拆遷安置型社區“微自治”路徑探索

張 衛 楊云虹

黨的二十大報告提出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。隨著我國城市化快速推進，村莊數量急劇減少。據統計，2010年全國共有272萬個自然村，到2020年，統計數據顯示有236萬個自然村。其中，絕大多數村莊在國家主導的撤村并居、易地搬遷、集中安置等政策下轉化為規模較大的拆遷安置型社區。這些特殊社區聚集了農村到城市、傳統到現代轉換過程中的潛在社會沖突與治理問題，對我國基層治理現代化帶來了較大的考驗。2023年3月5日，習近平總書記在參加他所在的十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調指出：“基層治理和民生保障事關人民群眾切身利益，是促進共同富裕、打造高品質生活的基礎性工程。”在黨和政府推動社會治理重心向基層下移的政策方針支持下，“微自治”實踐應運而生。拆遷安置型社區作為城市和鄉村交集的“細胞”，既是激發社會活力的重要載體，也是推動社會治理重心向基層下移的重要落腳點。

拆遷安置型社區推行“微自治”的必要性

拆遷安置型社區人員構成多元，治理主體單一。調查表明，目前拆遷安置型社區人員構成復雜，除了安置的村民外，還有外來購房和租房人員，人口構成多元。在以往的城市社區治理體系中，社區居委會處于絕對主導地位，承擔了絕大多數的管理職能，比如基層治理、經濟管理等職能。此外，社區一級還承接上級黨委、政府下沉的行政職責和下達的任務指標，致使大量的資源和精力淹沒在繁雜的行政事務中，無法更加深入的實施居民自治。面對復雜的自治形勢以及差異化的居民需求，居民委員會力量日顯單一和薄弱。

拆遷安置型社區規模較大，集體行動力不足。拆遷安置型社區居民規模較大，不乏人口上萬的安置社區，并且跨組安置和跨村安置是其主要趨勢。同時，生活方式和生計模式的轉變使得居民更加關注個體生存與利益，對公共事務的關注和參與意識薄弱。“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”，因此，單靠社區居委會有效整合異質化的社區人口，調動如此大規模的居民產生一致的集體行動，實現個性化服務和精準化治理，難度可想而知。

拆遷安置型社區居民主體意識薄弱，自治水平不高。大多數拆遷安置型社區都面臨自治低效的困境。一方面，廣大社區居民“共同體”的意識還較弱，共建共享的自覺性不夠高，僅僅將社區視作“安身之所”“棲息之地”，在社區自治中多扮演“局外人”“旁觀者”的角色。同時，拆遷安置型社區中老人和兒童較多，自治意識和能力較為薄弱。另一方面，由于社會組織發育不充分、配套制度不健全等原因，導致居民作為社區治理的重要力量得不到有效整合，呈現出碎片化、單一化的特征。總之，拆遷安置型社區初期自治效能不高。

拆遷安置型社區“微自治”的實踐探索

推動自治單元下沉，構建自治“微單元”。實踐表明，拆遷安置型社區“微自治”突破了以往城市社區一盤棋的“總體性治理結構”，對社區自治結構層級進一步細分，將社區層面的自治權力、資源進一步下沉到與居民聯系更為密切的居住空間內或利益關聯性較強的范圍內，從而在社區內部孵化出若干能夠讓社區居民“小范圍”“近距離”直接參與同自身日常生活緊密聯系的事務治理的小微型自治單元。同時，微自治單元還會聯合黨組織、群眾性自治組織，以及入駐社區的社會組織同向發力、相互協作，解決居民身邊存在的“提不起、談不攏、抱怨大”的治理難題，致力于實現“小事不出微單元，大事不出社區”的治理目標。

聚焦居民“身邊事”，實施自治精細化。微自治一改往常主抓“大事”的治理模式，轉向聚焦居民日常生活“小事”，突破了城市社區治理大多呈現一種橫向扁平但縱深不足的粗線條式治理方式，在資源供給和服務方面實現與不同群體的精準對接，實現居民“身邊事”的精準分類、精準處理。比如，一些拆遷安置型社區通過“微項目”的創設、居民“微心愿”的搜集、智能化App等形成了各類自治服務資源的共融共建共享平臺，面向不同群體居民多樣化的需求提供差異化服務。這種精準化治理方式，不僅有效緩解了“社區做好事，居民不領情”的治理窘境，而且顯著增強了社區居民的“獲得感”和“幸福指數”，培養了居民直接參與基層民主自治的習慣、意識和能力，有力營造了基層社區共治的“大民主”氛圍。

依托熟人社會關系網絡，借力非正式的權力運作機制。在拆遷安置型社區微自治實踐中，主要依托熟人社會內部的紐帶和資源，構建互助組織以及議事平臺，滿足居民在物理空間及網絡空間中存在的經濟、物質、情感等需要，解決社區治理難題。具體來看，主要通過以下途徑進行：一是挖掘并重視原來的村落精英，通過其動員和引導作用，組織居民參與社區自治，再造社區公共秩序。二是成立諸如“理事會”這樣的自治微組織，在富有地方性的人情、面子機制的作用下，以組織內部“私對私”的權力關系代替政府與居民之間“公對私”的關系，從而改變社區治理難題發生場域和游戲規則。這種非正式的權力運作機制較好地尊重了居民的“鄉土文化”和意愿。

拆遷安置型社區“微自治”產生的積極作用

實踐表明，作為居民自治的創新形式，“微自治”通過縮小自治單元，以一定的組織載體為依托，利用本土政治資源和社會資源，進行自我管理和自我服務，對拆遷安置型社區的治理產生了積極效應。

增強居民參與自治積極性，形成社區公共秩序。“微自治”以樓棟、院落、自然小區等多層次微縮社會空間為治理單元，空間上的天然鄰近性、居民的社會同一性、社交的便利性會產生“熟人效應”，同時，“微自治”作為彌散于社區治理中的小微體系，以居民自身資源與溝通整合為治理基礎，以居民主體性與能動性為治理核心，聚焦居民亟須解決的“身邊小事”，實現了精準化治理和服務供給，進一步增強了居民的自治意識，從而將社區治理自上而下依托行政威權的縱向治理模式向上下結合、多元主體基于平等對話合作的橫向扁平架構轉變，為實現橫縱雙向兩種權力關系的互構和互動尋找新的生長點。另外，微自治運行規則融合了源于鄉土社會中的倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等非正式制度，有力約束和規范了居民行為，使得基層矛盾糾紛、群體性事件等得到有效預防和解決，有利于形成和諧穩定的社區自治和生活秩序。

實現居民再組織化，提升社區公共利益。拆遷安置型社區“微自治”注重構建小微自治單元以及通過引入具有法人資質的專門社會組織孵化和培育社區群團組織，以此為紐帶將分散于社區家戶中“原子式”存在的個體再組織起來，彼此的互動和交往提升了居民的歸屬感。一方面，通過小微自治單元使小范圍協商議事、矛盾調處成為可能，從而為社區治理貢獻組織化力量。另一方面，公共空間是居民再組織化必不可少的外部條件。公共空間作為行動者實踐的一部分，既是行動的中介，也是行動的結果。基于公共空間建設的社區自治為居民再組織化提供了新的可能，而居民在組織化行動的過程中，綜合運用人情、面子、政策法規，形成了一種以特定空間相對固定下來的社會關聯形式和人際交往結構方式，構建了一個社會學意義上的公共空間，約束了“機會主義”“搭便車”等越軌行為對社區整體公共利益的破壞，培育了居民的公共精神和歸屬意識。

促進居民間的交往互動，構建和諧人際互動關系。在“微自治”實踐過程中，“線上人際互動”和“線下人際互動”形成了居民之間的聯動機制，促進了社區居民之間的“微交往”和人際互動類型的多樣化。具體包括以下幾個方面：一是基于院落、樓棟等“微自治”結構的發育，在民主參與小微事務治理過程中促進了鄰里之間的交往互動。二是基于“微自治”孵化和生成了居民以事緣、趣緣為導向的社區群團組織，促進了居民在自組織內部或和自組織之間的交往互動。三是“微平臺”的建設為社區居民參與社區公共事務治理和共享“微生活”提供了有效載體，促進社區不同群體成員之間的交往互動。四是“微項目”的創設和落實促進居民以“業緣”為紐帶的交往互動。“微自治”將社區居民在日常生活中的人際互動需要充分地調動起來，進而激發居民在思想、情感、行為方面的交互活動意識，有力促進人與人之間和諧互動關系的生成。

當前拆遷安置型社區“微自治”面臨的困境

“微自治”運行的合法性欠缺。法治化是社區實現自治最強有力的保障。“微自治”是一項長期工作，它的可持續性和長效性，離不開完備的法律法規、專業的人才隊伍和現代化技術支撐。目前基層群眾自治已經有了多部法律條文以及實施辦法，傳統的村民自治和居民自治都有合法的身份。但并沒有對“微自治”的法律地位做出具體闡述，這就使得“微自治”這一實踐缺乏法定效力，在一定程度上影響其運行的穩定性和持續性。另外，“微自治”存在理論與實踐相脫節的事實，在開展和推廣“微自治”的過程中缺乏科學理論的支撐與指導。因此，要在實踐中摸索適合我國拆遷安置型社區“微自治”的本土理論和科學的法律法規任重而道遠，這也直接影響到“微自治”的長遠發展。

“微自治”運行的動力支撐不足。居民對自治參與意愿低，參與效果有限，這成為相關實踐和理論的共識。究其原因，可以從拆遷安置型社區的特性和一般城市社區的共性加以考慮。其中，拆遷安置型社區跨村安置是其主要趨勢，受拆遷居民自身能力和鄉村社會自治進程的影響，拆遷居民參與意識和治理能力薄弱。此外，社區處于城市體系末端，社區內部產生的問題有相當部分是外部因素造成的，也因此，社區在應對這些問題時僅憑自身力量難以解決。當居民在生活中遇到問題而無法得到圓滿解決時，勢必造成其對基層治理組織的不滿以及自治參與效能感的降低。另外一個不容忽視的因素是，社區能為居民提供的生活所需其實非常有限，居民更多的社交、休閑等需求都可以在社區外獲得，這就是為什么居民自治中年輕力量缺乏，這也進一步強化了“微自治”運行的動力不足困境。

“微自治”運行的精英化程度過高。從各地“微自治”實踐的實際情況來看，其中最主要的做法是挖掘與培育社區積極分子，并帶動部分居民參與“微公益”和“微事務”治理，培養拆遷安置型社區的共同體意識，激發集體行動。但是，實踐中卻出現“微組織”的骨干通常是社區的積極分子，也往往兼任黨小組組長、樓門長、居民代表等多重身份。這種多重身份的疊加在實際的“微自治”運行中存在著被行政權力吸納、消解的風險，同時也暴露出社區動員的精英化取向以及社區治理中的“虛假參與”問題，致使社區精英的需求與利益不斷得到建構、滿足與強化，而社區普通居民的訴求卻可能被忽略，這一情形必然會導致社區進一步喪失直接動員民眾的能力、社區居民認同度降低、社區居民的“微自治”空間將進一步壓縮。

高質量推進拆遷安置型社區“微自治”的對策建議

中共中央、國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中提出：“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”，“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制。完善基層志愿服務制度，更好滿足群眾需求”。進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，已成為我國社會主要矛盾。在全球化、市場化、城鎮化、信息化交疊推進的背景下，社區發展環境發生著深刻變化，治安維穩、環境衛生、物業服務、民生保障需求等成為各種矛盾糾紛的聚焦點，成為各種利益訴求的交匯點。各地以院落、樓棟或小區為基本單位的社區“微自治”的實踐探索，作為未來我國居民自治發展的重要路徑，對于切實發揮居民的自治主體作用，提高拆遷安置型社區自治效能，促進基層治理體系和治理能力現代化建設，具有重要的現實價值。拆遷安置型社區“微自治”要有序發展、高質量發展，需要在以下幾方面著力。

加強制度建設，增強“微自治”的合法性。新制度主義認為，社區治理的外在環境不僅包括行政資源，還包括制度環境，兩者的互構是形塑社區治理結構和治理行動的主要動力。從相關實踐來看，“微自治”在開展過程中缺乏法理上的支撐。因此，拆遷安置型社區“微自治”開展的載體，面臨“無權”治理這一事實，需要在法律制度上給予其合法的身份，增強這一實踐持續發展的信心。具體可從以下方面展開：一是需要居委會、街道辦等政府主體的積極引導；二是需要相關法律法規部門了解、學習“微自治”實踐，完善相關制度；三是需要居民自身在民主協商過程中，逐步形成規則意識，及時總結實踐中的成熟做法并納入制度體系，并嚴格按照規章制度開展自我管理、自我服務和自我教育，進行自我監督。另外，合理性也是合法性的重要依據，換句話說，缺乏制度保障的一個重要原因就是缺乏理論支撐。因此要加強對“微自治”這一創新實踐的理論探索，通過檢視自治“微單元”的劃分依據和標準，在理論層面上對政策和制度的選擇、實施以及驗收等方面深度調查和挖掘，對相關試點展開充分調研，摸清各地的現實情況和訴求，及時調整政策和制度的實施方案，為“微自治”的良好運行保駕護航。

大力培育社區積極分子，推動“微自治”實踐落地生根。從權力結構角度看，自治精英化程度過高的形成與精英和普通居民的二元主體結構有很大關系。因此，在“微自治”實踐中需要對權力結構進行調適，即大力培育社區積極分子，壯大中間居民力量，引導二元結構走向“精英—中間居民—普通居民”的三元結構。據此，我們應該明確中間居民的群體特征和功能。在相關研究中，中間居民具有以下特征：其一，中間居民與精英及普通居民都有一定的直接互動；其二，中間居民有正式保障不用為生計發愁，能夠自由支配空閑時間；其三，中間居民的生活場域相對穩定，參與社區事務的積極性高；其四，中間居民有著豐富的生活經驗和一定的社會關系網絡。根據其自身特性，中間居民群體能夠成為精英與普通居民之間的媒介，既能監督精英，又可以動員普通群眾，促進自身與精英、普通居民三者之間形成良性互動。因此，在拆遷安置型社區“微自治”中，不僅要深刻認識到中間居民的作用，而且應當對中間居民進行培育，將其塑造為自治的中堅力量和保障社區秩序的中流砥柱。首先，通過正式制度吸納中間居民增強其治權，讓他們更好地開展群眾工作；其次，通過開展趣緣與公共文化活動增加中間居民的社會資本，使其能夠合理運用人情、面子等治理策略；最后，通過輿論宣傳增加中間居民的象征資本，這不僅有助于增強中間居民服務他人的動力，而且能夠幫助擴大中間居民群體，使中間居民群體在社區“微自治”中扮演好中堅角色，更好地實現居民自治和社區共治。

完善居民自治參與方式，促進“微自治”持續有效運行。積極的參與、有序的行動，是良好治理生態最直觀的表現，是基層社會良性自治的基礎。因此，在拆遷安置型社區“微自治”實踐中要進一步拓展主體間的互利共享空間，優化居民自治形式。首先，應該通過引入社會工作組織，在政策倡導、資源整合、組織孵化、能力建設等專業方式的作用下促進居民“自助”。同時，基層通過外引內育，即對外積極與高校合作開展社會工作專業教學和研究，定期引入專業社會工作者在社區開展居民培訓活動，對內組建社區自組織培育居民社區自治意識，并且對參加社區“微自治”的社區兩委成員、黨小組長、樓棟長、志愿者等人員進行集訓，豐富其治理經驗。其次，應以互聯網為依托，為賦權過程的生動、快速、便捷展開提供技術和場域支撐，使得人們能夠便捷地掌握信息，借助微信等虛擬媒介進行“線上人際互動”，并使網絡成為“微自治”中居民“微需求”的表達渠道、“微參與”的協商空間以及實施監督的“微平臺”，促進現代信息技術應用從政府單一管控導向轉變為多元主體協同“服務”導向。最后，匹配激勵性參與制度的構建。優化激勵性制度設計，從物質激勵、權利激勵、精神激勵等多方面制度規則出發，引導居民參與“微自治”，搭建好利益互動“微平臺”，夯實“微自治”主體合作的協商基礎，進而實現社區主體利益的碎片化到一體化。