子文件元數據方案》（DA/T 46—2009）和《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70—2018）。

第3章：術語。2021版《規則》定義了電子郵件、公務電子郵件、公務電子郵件系統、EML格式文件四個術語。與2005版相比，電子郵件定義更為精簡，保留了屬概念及其生成和傳遞環境，刪除了關于電子郵件使用場景和概念外延的表述，體現了術語定義的精煉和準確。公務電子郵件定義將其形成者概括為單位和個人，在不產生歧義的情況下，精簡了術語表述。公務電子郵件系統定義保持不變。新增的術語是EML格式文件，EML是各類電子郵件軟件通用的格式，使用EML格式在保留電子郵件本身結構特性的同時，增強了通用性，有利于公務電子郵件的長期保存。另外，2021版的術語刪除了“電子文件管理系統”，正文內代之以電子檔案管理系統，突出了對歸檔管理這一環節的強調，同時符合《電子檔案管理基本術語》（DA/T 58—2014）中規定的電子檔案管理系統管理對象為“電子文件和電子檔案”。

（2）管理原則和職責規定了管理目標、要求、責任人和責任內容

第4章：管理原則。管理原則從總體上說明了為達成維護“四性”的目標，公務電子郵件管理需要遵循的要求。第一，《規則》要求制度先行，技術措施輔助，確保公務電子郵件及時歸檔；第二，公務電子郵件實行全過程管理，納入現有電子文件管理體系，管理各環節職責落實到人；第三，通過對公務電子郵件歸檔時間、范圍等管理和技術細節的詳細規定以保證公務電子郵件歸檔質量；第四，公務電子郵件元數據應按規定形成、捕獲、歸檔。

第5章：管理職責。管理職責規定了公務電子郵件管理的責任人及具體的部門責任劃分。公務電子郵件由產生和接收的部門和人員負責管理，其中檔案部門主要負責制度制定、業務監督指導、接收歸檔公務電子郵件、管理公務電子郵件檔案；信息技術部門負責包含系統接口在內的公務電子郵件基礎設施建設、維護。

（3）系統建設指導公務電子郵件系統建設運行及與電子檔案管理系統的耦合

第6章：系統建設要求。2021版《規則》第6章分為兩部分，分別規定了公務電子郵件系統建設與運行要求，以及對于電子檔案管理系統的要求。首先是要求公務電子郵件系統符合GB/T 37002所規定的信息安全要求及GB/T 32397規定的郵件地址和郵件頭格式要求，系統應能夠輸出規范的可歸檔格式文件，或具有歸檔電子郵件的接口。同時與上文管理原則相呼應，要求元數據合規形成。對于電子檔案管理系統，2021版《規則》從促進公務電子郵件順利歸檔的角度，對其功能接口及解析驗證歸檔信息包、“四性”檢測的功能等進行了規定。

（4）正文其余章節細化了從公務電子郵件形成到移交的各管理環節的操作規范

第7章：公務電子郵件歸檔范圍及保管期限。2021版《規則》認為公務電子郵件歸檔范圍和保管期限由單位結合業務實際進行劃定。另外，還特別規定無論是否屬于歸檔范圍的公務電子郵件，都應繼續在原電子郵件系統中保留至少1年。

第8章：公務電子郵件的形成。這一章對公務電子郵件的標題、正文、附件、落款、元數據做出了規定。公務電子郵件標題強調簡潔性，能夠反映郵件內容。公務電子郵件正文盡量囊括所有內容，正文中無法表示的以附件形式一起發送。附件則要求名稱上與郵件標題相關，格式上滿足電子檔案存儲要求，原則上不得對附件加密。落款強調撰寫人、發送時間與實際相符。元數據則參考DA/T 46規定，特別提出對于時間項的要求，一是盡可能精確至秒，二是保留時區信息（涉及跨時區事務時）。

第9章：公務電子郵件歸檔收集。本章為公務電子郵件歸檔收集環節提供了操作指南。發件情形下，歸檔責任人是發件人；收件情形下，歸檔責任人在收件人范圍內指定。移交歸檔的步驟是責任人定期或實時將辦理完畢的公務電子郵件及其元數據以EML格式文件或其他格式，通過接口或離線方式提交電子檔案管理系統，解析出提交信息后歸檔。對于多件同主題公務電子郵件，歸檔時注重保持其關聯關系。2021版《規則》對公務電子郵件正文及附件歸檔格式做出了詳細規定，基本原則是公務電子郵件源格式符合歸檔要求的直接采用源格式歸檔，不符合歸檔要求的應轉換為符合歸檔要求的格式。對于不同類型的公務電子郵件，則根據其所屬類別確定了歸檔格式。

第10章：公務電子郵件歸檔整理。本章主要規定了公務電子郵件歸檔整理時的操作規范，基本上遵循了《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2015）。一是保管期限劃分：依據事先制定的保管期限表進行劃分。二是組件：同一事由或單次發出（接收）電子郵件為一件；正文、附件為一件等。三是排序：正文在前，附件在后；轉發電子郵件在前，被轉發電子郵件在后；發出的電子郵件在前，收到的電子郵件在后。四是分類：既可形成獨立門類，也可根據內容歸入其他門類。前者采用“年度—機構（問題）—保管期限”或“年度—保管期限—機構（問題）”三級分類法。后者應與其所屬門類其他電子文件一同整理。五是排列：公務電子郵件所歸入最低一級類目中按時間結合事由進行排列。六是編號：歸檔公務電子郵件檔號結構為“全宗號—檔案門類代碼·年度—保管期限代碼—機構（問題）代碼—件號”（機構代碼和保管期限代碼的位置可以互換）。七是編目：自動生成目錄后，增加電子文件目錄封面，將其轉換為適合長期保存的版式文件。

第11章：公務電子郵件檔案的移交和接收。本章對公務電子郵件檔案移交內容及檢測程序做出了規定。公務電子郵件移交內容包括公務電子郵件（含附件）、元數據。檔案部門接收歸檔公務電子郵件后應遵照DA/T 70規定檢測，檢測不合格的退回整理。

3.附錄

2021版《規則》要求公務電子郵件歸檔時應完整捕獲元數據，由于其所依據的標準DA/T 46針對的是文書類電子文件，為了適應公務電子郵件的特性，附錄提供了其中部分元數據項目的對照關系。例如編號M50的元數據“文檔創建程序”，在電子郵件語境下指電子郵件責任者提供的非通用格式閱讀軟件；編號M51的元數據“信息系統描述”，在電子郵件語境下指電子郵件責任者郵件系統名稱及版本號。

二、2021版《規則》的特點與作用

作為我國檔案工作標準體系完善過程中的有力一步，2021版《規則》的修訂和發布對單位和個人開展公務電子郵件歸檔管理工作具有規范和指導作用。其主要特點和作用如下。

第一，針對公務電子郵件結構的特殊性，維護其所記錄業務活動的內在有機聯系。由于公務電子郵件與其他電子文件相比，具有副本多、附件也需要管理的特點[4]，所以2021版《規則》根據這一特性進行了針對性指導，在收集和整理兩個環節中突出體現了對于有機聯系性的維護。第9章中規定“同一主題有多件公務電子郵件需歸檔時，應按往來記錄逐封歸檔，并保持其關聯關系”；在第10章中要求組件時正文和附件、轉發與被轉發電子郵件分別為一件，分類時歸入其他門類的電子郵件應與其所屬門類其他電子文件一同整理。有學者指出有機聯系性是檔案的一種重要本質規定性。[5]2021版《規則》從公務電子郵件結構特點出發，歸檔過程中通過正文附件統一組件，維系了其內部聯系，又通過把握電子郵件之間、電子郵件與其他電子文件之間的關系，維系了其外部聯系，使利用者能夠對公務電子郵件檔案所記錄的業務活動和所反映的機構職能有系統完整的理解。

第二，注重文件生命周期整體性，保證了公務電子郵件形成環境的業務連續性。2021版《規則》雖然主要專注于歸檔管理這一環節，但并未放棄對文件生命周期整體性的堅持，如在第6章中提到了公務電子郵件系統與電子檔案管理系統的耦合，要求前者通過接口或離線方式提交歸檔，要求后者具有能夠接收歸檔的接口并正確解析信息包，促進了公務電子郵件從其生成系統向電子檔案系統的流動。另外，在第7章中特別規定了無論是否在歸檔范圍內的公務電子郵件均在電子郵件系統中保留至少一年，凸顯出維護業務連續性的重視，經過歸檔鑒定后的公務電子郵件無論是否具有進一步保存價值，都構成了當下工作進一步開展的背景，在郵件系統中的保留有方便工作、防止數據丟失的積極意義。

第三，善于利用現有標準體系形成的基礎，體現了與其他相關標準較好的協同性。在規范性引用文件部分可以看出2021版《規則》較2005版做了較大的調整和增改，一方面它及時根據標準新出臺及修訂情況進行更新，有利于提升內容的科學性和規范性，同時進一步增強與現有標準體系的適應性；另一方面它所涉及的歸檔管理工作各環節，在我國檔案工作標準體系中已經有所積累和體現，在這些標準基礎上針對公務電子郵件的特性進行規定，有效減輕了標準修訂的難度，降低了標準認知成本。

三、2021版《規則》存在的問題及改進建議

如上所述，2021版《規則》較上一版本有顯著提升，自身也體現出在維系有機聯系、業務連續和與其他標準協同方面的優越性。但同時仍存在一些有待完善的問題。

（一）管理原則的表述

2021版《規則》將2005版的“總則”部分拆分并修改為“管理原則”（第4章）和“管理職責”（第5章），其中“管理原則”部分提出了公務電子郵件歸檔的目標和基本要求。但從“原則”的角度來看，目前的條文表述過于具體，不夠精練，抽象層次與其原則定位不匹配?！掇o海》（第7版）中原則指“觀察問題、處理問題的準則”[6]?！秳蛟~典》中原則（prin？ ciple）指“解釋或控制某事如何發生或運作的基本思想或規則”[7]。由此可以看出，原則是事物運行的規律，對于公務電子郵件歸檔工作而言，原則就是其基礎性原理，是具體指導工作展開的各項要求、規定的依據。而2021版《規則》現有的管理原則并未能從這一角度出發，表述更偏向具體的規定，而非“原則”。這一表述問題，一方面影響了內容整體的邏輯性，原則部分過于具體就無法與后文形成“總—分”的呼應；另一方面也不利于實施主體從整體和宏觀的角度把握公務電子郵件歸檔工作應該堅持的準則。所以，建議參考《檔案著錄規則》（DA/ T 18—2022）等規則中的原則表述（如層級性、相稱性等）。

（二）安全保密方面的規定

2021版《規則》在第5章“管理職責”部分提及安全保密部門的職責是負責公務電子郵件歸檔管理過程中的安全保密管理，是通過維護公務電子郵件檔案安全來堅持貫徹落實總體國家安全觀的表現。但其中對于安全保密方面的規定僅止于第5章，除此之外只提及原則上不許對附件加密，以及密級、保密期限等元數據項，然后再無論述。這一問題在行文上影響標準的前后呼應，不利于整體的邏輯完整性，從而影響標準制定質量。雖然在安全保密問題方面的缺失有其客觀原因，但鑒于安全保密工作的極端重要性，實踐單位對于涉密文件管理已基本上形成了自身成熟的工作體系，2021版《規則》旨在規范公務電子郵件歸檔管理環節，對于更細節的安全保密工作確實鞭長莫及。此外，部分涉密管理規定自身也屬于涉密文件，所以不便引用。因此可以采取折中方法，考慮到公務電子郵件的應用主要是基于其便利的特點而非不可替代，建議增加規定要求涉密信息不宜使用電子郵件傳輸，已經形成的涉密公務電子郵件歸檔管理應當符合國家保密規定，參考《檔案法》《保守國家秘密法》《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》及各單位制定的相關保密制度等。

（三）郵件賬戶的管理

相較于2005版，2021版《規則》刪除了對于公務電子郵件賬戶管理的一些要求，但是本文認為郵件賬戶管理問題在標準中進行明確是必要的。首先，郵箱是公務電子郵件形成、傳遞的場所，郵箱的規范管理是公務電子郵件合規形成的基礎。2021版《規則》中指出由檔案部門負責對公務電子郵件歸檔工作進行業務監督和指導。所以檔案部門同樣需要指導郵箱管理，在公務電子郵件檔案形成前培育良好環境，體現檔案部門前端服務的作用。另外，如果缺少對于郵箱規范使用的指導，就會產生各類風險從而影響公務電子郵件歸檔質量。郵箱管理不當產生的風險主要包括：公郵私用，公私混用，可能威脅公務電子郵件信息安全；公務電子郵件非法刪除，可能造成數據丟失等嚴重后果；人員變動但郵箱沒有順利交接，可能損害歸檔電子郵件間的有機聯系；郵件濫發，可能導致公務電子郵件“四性”無法保證。因此，建議2021版《規則》在第5章“管理職責”部分明確產生和接收公務電子郵件的部門和人員的職責，增加對于公務電子郵件賬戶的管理。此外，在第8章“公務電子郵件的形成”中增加相應公務電子郵件賬戶管理具體要求，如公務電子郵件賬戶應明確設立目的、管理責任人、使用范圍，不應使用公務郵箱處理私務或在處理公務時使用私人郵箱，[8]責任人離崗調崗前做好密碼、權限交接，保留收發郵件等一切操作記錄以備監督檢查等。

（四）郵件的歸檔范圍

對于公務電子郵件歸檔范圍問題，有學者指出2005版《規則》中歸檔范圍的確定的確過于寬泛，缺乏實際指導意義。[9]雖然2021版《規則》在前言中對公務電子郵件歸檔范圍進行了明確規定，但僅在第7章規定“單位應結合業務實際確定公務電子郵件歸檔范圍”，相比于2005版“凡是反映本單位工作活動且具有查考利用價值的公務電子郵件均屬歸檔范圍”不僅沒有進行細化，反而再度簡化。歸檔范圍劃定過于寬泛對于歸檔完整性極為不利，容易帶來歸檔鑒定的隨意性，因為任何歸檔選擇都可以自稱是“業務實際”。所以具體的歸檔范圍和不歸檔范圍建議參照《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（國家檔案局令第8號）和《企業材料文件歸檔范圍和檔案保管期限規定》（國家檔案局令第10號）修改。

注釋及參考文獻：

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[9]王夢瑤，王英瑋.《公務電子郵件歸檔與管理規則》的內容及存在問題分析[J].北京檔案，2018（7）：20-24.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院