高校工程項目代建制度中存在問題的對策及措施

1 引言

高校基本建設是根據校園建設總體規劃和五年基本建設計劃，對項目建設全過程進行管理，包括規劃報建手續辦理、設計管理、招標及合同管理、造價管理、施工管理、信息化管理和工程質量保修工作。 高校基本建設同時也是一項隨著學校發展及定位不斷調整的長期工程，從新校區建設和項目補充，具有項目類型復雜、周期長、規模大、專業人才稀缺、資金緊張等難點。 針對不同高校的自身情況，選擇合適的項目管理模式是高校完成基礎設施建設的前提。

工程項目代建制度是一種國際上較為常用的項目管理模式，始于美國的建設經理制[1]，由業主單位來委托符合資質要求的項目管理單位來作為項目代建人， 全面管理整個工程項目的建設過程，包括地質勘察、設計、施工、監理等環節，項目代建人在委托業務范圍內可自主開展相應工作， 如可自主選擇施工企業、設計單位等；項目代建人基于工程項目的建設要求與施工周期要求來完成建設任務， 待項目竣工驗收通過之后，再交付給使用人[2]。《國務院關于投資體制改革的決定》（2004年7 月16 日發布）明確指出了進一步深化投資體制改革的意見， 提出要將工程項目代建制度廣泛應用于非經營性政府投資項目之中[3]，自此之后，工程項目代建制度在各大高校逐漸得到推廣應用，已經取得了較佳的成效，但也存在著一些亟待解決的問題。 此前的文獻更多的是以代建單位的視角去分析問題和解決問題。 為了確保工程項目代建制度在高校中可持續性發展， 很有必要從高校業主單位對工程項目代建制度中存在問題的對策及措施進行探討。

2 工程項目代建制度的作用及意義

工程項目代建制度凸顯出項目管理專業化的特點， 不再局限于傳統的小生產自管型方式， 無論是工程項目的管理措施，還是工程項目的技術手段都朝著現代化、先進化的方向發展[4]，其作用及意義較為明顯，主要體現在以下4 個方面。

2.1 提升工程項目建設的專業化管理水平

與工程承包不同， 項目代建人在整個工程項目的建設過程都不會出現經營性盈利或虧損， 也不會參與到項目建成后的經營管理。 項目代建人會與高校基建管理部門通過協商的方式來簽訂代理合同，按照一定的比例來提取代建獎金。 項目代建人通常都具有豐富的專業化管理經驗， 在他們的積極參與之下，無論是工程項目的工作效率，還是工程項目的管理水平，均可得到有效提高。

2.2 有利于遏制腐敗現象

項目代建人是政府投資管理單位通過招投標方式來選定的，而施工單位、設計單位、材料供應商、設備供應商等又是由項目代建人委托具有專業資質的招標代理機構來公開招標選定，讓各個環節互相制約、相互分離，構建起了多道遏制腐敗現象的“隔離墻”[5]。

2.3 對工程項目監管更規范

工程項目代建制度可讓參與到工程項目建設過程的多個主體形成較強的責任意識。 相關各方按照職責分工情況來構建起互相監督的關系， 尤其是使用單位在向項目代建人提出建設要求與施工周期要求之后， 其主要工作就集中于監督項目代建人，可讓工程項目監管更規范。

2.4 加快項目推進效率

目前，工程代建制多數用于政府投資的項目，代建單位有權自主選擇設計單位和承包商，縮短了招標采購周期，在與政府相關部門的溝通方面會更加密切， 如果僅僅靠高校自身的基建部門，無法快速完成工程的投資和建設，因此，通過工程代建模式能夠有效提高基礎工程完善速度。

3 高校工程項目代建制度中存在的問題

3.1 高校風險意識較薄弱

目前，主要存在道德風險與機制風險，風險根源為代建單位與業主的利益不一致。 道德風險的發生源于自利的本性，其內在原因也是主體利益不一致， 代建單位可能會為了自身利益的最大化而做出違反道德的選擇，給業主帶來風險[6]。 機制風險是高校執行代建程序中工程招標、合同簽訂、工程變更、竣工驗收以及結算審計等重點環節容易產生的風險。 代建單位的招標流程不規范，實施過程中出現隨意變更情況，導致結算價超合同價等情況， 都源于未建立業主與代建單位的制約機制。

3.2 建立信任較慢

高校基建管理部門在初次使用代建模式， 與代建單位建立信任的時間往往會較長。 首先，體現在合同簽訂和合同履行過程中陷入煩瑣流程和大量精力。 特別涉及付款支付、投資使用、質量保修方面，很多都涉及三方單位，確立周期較長。 其次， 在工程建設管理過程中總投資變更和工程變更決策周期較長， 對于工程變更做法和造價的確定時間會存在延遲。 最后，業主方在項目管理中過度依賴代建單位，導致自身組織協調作用發揮效果較為薄弱， 難以充分對建設工程起到監督管控功能。

以上幾方面，可歸結于業主方對代建管理認識不足，僅通過合同去聯系三方，來連接業主、承包商、代建人這三者的利益關系，而彼此之間的交流并不是十分密切。

3.3 投資費用把控力不足

業主單位對投資費用把控不足體現在兩方面： 第一個是設計階段，第二個是實施階段。 首先，在設計階段就沒有得到科學規劃，清單編制的內容未能全面覆蓋業主單位的需求，實施過程中容易超出成本預算， 施工圖的深度和質量直接關系到招標清單和過程實施。 其次，實施階段過程合同項目費用增減，除了施工還包括其他的如消防檢測、質量檢測、造價咨詢等。 各分項投資預算與總投資產生偏差，若代建單位糾偏能力不足，將會對總投資產生影響。 這其中原因主要是業主單位一些具體工作在開展過程中仍是采用傳統思維方式， 并非實現完全意義上的代建。

3.4 行業制度有待完善

法律地位的確定對于工程項目代建制度的發展而言是極為關鍵的， 當前我國還沒有對工程項目代建制度形成明確的法律規定， 難以確保各方的合法權益， 各地政府通常都根據《國務院關于投資體制改革的決定》， 不同地區會制定管理辦法，采用行政管理條文的方式來詮釋問題，且標準各不相同，甚至還有相互矛盾之處，可執行性較差。

更重要的一點是，各地的暫行辦法主體組織機構是政府，對于高校來說存在一定的適應性問題，比如《四川省政府投資非經營性項目實行代建管理的暫行辦法》，其中主體是省代建辦，過程中涉及發展改革委、省財政廳的監督管理。 因此，目前缺乏一個通用性非政府的代建管理辦法。

4 高校業主單位的代建管理對策和措施

4.1 明確業主單位自身管理定位

業主是委托代建單位來進行項目全生命周期管理， 把控不深不細，會造成工程與實際需求脫節，投資費用超出預算，建設品質達不到要求等。 把控過深，會失去代建的意義，代建單位喪失主動權。 因此，對業主管理水平提出了更高要求，業主方項目管理需明確自身定位， 按照合同關系理順各個管理關系。 從宏觀角度思考問題，如設計階段，更多地從用戶思維入手，對建筑指標、設計概算提出要求。 在施工階段，把握如外立面、樣板間、屋面防水等關鍵工序，對關鍵工期、竣工驗收環節重點把控。而將技術層面決策留給代建單位。業主方還要認識到除了施工內容以外，其應當做好行政報批報建等手續，并有效協調項目外部資源等，為項目有序、高效開展提供良好保障。

4.2 加強和代建單位協作能力

業主單位和代建單位不單純是甲方乙方關系， 更是協作關系。 業主單位主要是保證建筑整體設計效果、理念、功能分區、規模、空間分布等符合目標需求。 另外，業主單位還需建立完善的管理機制和協調制度，進一步明確招標、變更、支付以及結算等事項的審批管理權限。 并注重考核、評價代建單位的工作績效，強化現場考勤管理。 對代建費不單是采取傳統總價包干的形式，而是引入獎懲制度并實施相應的獎懲措施，更好地把握設備材料、隱蔽工程等重點。 對設計問題、清單編制問題、明顯漏項引起的超過一定金額的變更，采取懲罰措施。

在項目實施過程中，工程變更、設計變更、清單漏項、零星簽證、暫估價等都可能引起工程投資變化。 業主單位要連同代建單位要建立常態化溝通機制， 建立投資控制動態調整分析表，按所簽合同分別歸集，將引起投資變化的原因分類統計。根據已完投資情況，對工程結算額進行階段性預估，并與合同價、概算批復金額進行對比分析，形成預警反饋機制。

4.3 加強自身管理能力

業主單位只有加強自身建設， 才可讓其代建模式最大限度地發揮出優勢， 推動工程項目代建制度朝著更深入的方向發展。 首先，業主單位要立足于本單位的實際情況，重視工程項目代建制度，在挑選代建企業時要優中選優，待代建企業選定之后，則要為代建企業提供各種便捷服務。 其次，業主單位要高度重視人才的培養，建立定期培訓、年終考核等一系列機制，重點提升項目管理人員的協調能力、內外資源組織和策劃能力等。 最后，業主多和代建單位溝通，在代建的管理中互相學習，將代建的先進管理手段在建設管理中加以運用。

4.4 推進行業規范建設

建議政府建立健全與工程項目代建制度相關的法律法規，通過法律的方式來對業主單位、代建單位之間的關系進行明確。 與此同時， 要從法律層面來詳細界定工程項目代建制度， 并將其與工程總承包等制度進行區分。 加強行業規范建設，相關的部門可以對代建單位建立資質評級系統，合理配置代建資源，以此來保障代建市場的健康發展。 此外，建議形成具有全國統一性的代建合同示范文本， 對于相關各方的權、責、利進行明確，進一步簡化代建方與委托方的協商過程。

5 結語