以政務數據治理助推數字政府建設

韓 骉

加強數字政府建設是建設網絡強國、數字中國的基礎性和先導性工程，是創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、助推治理能力現代化的重要途徑。數字政府建設要堅持數據賦能，充分發揮數據的基礎資源和創新引擎作用。近年來，數字政府建設的社會關注度不斷升溫。2022年6月，國務院正式印發《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），就全面開創數字政府建設新局面作出重要部署，標志著我國數字政府建設發展駛入快車道。黨的二十大為新時代數字政府建設進一步指明了方向，“要堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”，開啟數字政府建設新篇章。加強數字政府建設，需要進一步強化數據治理，尤其是政務數據治理，打通“數據壁壘”，增進數據高效安全開放共享，提升數據服務能力，促進各地各部門數字化轉型，全力打造數字化、智能化、一體化現代數字政府，以數字化轉型提升政府履職科學化、精準化和智能化水平，催生高質量發展新動能新優勢。

政務數據治理對數字政府建設的重大意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視數字政府建設，深刻指明了以政務數據治理推進政府數字化、智能化、一體化運行的重要意義。政府數字化、智能化、一體化運行是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。

推進數字中國建設的必然要求。黨的十八大以來，黨中央高度重視數字中國建設并進行了科學規劃和系統部署。黨的十九大報告提出建設“數字中國”的戰略目標，國家“十四五”規劃專設一章對“加快數字化發展，建設數字中國”進行規劃部署，黨的二十大報告在“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”中強調要加快建設數字中國，標志著我國經濟社會進入全面數字化轉型的新階段。數字政府作為數字時代政府新形態，是數字中國建設的重要組成部分，是連接和貫通數字經濟、數字社會的“核心接合部”，也是建設網絡強國、數字中國的“源動力”。大力推進政府數字化轉型和數字政府建設，創新政府管理、改善服務效能已成為普遍共識。2022年，國務院辦公廳印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》，強調要充分釋放政務數據資源價值，并詳細繪制出政務大數據體系建設的任務書和路線圖。只有不斷規范政務數據體系建設，促進政府業務流程優化和模式創新，構筑數字政府堅固基石，才能全面構建數字轉型新格局，打造數字化、智能化、一體化的政府運行新形態。

推進國家治理現代化的重要支撐。國家治理現代化是國家治理體系現代化和治理能力現代化的有機統一，是中國式現代化的重要組成部分。隨著經濟社會持續快速發展，傳統的治理模式和方法顯然已不能適應現代社會治理的新形勢，治理現代化的呼聲愈加強烈。毫無疑問，推進國家治理現代化是一項系統工程，需要各方協同努力，而數字政府就是其中一項重要舉措。數字政府承載著推動政府治理能力和治理體系現代化的歷史使命，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。因此，黨的十九屆四中全會首次明確提出推進數字政府建設，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。大數據在政府治理活動中的應用場景不斷拓展深化，這對政務數據治理能力提出更高要求，政務數據治理成為數據治理的重點。對于政府部門而言，通過高質量的政務數據共享開放推動政府治理手段和治理模式的數字化轉型，實現政務數據從可用到易用、好用轉變，為數字政府建設持續夯實數據基礎，深化政務服務、在線監管和決策支撐，推動政府數字化、智能化、一體化運行，持續賦能國家治理體系和治理能力現代化。

提高政府履職能力的應有之義。數據作為繼土地、勞動力、資本、管理、技術之后的新型生產要素，被稱為“信息時代的石油”，是信息化、網絡化、智能化的基礎，已融入生產、分配、交換等各環節，催生經濟社會新模式。當前，企業和群眾對政務服務便利化的需求越來越高，如何提高政務能力和水平成為擺在各級政府面前的現實問題。黨的十九屆四中全會首次將數據列為生產要素參與分配，強調要釋放數據的要素價值。2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，指出要激活數據要素潛能，做強做大做優數字經濟。數據驅動是數字時代下提升政府履職能力的重要支撐，構建以數據為關鍵要素的數字經濟，深化政務數據治理，加快建立數據產權制度、完善數據流通機制、健全數據要素權益保護制度，可進一步釋放政務數據市場化價值，推進數字經濟、數字社會等整個數字生態建設。政府通過深化政務數據治理和應用，提供更加智慧精準高效的管理服務，有利于加快推進政府治理方式全方位、系統性變革，正所謂讓“數據多跑路，百姓就能少跑腿”，變“群眾跑腿”為“信息跑腿”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”。

以政務數據治理推進數字政府建設面臨的現實挑戰

隨著信息技術日新月異，數字技術不斷迭代升級，網絡化、數字化、智能化深入發展，政務數據治理工作取得明顯成效。但也面臨諸多挑戰，其中既有政務數據治理理念問題，也有數據質量參差不齊和數據安全風險等問題，若任其交織蔓延，將會桎梏數字政府建設。

數據治理理念仍需深化。推進數字政府建設，數據是手段，治理是目的，充分釋放政務數據價值已然成為數字政府建設的一項重要任務。自2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》以來，雖然政府在政務數據開放共享方面已取得明顯成效，但在數據治理和應用等方面依然面臨現實挑戰。提高數據治理和應用能力，政府需要具備數據治理意識，提高數據治理能力。當前亟須轉變兩種思維：一是從被動到主動。政務數據治理作為“下水道工程”，耗人耗財耗時又難以快速見效，不愿治理、不想治理的心態牽掣數據的高效開放共享和開發利用，數字化轉型中仍然存在“不想轉、不敢轉、不會轉”等現象。二是從單一到協同。“數據壁壘”是數字政府建設的堵點。數據治理貫穿于數據處理活動的全過程，需要數源方、數據管理方、數據使用方等多方共同參與，增進技術銜接和業務協同。當前，有些部門仍把政務數據治理看作數據管理部門和技術支持單位的“分內事”，認為作為非技術部門只需提出數據需求便可，這種思維容易導致技術治理和業務管理相脫節，掣肘數據效能釋放。

數據質量管理亟須加強。數據是數字政府的基礎，沒有高質量的政務數據，數字政府建設無從談起。推進數字政府建設，實現數據要素全流程發力，讓數據主動牽引驅動業務流程再造。要做到這一點，必須以高質量的數據為引擎助推數字政府建設。數據質量是影響治理服務成效的最直接因素，尤其是源頭數據的質量，對數據在政務服務、社會治理和政務協同中的可用性和好用性產生重大影響。當前，數字政府建設過程中仍存在兩方面問題：一方面，數據標準化規范化程度不高。囿于歷史、系統等原因，部分數據標準規范混亂甚至缺乏標準。如，某些重要政務數據格式不統一、要素缺失，在某一時段以前的數據是以紙質材料或其他非結構化形式存在，造成數據質量參差不齊，影響共享應用效果。另一方面，數據質量管理能力有待加強。數據的真實性、準確性、完整性、時效性、關聯性等是影響數據質量的重要因素。當前，在數據治理過程中政務數據處理活動全過程管理尚未全面鋪開。數據治理系統化、體系化謀劃不足，對內數據共享、對外數據開放的進程緩慢，跨部門、跨地域、跨層級的政務數據治理協同程度不深，難以對數據質量進行監控和追責，影響政務服務和社會治理的質效。

數據安全防護任重道遠。數據安全是數據治理的重要部分，貫穿于數據治理活動始終，是數據處理活動中不可觸碰的“紅線”，應牢牢守住的“底線”，事關數字戰略成敗。對于數據價值密度大、影響面廣、泄漏風險高的政務數據而言，尤為關鍵。這里的數據安全包括兩個方面：一是數據本身的安全存在隱患。數據全生命周期管理尚未完全推行，整體上時空溯源、快速定位的數據追溯機制仍在探索建立之中；政務數據分類分級管理尚未全面鋪開，數據在不同的使用場景下安全風險也不同，數據的精細化管理還需加強。二是數據管理的安全邊界不清。政務數據的治理是一項系統工程，包括部門之間和部門內部的數據治理，涉及數據生產方、管理方和使用方等多方主體，在數據治理多環節、全過程中依然存在邊界模糊等難題，風險節點較多。如，采集環節過度采集存儲用戶信息，共享環節過度索權，開放環節個人隱私保護不夠，開發利用環節將數據主體的權益“讓渡”給非授權機構等。

以政務數據治理助推數字政府建設的對策建議

以數字政府建設賦能政府全面數字化發展，要深化數據管理思維，創新數據管理機制，強化政務數據要素供給能力，深化數據質量管理，推進數據安全治理，才能不斷提升數字化發展能力，加快構建數據驅動的現代政府治理新范式。

深化數據管理思維，提升數字政府“先導力”。首先，深化大數據管理服務理念。近年來，大數據技術和手段在政務服務和社會治理應用中持續深入，《指導意見》的出臺更彰顯了數據化管理手段在政府治理能力和治理體系現代化建設中的基礎性地位。因此，各級政府要深化大數據管理服務理念，堅持系統思維、需求導向、整體協同，不斷提升數字化應用服務能力。提高“數據可用性”，真實、客觀、準確是首要標準。“用數據說話、用數據管理、用數據決策”，基于真實世界的海量數據，客觀、準確評估各項公共政策的實際效果，并據此改善政策設計的決策方式，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化、企業發展智能化。其次，提高數據治理的參與意識。建設數字政府，要堅持系統觀念和集成思維，系統性、整體性推進數字政府標準化工作。數據治理是一種“管理+技術”的行為，是業務“理”與技術“治”的有機結合。堅決打通數據共享“大動脈”，聯通“數據孤島”，暢通“數據瓶頸”，建立跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同合作的工作機制，構建數據合作格局。關于“理”，要統籌規劃，緊扣部門業務，充分發揮技術平臺優勢，理清目錄、流程、系統、關系和標準，在業務與技術之間形成自上而下和自下而上的管理閉環，保障數據的權威性和可擴展性。最后，涵養數據治理“以用促治”意識。做好數據治理，關鍵在“用”。政府要積極探索數據要素市場化，深度發掘數據價值。近期，國內部分省、市相繼成立數據集團，在構建數據要素市場、激發數據要素潛能、保障數據安全上邁出了重要一步。強化執行，做好數據匯聚、清洗、加工、共享、開放等環節的質量把控，保障數據的完整性、準確性、鮮活性。充分發揮數據倍增作用和融通價值，助力打造智慧泛在、便捷普惠的數字化服務體系，在“一網通辦”“一網統管”“跨省通辦”等政務服務和社會治理場景應用中檢驗數字治理質效。

加強數據質量管理，提升數字政府“服務力”。數字政府一頭連著黨和政府，一頭連接著企業、群眾，提高數據質量是增強數字政府效能的必由之路。首先，全面推進政務數據標準化規范化。堅持標準規范先行，全面統籌協同，避免“先亂后治”的老路。圍繞標準研制、標準貫徹和標準服務，系統性、整體性推進數字政府標準化、規范化和一體化建設水平。其次，深化政務數據分類分級管理。建立健全政務數據資產管理制度，構建一體化政務數據治理體系。科學分類分級政務數據，全面提升政務數據質量，推動數據資產更加明晰、流動更加順暢。加強政務源數據管理，梳理數據來源、定義、存儲、頻度等要素，豐富完善業務指標體系。建立完善標準化數據目錄管理體系，實現數據目錄統籌規劃、逐級復用、動態可擴展。再者，規范開展數據處理活動。優化數據質量管理流程和機制，對數據采集、加工、使用等全過程進行質量管控。數源部門、大數據管理部門共同建立健全數據對賬機制，科學設置數據流轉全過程監測指標，檢查并及時修復數據質量問題，確保數據流轉過程中的一致性。

推進數據安全治理，保障數字政府“生命線”。要始終繃緊數據安全這根弦，強化一體化安全保障，持續提升數字政府安全保障水平，確保網絡安全、數據安全。黨的二十大報告專門強調要提高公共安全治理水平，加強個人信息保護。全面強化數字政府安全管理責任，從管理、制度、技術等維度健全公共數據安全體系，全方位加強政務數據治理過程中的安全管理，持續筑牢數字政府安全屏障。首先，加強數據安全制度建設。建立健全數據安全管理制度和標準體系，制定數據采集、傳輸、使用等管理辦法，規范數據匯聚融合、共享開放和開發利用，做好數據安全風險評估和預警工作。建立健全政務數據分類分級安全防護機制，科學劃分數據類別和敏感級別并進行合理性、有效性評估，當數據狀態、服務范圍等發生變化時及時調整分類分級狀態，實現動態管理。其次，加強數據隱私保護。通過一體化數據管理平臺實現統一賬戶、統一身份認證、統一電子證照、統一電子印章等功能；嚴格數據安全控制，建立健全數據合規體系，降低數據流通和使用安全，把控數據采集加工“紅線”，嚴防內外部數據交互竊取和偽造；嚴格執行輸入驗證、身份驗證、授權管理、敏感數據管理、異常處理、數據審計、風險評估與預警等安全策略。再次，建立全生命周期數據安全技術體系。科學劃分數據采集、存儲、交換、銷毀等生命周期，制訂針對性數據治理方案，確保數據共享應用安全可控。如，采用加密等方式確保政務數據各環節安全，在數據使用過程中做好賬號權限管理，對敏感度較高的數據采用可逆脫敏、場景綁定等形式進行共享。

實施國家大數據戰略，推動數字政府建設，運用大數據不斷提升國家治理現代化水平，是以習近平同志為核心的黨中央的戰略決策。習近平總書記多次強調：“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響。”因此，要全面加快數字化發展進程，以政務數據治理深度賦能數字政府高質量發展，以數字政府建設和運用的實際行動助推國家治理現代化。