“雙循環”背景下國家糧食安全戰略研究

閆琰 ，王秀東 ，王濟民 , ，梅旭榮, ，唐華俊, ，吳孔明,

（1. 中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081；2. 中國農業科學院戰略研究中心，北京 100081；3. 中國農業發展戰略研究院，北京 100081；4. 農業農村部食物與營養發展研究所，北京 100081；5. 中國農業科學院，北京 100081）

一、前言

糧食事關國計民生，糧食安全是國家安全的重要基礎[1]。隨著“谷物基本自給、口糧絕對安全”新食物安全觀的提出以及“藏糧于地、藏糧于技”戰略的深入實施，我國糧食綜合產能得到了顯著提升，糧食安全水平取得了顯著提高。也要注意到，在我國糧食連年增收的同時，諸如耕地資源“占優補劣”、種糧勞動力嚴重流失、糧食品種結構供需失衡、化肥農藥殘留導致面源污染等問題凸顯；在逆全球化、地緣沖突加劇的沖擊下，世界糧食產能和貿易平衡被打破，整體性的糧食安全問題更趨嚴峻[2]。

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進（“雙循環”）的新發展格局，是我國積極應對世界經濟與形勢不確定性的重大舉措，為保障國家糧食安全提供了新的發展方向。從“雙循環”視角出發，圍繞確保糧食安全的必要性、保障糧食安全面臨的挑戰、糧食安全發展路徑等課題已經開展了一系列研究：我國是人口大國，保障糧食安全是國家實現經濟增長、社會穩定的重要基石[3]；在“雙循環”背景下我國與國際農產品市場保持了緊密合作，但水土資源緊缺、糧食成本高、種植效益低、增產空間有限、糧食供需失衡、對外依存度偏高等問題依然存在[4]；提出了完善糧食安全制度保障體系、堅持抓好國內生產、深化糧食供給側結構性改革、構建糧食進口貿易穩定路徑等應對策略[5]。

筆者認為，針對“雙循環”新發展格局下的糧食安全問題研究，需要全面掌握當前國家糧食安全的基本形勢，明確糧食安全體系構建與“雙循環”發展契機的關聯，進而多角度、全方位地尋求糧食安全戰略路徑與行動方案，堅定不移走好中國特色糧食安全之路。本文著重從糧食生產資源安全、品種結構安全、生態環境安全等方面論證形成國家糧食發展戰略路徑，以為保障國家糧食安全提供參考。

二、“雙循環”背景下的國家糧食安全基本形勢

（一）糧食供需缺口擴大，飼料糧進口量上升

近年來，我國糧食進口量快速增長，被“卡脖子”的風險隱患加大。為客觀體現我國2000—2022年糧食安全的實際情況，本文中提及的糧食進出口數據均來源于海關總署，糧食產量、播種面積等數據均來源于國家統計局。我國糧食進口量從2000 年的1.36×107t增加至2022年的1.47×108t，年均增幅為11.44%；糧食自給率也從2000年的93.6%降至2022年的82.4%。在飼料糧（玉米、高粱、大麥）方面，受畜產品消費需求帶動，國內飼料糧需求持續增長，供需缺口不斷擴大，進口依賴呈剛性增長態勢。2000年飼料糧的播種面積由3.59×108畝（1畝≈666.7 m2）迅速增長到2015年的峰值6.87×108畝，在2021年下降至6.65×108畝；飼料糧產量由2000年的1.11×108t 增長到2021 年的2.77×108t，2021 年凈進口量為5.02×107t，對外依存度高達15.35%。其中，玉米播種面積和單產變化趨勢與飼料糧總體變動趨勢一致，總產量由2000 年的1.06×108t 迅速增長至2015 年2.65×108t，其后受玉米去庫存影響有所回落，而在2021 年又恢復到2.73×108t；2000 年玉米凈出口量約為1.05×107t，2010 年后轉為凈進口，2019年后凈進口量迅速增長且在2021年達2.84×107t，對外貿易依存度為9.42%。

（二）大豆種植面積和產量停滯，對外依存度居高不下

2000年以后，大豆作為食用油和飼料原料的重要來源，隨著我國居民食用油、肉類需求的不斷增長，需求量居高不下并持續增長，進而大豆進口量也快速增加。2000 年我國大豆的播種面積約為1.4×108畝，之后受國內種植比較效益低及國外低價大豆的沖擊，播種面積持續下降，2015年跌至谷值1.02×108畝。此后，隨著國家對大豆產業加大扶持，播種面積有所上升，2022年回升至1.54×108畝。在大豆產量方面，大豆單產呈緩慢波動式增長，由2000年的110.4 kg/畝增長至2022年的131.69 kg/畝；與播種面積變動趨勢相似，大豆總產量由2000年的1.54×107t跌到2015年的谷值1.236×107t，之后波動性回升，2022 年達到2.028×107t。在大豆貿易方面，2000—2021 年大豆凈進口量由1.02×107t 迅速增長至峰值1×108t，2021年受榨油企業和生豬養殖虧損的影響，大豆需求量下降進而導致大豆凈進口量降為9.65×107。我國大豆的對外依存度由2000年的39.84%升至2021 年的85.47%，2022 年由于國內大豆增產而使對外依存降低至81.78%，但風險仍然很高。

（三）居民消費結構加速升級，飼料蛋白供需缺口擴大

我國居民消費水平不斷升級，對肉、蛋、奶等蛋白需求快速增加，拉動了飼料消費需求的大幅增加，在糧食消費結構上表現為食用糧食的占比不斷下降，飼用糧食的占比明顯增長。2021 年，我國肉、蛋、奶、水產品的人均消費量分別為69.6 kg、24.1 kg、42.5 kg、22.8 kg，減去全產業鏈的損耗及不可食部分，人均動物蛋白消費量依然為37.7 g/d，較1978 年的6.5 g/d 增長了近5 倍，與世界、亞洲的平均消費水平相比分別高出了13.7%、29.5%。其中，人均豬肉消費量從2000年的13.3 kg增加至2022 年的26.9 kg，增幅為102.2%。居民消費結構的升級致使我國飼料糧供給缺口增大，尤其是飼料蛋白原料需要大量進口，對外依存度陡增已成為制約我國畜牧業高質量發展的瓶頸。

（四）糧食生產水土資源短缺，環境硬約束趨緊

我國耕地和水資源保護形勢嚴峻。從耕地資源來看，傳統優勢耕地資源的退化、酸化、鹽堿化問題突出，還存在嚴重的土壤板結、水土流失問題，糧食主產區的農田耕層變淺問題也較為嚴重。城鎮人口的持續擴張進一步加劇了建設用地和耕地間的供需矛盾[6]。此外，粗放式的耕地利用方式不僅降低了生產要素利用率、加劇了土壤面源污染，還進一步增加了土地沙化、荒漠化風險，給我國農業低碳、綠色轉型帶來嚴峻挑戰。2022 年，我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物的化肥和農藥利用率分別為41.3%和41.8%，低于美國、歐洲等國家和地區[7]。從水資源方面來看，我國的水資源分布與糧食產能不匹配，北方地區的水資源量占全國的18.8%，南方地區則占81.2%，而種植結構重心卻在逐年北移。同時，我國農田灌溉水有效利用系數低于發達國家0.7～0.8 的水平，粗放、低效的灌溉用水方式加劇了水資源短缺[8]。長期來看，資源環境硬約束趨緊，我國糧食供需仍將處于脆弱的緊平衡狀態。

三、“雙循環”背景下我國糧食安全面臨的重大挑戰和風險

（一）糧食安全面臨的重大挑戰

1. 飼料糧國內供給缺口大，飼用蛋白原料進口源集中，國內替代難

一是當前我國飼料糧的國內供給存在較大缺口，大部分飼料蛋白原料需要進口，對外依存度高成為保障我國糧食安全的突出短板。我國飼料蛋白原料以豆粕為主，但大豆自給率不足20%，豆粕嚴重依賴進口。2022 年，大豆進口量為9.11×107t，占糧食進口總量的62%。

二是我國飼料蛋白原料進口源較為集中，主要在巴西、美國、阿根廷、秘魯、加拿大等國家，存在一定的供應鏈風險。2021年，我國從巴西進口的飼料蛋白原料（主要為大豆）量為5.81×107t，占大豆進口總量的60.3%，折合蛋白量約為2.04×107t；從美國進口的飼料蛋白原料（大豆、豆粕、肉骨粉和魚粉）量為3.26×107t，折合蛋白量為1.15×107t；從阿根廷進口的飼料蛋白原料（大豆）量為3.75×106t，占大豆進口總量的3.9%，折合蛋白量為1.32×106t（見圖1）。受目前國際貿易風險加大的影響，單純依靠國際大循環已難以保障飼料糧的供應鏈安全。

圖1 2021年飼用蛋白原料進口來源國及進口量

三是當前國內飼料用蛋白原料替代面臨諸多難題，如發酵飼料高效利用產業化難、糟渣類資源開發利用方式不成熟、餐桌剩余食物飼料化安全問題突出、昆蟲蛋白利用缺乏系統謀劃、一碳氣體發酵菌體蛋白商業化不成熟以及酵母源生物飼料菌種缺乏等問題，阻礙了國內飼料用蛋白原料有效替代目標的實現。

2. 種養結構不平衡，區域資源承載不匹配

一是種植結構不平衡。目前我國口糧的保障度較高，但飼料糧存在較大的缺口。2025年、2030年，我國飼料糧缺口分別為9.04×107t、8.2×107t，蛋白飼料缺口分別為5.87×107t、6.05×107t。全株青貯玉米、飼用燕麥、多花黑麥草、苜蓿等優質牧草緊缺，2025、2030年的優質牧草缺口分別為5.71×107t、3.59×107t。

二是畜產品養殖結構不平衡，以糧飼型的豬禽為主，草食畜（牛、羊）占比小。豬肉和禽肉產量占肉類總產量的比重始終在80%以上，草食畜的占比僅維持在20%左右。豬肉的消費量占整個肉類消費總量的50%～60%，我國人均豬肉消費量是世界人均豬肉消費量的2倍。

三是種養產業與區域資源的承載不匹配。糧食生產的空間布局與水土資源承載不匹配，我國糧食生產重心不斷北移，朝水少地多的北方地區聚集，加劇了糧食生產與水土資源在空間上的錯位，糧食流通已由“南糧北運”轉變為“北糧南運”[9]。我國的水、光、熱資源南多北少，東北及華北糧食主產區的水土資源超負荷生產加重了北方當前的用水危機，引發了一系列的生態系統功能退化和環境問題；南方地區糧食主產區的糧食種植由一年兩熟制、一年三熟制退化為一年一熟制，致使光、熱、水、土資源未得到充分利用。從種植業與畜禽養殖業的區域布局來看，養殖與種植空間不匹配。我國飼料糧的種植重心北移，南方尤其是華南地區的飼料資源較為缺乏，卻是家禽養殖的優勢區，優勢指數高于其他地區。從事種植業的農戶同時從事養殖業的比重較低，通過簽訂消納協議使用畜禽糞便發展種植業的規模較小。東北地區飼料糧資源豐富，畜禽糞污消納能力強，但人口少、畜產品市場小，畜禽養殖業不發達。東南沿海飼料糧短缺，但人口密、畜禽產品市場大，畜禽養殖業發達，環境承載力有限。

3. 種養結合存在較多限制性因素，綠色健康養殖模式難推廣

一是種養結合的農戶比例急劇下降，積極性不高。1986—2017年，我國種植業、養殖業相結合的農戶占比從71.24%降至12.15%；耕種農戶占比快速上漲，由25.6%上升至56.63%；飼養耕畜的農戶穩定在5.49%左右，另有大批農戶已完全退出種植業、養殖業的農業生產[10]。

二是針對種植業和養殖業發展出臺的單項措施多，但政策統籌推進的合力不夠。近年來，我國相繼開展了養殖場標準化建設、沼氣工程建設、秸稈綜合利用等項目，盡管初見成效，但由于缺乏系統設計與合力推進，總體成效并不顯著，如農村畜禽糞污、秸稈違規燃燒問題依然突出[11]。

三是利益鏈條不完整，缺乏廢棄物利用的有效運營機制。由于長效運營機制不完善，如秸稈收 -儲 - 運體系不健全、沼氣發電并網難等，導致種養業廢棄物綜合利用仍存在產品成本高、商品化率低、農民參與積極性低等問題[12]。

4. 糧食安全體系的韌性和抗沖擊能力不足

一是國內糧食生產的水土資源約束趨緊，農民種糧意愿低，加之資本投入更傾向于非農產業，嚴重威脅我國糧食供給的穩定性，糧食產量持續增長面臨較大壓力。

二是國際糧食市場供應鏈的抗風險能力不足，通過國際市場來保障糧食安全的難度加大。在遭遇突發重大風險時，各糧食主產國都以保障自身糧食為基本出發點，嚴控和減少糧食出口。我國糧食進口主要依靠海運，路途長，沿線海峽地區容易爆發局部性沖突，海運供應鏈容易被中斷[13]。

三是農業科技投入強度低，科技支撐作用不足。我國農業科技投入強度僅為0.66%，遠低于全行業2.23%的平均水平，而這也遠低于日本、美國等發達國家，與巴西、智利等發展中國家也存在不小差距。農業科技投入強度長期偏低致使農業科技創新缺乏重大突破，科技支撐作用嚴重不足，糧食生產難以突破水土資源不足的剛性約束，糧食單產水平提升乏力、生產成本上漲迅速，未能有效支撐糧食生產效率和效益的提升。

四是缺乏應對重大風險沖擊，保障糧食安全的完備方案。近年來，出現的重大公共衛生事件、自然災害、地區沖突等突發重大風險，對糧食安全體系造成了較大的沖擊，但也暴露出我國尚未建立起完備地應對重大風險沖擊下的糧食安全保障方案，亟待增強糧食安全體系韌性[14]。

（二）糧食安全面臨的主要風險

1. 國際局勢不確定性加劇，引發糧食貿易與關鍵核心技術封鎖風險

一是全球糧食貿易不確定性增加，我國利用國際糧食市場進口的風險加劇。從全球糧食總體供需情況來看，糧食安全挑戰主要來自糧食貿易和分配體系方面，美國、歐盟、俄羅斯等國家和地區的糧食生產與出口總量占全球的比例較高，受國際局勢不確定性加劇以及部分農產品進口依存度大、糧食進口來源高度集中、糧食運輸通道較為單一、國際糧食市場話語權弱等多重因素疊加的影響，我國遭遇糧食風險的可能性進一步加大[15]。

二是國際局勢的不穩定也對石油、化肥等糧食生產資料貿易產生較大影響。例如，受地緣沖突影響，國際原油價格上漲引致農機作業成本上漲，對農民購置和使用農機作業的積極性帶來了較大負向沖擊，特別是對長距離跨區作業的影響較大[16,17]。

三是受中美貿易摩擦以及地緣政治沖突影響，與糧食生產有關的關鍵核心技術封鎖加劇。目前國內農業生產中的大型農機對外依存度高，整機進口農機、農產品加工設備等的芯片多由國外提供，冷凍電鏡、核磁共振、質譜儀、高通量測序等高端儀器高度依賴進口，若進口受限將對我國糧食生產和前沿基礎研究構成關鍵性制約。

2. 糧食生產力與資源生產力錯配，主產區資源超載風險加劇

在耕地數量減少、水資源短缺程度日益加重的背景下，隨著糧食生產重心北移，區域間糧食生產力與水土資源生產力之間配置不平衡的問題更加凸顯，尤其是北方糧食主產區的資源超載風險加劇[18]。一是耕地數量減少疊加質量退化，限制了糧食增產潛力的發揮。我國耕地面積呈下降趨勢，2009—2019年全國耕地面積減少了1.13×108畝；非糧食主產區的耕地面積減少了8.33×108畝，降幅（12.06%）遠高于糧食主產區（2.2%）。此外，糧食主產區的耕地由于過度開發利用，耕地質量退化明顯，如東北黑土地的面積減少并不斷“變瘦、變薄、變硬”，土壤有機質含量較30年前降低了超過30%，黑土層由開墾初期的80～100 cm下降到20～30 cm。

二是水資源總量不足且與糧食生產空間布局不匹配制約了糧食增產潛力的發揮。20 世紀80 年代以來，水熱資源豐富的南方地區糧食產量占比持續下降，而水資源嚴重不足的北方地區糧食產量占比不斷提高。北方7省份（黑龍江、河南、山東、吉林、河北、內蒙古、遼寧）作為糧食主產區，多年平均水資源量僅占全國的10.84%，但2020 年的糧食產量占比卻達50.91%。水資源短缺導致北方地區不得不大量超采地下水，其中華北地區地下水超采累計虧空約1.8×1011m3，形成了世界上最大的地下水漏斗區。糧食主產區水土資源超載對確保糧食穩定生產帶來了潛在的重大風險。

3. 糧食生產效益低，農戶種糧積極性受挫

一是規模效益缺乏導致糧食生產內生動力和再生產能力不足。我國的國情和農情決定了在相當長時期內小農戶是我國農業經營的基本主體，如全國現有2.3億農戶，戶均耕地面積為7.8畝，規模效益缺乏。

二是受糧價和成本“地板”雙重擠壓，種糧收益的提升受限。糧食作為重要民生商品，價格始終以穩定為主，且受限于國際低糧價的“天花板”，國內糧食價格上漲空間有限。但農資、土地、人工費用的上漲使糧食生產成本上漲，如水稻、玉米、小麥三大主糧每畝的平均總成本由2012年的936.42元增至2020 年的1143.73 元。2012—2020 年糧食生產凈利潤整體呈現波動下降趨勢，且在2016—2020年小麥、玉米和大豆的平均利潤率均為負值。“十四五”時期，我國糧食生產成本仍將保持高位，凈利潤將維持在零值附近，糧食與經濟作物、種糧與外出務工的效益差距將進一步擴大，糧食生產“兩個不吃虧”的保障壓力持續存在。

4. 自然災害和生物災害多發重發，糧食生產風險加大

當前，全球氣候持續變暖、極端天氣事件高發頻發重發，與之伴隨的次生災害和病蟲害造成減產損失的風險進一步加大。一是氣候變暖導致作物減產風險增大。預計到21世紀末，氣候變化將對主要農作物帶來減產作用，每10 年減產1%～3%，其中玉米減產約2.3%，大豆減產約3.3%，小麥、水稻分別減產約1.3%、0.7%。二是氣候變暖將導致全球更多地區出現更頻繁、更強烈、更持久的極端高溫、降水和干旱等極端氣候事件，預計到21世紀末我國北方、東北和南方地區的嚴重干旱概率將增加25%以上。三是氣候變暖導致作物病蟲害發生頻率增加、面積擴大，重要農作物的病原體組和害蟲以每年平均2.7 km的速度向高緯度地區擴張。

四、“雙循環”背景下國家糧食安全的宏觀研判

整體來看，受地緣政治和全球供應鏈雙重風險影響，各國對確保農產品，特別是糧食類商品安全的訴求不斷加強。糧食問題在新型國際競爭中被工具化的趨勢增強，逆全球化對農產品價格帶來的沖擊遠高于傳統供需問題，進而導致各國開啟農產品超額儲備。面對復雜多變的國際宏觀經濟和糧食安全形勢，有必要在“雙循環”背景下對我國糧食安全戰略重點進行重新研判。

（一）人均糧食需求量和糧食需求總量將保持增長態勢

我國全面建成小康社會后，居民膳食結構繼續轉型升級，動物性產品消費的增長帶動了飼料糧需求的增長。根據中國農業產業模型（CASM）的測算數據，我國人均糧食食用需求量從2022 年的205 kg 下降至2035 年的187 kg；到2035 年，豬肉、牛肉、羊肉、雞肉、雞蛋、奶類的產量將分別達到5.56×107t、8.09×106t、6.1×106t、2.06×107t、3.17×107t、5.17×107t。在畜產品產量增長的帶動下，我國人均飼用糧食需求量從2022 年的180 kg增加至2035年的195 kg，人均糧食需求量（不含庫存變動）將從2022 年的568 kg 增加至2035 年的599 kg。由此，我國糧食需求總量（含庫存變動）將從2022年的8.3×108t增加至2035年的8.57×108t；其中，玉米需求量從3×108t 增加至3.1×108t，大豆需求量從1.11×108t增加至1.28×108t。面向2035年，我國人均國內生產總值將達到中等發達國家水平，居民人居收入將會持續增長，膳食結構還有較大的升級空間。

（二）糧食產量穩定增長，糧食自給率緩步提升

糧食產量穩定增長，糧食供需缺口呈收斂趨勢，糧食自給率緩步提升至85%。根據CASM模型測算，如果保持現有糧食生產政策不變，我國糧食總產量將從2022 年的6.87×108t 增至2035 年的7.16×108t，增長約2.9×107t。綜合糧食需求量和糧食產量數據，我國糧食凈進口量將呈下降態勢，但仍穩定在1.4×108t 以上。2035 年的糧食凈進口量預計為1.41×108t，其中，玉米凈進口量將達到2.59×107t，大豆凈進口量將達到8.91×107t。我國糧食自給率將從2022 年的81.2%增長至2035 年的83.5%，其中，玉米自給率將從2022 年的91.2%上升至2035 年的91.7%，大豆自給率將從2022 年的16.7%上升至2035 年的30.6%。若采取更加有效的糧食生產支持政策，進一步挖掘糧食生產潛力，預計2035年我國糧食總產量還可再上一個臺階，達到7.3×108t，糧食自給率得到進一步提升。

（三）關注我國糧食進口對其他發展中國家的影響

在“雙循環”新發展格局下，應關注我國糧食進口對其他發展中國家的影響。一方面，國際市場對我國大豆進口有著穩定的預期，未來我國大豆進口對國際市場影響有限。另一方面，玉米是重要的糧食作物，是許多非洲、亞洲、中南美洲國家和地區的主糧。2020 年，除中國外，玉米進口前10 位的國家中包含越南、哥倫比亞、馬來西亞、秘魯等發展中國家。我國大量進口玉米可能造成全球玉米價格波動，給以玉米為主食的發展中國家帶來一定的糧食安全隱患。

（四）必須堅守口糧和重要糧食品種的自給率底線

利用“ 兩個市場”的前提是必須明確重要能源資源國內生產自給的戰略底線，因此，要堅守口糧自給率不低于97%、谷物自給率不低于90%、糧食自給率不低于80%、玉米自給率不低于90%、大豆自給率不低于30%的底線。在2035 年前，確保糧食產量在6.8×108t 的基礎上，至少再上一個臺階，達到7×108t，力爭上兩個臺階，達到7.3×108t。若糧食產量能夠在2035 年達到7.3×108t，糧食自給率將達到85%，糧食安全會更有保障。按照當前6.8×108t 的綜合生產能力計算，未來糧食生產需增產約5×107t，其中，玉米、大豆產量需分別增產3×107t、2×107t。實現糧食增產這一目標，需進一步挖掘南方地區的糧食生產潛力，充分利用戈壁、鹽堿地等后備土地資源。此外，為保障飼料蛋白供給，還可通過挖掘棉籽、菜籽、花生、小品種油料及其加工產品的生產能力，充分利用糟渣類、水產和畜產品類、草本類、木本類、塊根塊莖類飼料資源以及乙醇梭菌蛋白、昆蟲加工產品等新型蛋白飼料資源，實現2.04×107t 飼用蛋白的替代（相當于6.09×107t大豆）。

五、國家糧食安全的思路、目標和戰略路徑

（一）總體思路

立足農業強國建設部署、新發展階段和“雙循環”新發展格局，科學把握我國資源稟賦條件，高度重視蛋白供給短缺問題，從提升蛋白供給能力、提高蛋白利用效率兩個方面出發，全面提高食物安全韌性、食物安全總體水平。具體來看，“雙循環”背景下我國糧食安全面臨的最大的問題是飼用玉米、大豆供給不足，最關鍵的問題是處理好蛋白的制約問題，為此，可從多途徑提升蛋白供給能力，實現蛋白安全，同時從提升種養水平、優化種養結合布局和提高糧食系統韌性入手，構建長期目標和短期目標兼顧的糧食安全體系，提升國內國際供給能力的確定性、減少不確定因素的影響，在保障生產效率和供應鏈穩定的前提下，提高我國糧食安全的自主可控能力和長期可持續發展能力。

（二）整體目標

1. 提高蛋白飼料綜合生產能力，推進蛋白產品多元化進口，完善蛋白飼料全球供應鏈

穩定國內生產基本盤，深入實施國家糧食安全戰略，確保糧食播種面積穩定，啟動大豆和油料產能提升工程，推廣大豆和玉米帶狀復合種植，力爭實現玉米不減產、增收一季大豆的目標[19]。穩步提高食物供給保障能力，實現食物供求總體基本平衡，口糧絕對安全，糧食總體安全自主可控，堅守口糧和糧食自給率的戰略底線[20]。按照確保“保障有效自給、暢通國際循環”的要求，進一步明確國內飼料資源供給優先序和國際貿易優先序。制定我國飼料蛋白資源供給保障計劃，分品種明確提高飼料蛋白資源國內綜合生產能力和適度進口的目標、任務和措施，建立多元、穩定、可靠的進口渠道，推進大豆進口市場多元化。統籌安排“走出去”的戰略布局，完善蛋白飼料全球供應鏈。重視新型蛋白飼料資源開發利用水平的提升，推進以酶學為基礎的工農業副產物、廢棄物的高效利用與轉化，力爭彌補50%以上的飼料蛋白缺口。

2. 優化種植結構和調整區域布局，提高種植效率與產能

按照大農業觀、大市場觀、大資源觀的要求來推動種養結構調整，全方位、多途徑開發食物資源，開發豐富多樣的食物品種，實現各類食物供求平衡，更好滿足人民群眾日益多元化的食物消費需求。在保障糧食安全的基礎上，推行多種能提高土地產出效率、土地資源利用率的種植模式；加快促進糧食生產以犧牲資源消耗為代價的“量”的需求向綠色消費為導向的“質”的提升轉變；積極推進消費結構升級，構建適應市場需求的品種結構；增強飼草產業的發展定位和供給量，樹立“種草即種糧、種草可增地、種草效益高”的飼草產業發展定位。

3. 發展種養結合的循環農業，優化種養結合綠色健康養殖模式，降低飼用蛋白消耗水平，提升養殖效率

在保護好生態環境的前提下，將耕地資源向整個國土資源拓展，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成同市場需求相適應、同資源環境承載力相匹配的現代農業生產結構和區域布局[21]。具體來看，因地制宜確定縣域種養結合主推模式，推動畜禽糞污低成本處理、就地就近還田使用；根據土地承載能力，合理確定種植規模和養殖規模，推進適度規模、符合當地生態條件的標準化飼草基地工程建設，彌補養殖飼料不足；開展種養結合循環農業關鍵控制點的研究與示范，以專業化的飼草公司為服務載體實現種養結合；大力推行以養定種、糞肥替代化肥；適應農業結構調整要求，重新確立農業科技研發重點，全面建立糧食科技創新體系。通過優化種養產業結構，建立與“雙循環”格局相適應、相匹配的糧食和畜產品產業鏈供應鏈體系；通過種植業與養殖業的資源循環，建立可持續發展的種養結合循環體系，發展適度規模的種養結合家庭農場，構建養分管理體系，嚴格制定養分管理計劃，合理布局畜牧產業，就近實現種養結合，構建現代化種養處理系統，減少精細化農作物的消耗，為整個種養結合產業鏈節約成本[22]。

4. 增強國內生產能力，提升國際資源和市場利用水平，增強糧食安全韌性及風險管控能力

在國內大循環中，基于保障糧食安全的底線思維、大食物觀、科技賦能糧食安全等戰略，通過加大優質農產品供應、提高農業發展水平、加強政策針對性與聯動性等途徑，提高糧食供應的穩定性；通過提高糧食產能、糧食品質化與多元化、發展智慧農業等途徑保持糧食安全韌性。在“雙循環”促進中，從科技進步、政策制定、人力資源開發等層面充分利用國內國際兩種資源、兩個市場，通過多元化的進口渠道、布局海外涉糧產業鏈等路徑，將糧食安全韌性有效融合于“雙循環”發展新格局中，培育新形勢下我國糧食安全韌性，為風險管控水平添新動力[23]。

（三）戰略路徑

1. 補齊短板，提高蛋白飼料綜合生產能力

在確保口糧生產絕對安全，谷物基本自給、優化作物品種結構和區域布局的基礎上，加快推進我國大豆生產增量提質，持續提升大豆自給率，保證油料作物自給率每年提高1個百分點；同時，適度擴大油料作物種植面積，如花生、油菜，在增加食用油消費供給的基礎上，其產生的菜籽粕和花生粕等副產品還可為畜牧養殖提供蛋白飼料。科學恢復南方地區的多熟制，如在江蘇和安徽南部、湖北、貴州和云南北部沿線以南地區，充分利用冬閑田，發展稻谷多熟制。此外，根據牛羊產業布局和發展需求，適度擴大全株青貯玉米、飼用燕麥、多花黑麥草、苜蓿等優質飼草的種植，為畜牧業結構調整提供優質飼料保障。

2. 保障蛋白飼料的有效供給，實現蛋白替代

推進非常規和新型蛋白生產技術的產業化發展，進一步提升蛋白飼料的有效供給，提升我國蛋白飼料的供給水平。在非常規途徑上，重視雜粕等的增值利用，提高谷物及副產物的提質增效利用，推進其他農副產物高值化利用技術的研發與產品創制。在新型蛋白飼料資源的開發利用方面，要挖掘新型飼料蛋白種質資源，以微生物蛋白生產來破解蛋白質短缺難題，開展不同氣體發酵反應動力學及工藝優化研究，并推動產業化發展，確保低成本大范圍推廣。另外，針對糧食浪費問題，推進餐桌剩余食物的安全高效利用，推進其飼料化轉化。

3. 調整種養產業結構，提高飼料使用效率，合理增加蛋白供給

建立與“雙循環”格局相適應、相匹配的糧食和畜產品產業鏈供應鏈體系，需要通過調整種養產業結構、優化種養結合的綠色模式來進一步實現。充分考慮地域特點，以當地高產農作物為主要式樣材料來選取養殖家禽家畜品類，最大限度減少從外部購買飼料的投入。對現有農牧業種養資源進行整合，提高飼草資源使用效率，進一步明確國內飼料資源供給和國際貿易的優先序。按照“保障有效自給、暢通國際循環”的要求，制定我國飼料蛋白資源供給保障計劃，分品種明確提高飼料蛋白資源國內綜合生產能力和適度進口的目標、任務及措施。有序推進進口多元化戰略，積極推進戰略性農業國際合作，多方增加大豆進口，減少對少數國家的依賴，防止因蛋白資源進口受阻而被部分國家“卡脖子”，促進建立多元穩定可靠的進口渠道，推進大豆進口市場多元化。

4. 開展重點技術攻關，提升科技對蛋白供給的貢獻度

著眼保障糧食等重要農產品生產供給，適應日益多元的營養健康食物等消費需求，重點圍繞生物育種、生物肥料、生物飼料、生物農藥等方向，開展重點技術攻關，培育一批新一代農業生物產品。強化“節糧減損”科技創新成果應用，提升糧食倉儲科技水平，提高糧食運輸環節技術含量，推動原糧“四散”運輸和物流數字化發展，打造各種運輸方式共存互補的現代糧食運輸體系；提升糧食加工科技含量，積極推進智能化、清潔化加工等技術裝備研發和糧食加工副產物的綜合利用；加強蛋白資源開發技術攻關，開發飼用油料作物品種選育與種植新技術等以農作物和牧草增產來提高豆粕資源替代水平；開發蛋白飼料資源加工等技術以實現非常規蛋白飼料資源提質增效。

5. 積極參與國際糧食治理，合理利用國際糧食市場

一是用好國際資源，優化糧食進口貿易。積極擴大糧食進口來源，尤其是進口“一帶一路”國家和地區的糧食，逐步建立起穩定的海外糧食進口運輸、儲藏等供應鏈，確保糧食和其他農產品不僅能“買得到”，更要“控得穩”“運得回”。二是用好國際市場，培育我國的國際化大糧商。建立并完善全球糧食供求信息系統，提升糧食國際貿易信息的自主性，擺脫對單一國家農業信息的依賴；鼓勵國內糧食企業“走出去”，通過扶持國有企業，構建糧食全產業鏈發展模式，培育具有國際競爭力的超大規模的“科產供銷”一體的糧食龍頭企業。三是用好國際資源，建立糧食生產供應基地。積極融入全球糧食產業鏈供應鏈，鼓勵有條件的企業建立穩定的海外糧食生產和供應基地，進一步掌握糧食話語權。四是培育國內商品交易所，使其快速成長為全球有影響力的農產品期貨交易市場，促使期貨市場能夠真實反映糧食國際價格走勢，并利用其降低國際糧食市場沖擊對國內糧食生產的影響。

六、國家糧食安全的重大工程建議

（一）糧食產能提升示范工程

加大農作物尤其是3 種主糧品種改良升級的研發力度，以優質品種保障糧食增產，推動我國由種業大國向種業強國發展，加快培育擁有獨立自主知識產權的新品種，破解種業“卡脖子”難題并加強種業專利保護，優化種業競爭格局。建議培育龍頭企業，提升種業行業的規模經濟效應，構建“政產學研用”協同創新路徑，加強種業核心技術攻關，補齊產業鏈前端短板，打造農業創新引領。強化高標準糧田建設，以糧食生產功能區為重點，堅持新建與提升并重，分類分區域大規模開展高標準糧田建設和提質改造，整縣推進高標準農田建設[24]；同時，提高高標準農田建設標準，優先在“兩區”（糧食生產功能區、重要農產品生產保護區）建設旱澇保收、高產穩產的高標準農田，引導農民種植目標作物，積極打造一批“噸半糧縣”；強化“天空地”數字農業技術集成在高標準糧田建設中的引領作用，強化遙感網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等數字農業技術的基礎設施、硬件裝備、軟件系統和公共平臺建設。

（二）新型蛋白資源替代工程

強化非常規蛋白飼料資源提質增效，開發雜粕增值利用產業化集成技術，開展雜粕等增值利用產業化集成技術示范，推動現有棉粕、菜粕、花生餅粕等雜粕加工企業進行技術升級改造。實施谷物及副產物提質增效利用產業化集成技術示范，針對不同谷物主產區，開展谷物及其副產物增值利用、谷物精深加工副產物增值利用、糟渣副產物增值利用以及污染糧食及副產物、超期儲存糧食及副產物利用產業化集成技術示范。強化新型蛋白飼料資源開發利用，大力發展微生物蛋白，挖掘新型飼料蛋白種質資源，利用合成生物技術，創建高版本合成生物體；研發小型化、經濟性的甲烷氣體發酵裝備及工藝技術，研發秸稈氣化高效生產一碳氣體發酵菌體蛋白技術；開發餐廚廢棄物、果蔬廢棄物及糞污等有機廢棄物生產昆蟲蛋白技術，促進黑水虻、蠅蛆、黃火蟲等昆蟲資源低成本安全生產。

（三）綠色低碳種養循環工程

以農業生物藥物、生物肥料、智能灌溉裝備制造等為突破口，集成節地、節水、節肥、節藥、節能等農作物綠色高效生產技術，引領農業生產更為綠色高效和資源環境友好。加快種植業生產方式綠色低碳轉型，提高水、肥、藥等投入品的利用效率，推廣高效生態循環農業模式，建設種植業綠色發展示范區[25]。加強畜禽糞污的資源化利用，重點支持將畜禽糞便轉化為飼用蛋白或有機肥的技術與產品研發，建立針對不同規模和不同畜種的糞尿資源化、無害化處理技術規范。加強資源保護和高效利用，挖掘、提升、推廣綠色、低碳的生產方式。加大種植業與養殖業的結合力度，發展種養結合循環農業。

（四）國際糧食資源開發與利用工程

積極參與國際糧食安全治理與監測工作，明確國際市場在國家安全中的地位與作用，穩定外部糧源供應體系，加快培養具有國際競爭力的大型糧商和農業企業集團，深化“一帶一路”等重點地區的經貿布局、強化全球糧食安全與農業領域治理，增強國內與國際市場的協同性。完善貿易監測體系，提升糧食安全治理能力。建立健全全球農業貿易投資與市場監測信息體系，促進國際風險防控關口前移至供應鏈上端。引入大數據、人工智能、物聯網等先進技術，逐步建立全國糧食儲備信息管理系統和國際糧食信息采集系統，實現儲備糧和國際糧食資源同步“可見、可控、可調”。建立重要農產品的商業儲備補充調節機制，加強主要進口農作物與全球糧食供應鏈上主要供給方的鏈接與合作，提升商業儲備的調節與保障功能。

（五）未來食物研發示范工程

全方位、多途徑開發食物資源，構建多元化食物供給體系，著力提供更加豐富、更有營養的食物資源。重點推動蛋白資源生物工程等關鍵核心技術，挖掘新型飼料蛋白種質資源，以微生物蛋白生產來破解蛋白質短缺難題，基于乙醇梭菌、甲烷氧化菌、氫氧化菌、微藻等一碳同化微生物天然底盤細胞，利用合成生物技術，創建高版本合成生物體，高效同化一碳氣體生物固碳產乙醇、乙酸、脂肪、菌體蛋白和微藻蛋白。開發雜粕增值利用產業化集成技術，推動現有棉粕、菜粕、花生餅粕等雜粕加工企業進行技術升級改造。此外，建設生態森林食品供應基地，充分發揮森林的“水庫、錢庫、糧庫、碳庫”作用，優化森林食品產業布局。建設冷水漁產品生產供應基地，大力發展冷水漁業養殖加工，推動冷水漁業高質量發展。建設寒地果蔬生產基地，提升設施農業規模化標準化水平，發展生態循環農業，形成設施先進、綠色優質、高產高效、產銷協調的寒地果蔬產業發展格局。

七、對策建議

（一）強化構建“雙循環”格局下的糧食安全體系

一是有序推進進口多元化戰略。在鞏固和改善主要糧食進口來源穩定性的同時，積極推進戰略性農業國際合作，重點調整大豆、菜籽等進口來源地，構建多元化油料進口供應體系，推進大豆進口市場多元化。持續拓展和加強與“一帶一路”沿線國家的經貿合作關系，積極引導有大豆生產潛力的國家擴大種植面積。二是充分利用國外土地資源，尤其是鄰國糧油生產資源，重點布局“一帶一路”沿線區域和非洲國家，加強農業基礎設施建設和農業科技領域合作，推進多元化進口，深度參與全球農業與糧食安全治理，充分發揮“一帶一路”拓展農業國際合作、促進投資貿易建設的平臺作用。三是強化大豆市場供給與自我供給平衡狀態。鞏固和擴大與俄羅斯、南美洲等國家和地區的大豆投資合作，探索與“一帶一路”沿線區域和非洲國家的大豆可持續合作；充分利用國際市場，運用衛星遙感、大數據等技術，對全球及我國飼料蛋白資源市場狀況進行科學研判和預警，確定進口閾值。提升大豆自我供給能力，通過面積擴大、技術支持、政策扶持等手段，加大支持力度，進一步提升大型農業企業在全球蛋白產品產業鏈中的地位。

（二）推進部分果蔬等產品過渡到非常規土地和設施，為保障糧食安全拓展更大空間

擴增邊際土地產能，提高鹽堿地利用程度，改良邊際土地，提高單位產能和經濟效益。一是發展邊際土地，實施邊際土地產能和鹽堿地改造利用提升行動，集成邊際土地的資源節約、環境友好和生態保育技術模式，解決耕地總量不足和質量偏差問題。二是加大耕地保護力度，堅守全國1.8×109畝耕地“紅線”。嚴控耕地轉為非農建設用地，加強改進占補平衡。三是結合水資源、生態環境狀況等，選擇一批具有農業發展有潛力地區的中等地、低等地，參照高標準農田建設時中央、地方財政按比例分擔成本的方式，采取工程改造、修筑梯田、實施集水補灌工程、推廣旱作農業技術等方式，加快中低產田升級改造。四是開發綠洲農業，以基本不增加農業用水總量為底線，配合節水工程改造升級，在新疆、甘肅、寧夏、青海、內蒙古等省份的干旱荒漠地區的河流、湖泊沿岸，進一步開發拓展綠洲糧食播種面積，充分利用上述地區陽光充足、晝夜溫差大的優勢，挖掘綠洲農業生產潛力。五是發展設施生態農業，有效緩解經濟作物與糧食作物爭地矛盾，充分利用非耕地，保障國家糧食安全。

（三）推進油料作物多元、多渠道發展，確保油料自給率穩步提升

一是深入推進大豆和油料產能提升示范工程，通過實施大豆、玉米帶狀復合種植，在東北、黃淮海地區運用糧豆輪作和鹽堿地種植大豆等手段來提高大豆油料產量。完善玉米、大豆生產者補貼，落實好大豆完全成本保險和種植收入保險試點。持續開展大豆品種選育聯合攻關，加快培育高產、高油、高蛋白大豆和油料作物新優良品種，大力推廣高產種植技術，強化品種對大豆和油料作物生產的支撐能力，在適宜區域推廣種植轉基因大豆。提升油料作物機械化水平，開展油菜、油茶、花生等油料作物生產關鍵技術與設備研究開發，補齊播種、收獲、脫殼等機械化短板。加強農機農藝融合技術研究，提升大豆及油料生產全程機械化水平。二是鼓勵農戶利用冬閑田、鹽堿地等未利用或利用不充分的土地資源種植油料作物。培育短生育期油料品種，結合自然資源條件，明確優勢區域主推油料品種，在非耕地區域擴大花生、芝麻以及林地木本糧油油茶、山桐子、油莎豆等的種植面積。山桐子、油莎豆含油達20%以上，是重要的油料作物，建議“十四五”至“十六五”期間利用非耕地，在新疆和東北等地種植油莎豆、在南部地區種植山桐子分別達到3×107畝以上。三是完善收益保障等政策，健全農民種植油料作物收益保障機制，發揮補貼政策合力，充分調動農民種植油料作物積極性。

（四）南方地區穩步恢復多熟制，北方地區適當推進輪作制，提升全國糧食生產的均衡增產能力

科學恢復南方地區糧食生產的多熟制，充分利用冬閑田，在江蘇和安徽南部，湖北、貴州和云南北部沿線以南地區，發展多熟制“稻 - 油”和“稻 -稻 - 油”輪作模式，以穩糧擴油。在北方地區深入推進輪作制，在黃淮海、西北、西南地區推廣玉米、大豆帶狀復合種植，在東北地區開展糧豆輪作，如在黑龍江部分地下水超采區、寒地井灌稻區推進水改旱、稻改豆試點。具體來看，在東北和黃淮海兩大糧食產區，做好輪作倒茬，協調大豆與玉米的年際關系。例如，在東北北部地區實行大豆、玉米隔年輪作，在東北中部和南部地區每種植兩年或三年玉米輪作一年大豆；在黃淮海一年兩熟區，提高麥茬大豆在夏季作物中的比重，形成冬麥基礎上的夏大豆和夏玉米隔年輪作或一年大豆、兩年玉米的輪作。此外，開展鹽堿地種植大豆示范，擴大耕地輪作實施面積，引導東北地區農民合理安排種植結構，在適宜地區擴大大豆、玉米帶狀復合種植示范面積。

（五）提升飼料糧利用效率，減少糧食損耗和浪費

在飼料糧利用方面，優化種養結合布局，提高養殖效率，提升飼料糧轉化率。在糧食生產環節，加大低損耗糧食收獲機械設備和技術的研發力度；加強農機手的培訓和考核，提升農機手技能和素質；加快高標準農田建設及其相關配套設施，改善倉儲條件，降低收儲環節損耗；完善相關標準和法律，在糧食產業鏈各環節都做到“有法可依、執法必嚴”；進一步深化政策性糧食儲備和拍賣機制改革，提高政策性庫存輪換速度；提高糧食副產物綜合利用程度。在糧食消費環節，普及膳食營養知識，發布適合不同人群特點的膳食指南，引導居民形成科學、低碳的膳食習慣，逐步解決居民營養不足與過剩并存、鋪張浪費等問題。

利益沖突聲明

本文作者在此聲明彼此之間不存在任何利益沖突或財務沖突。

Received date:May 30, 2023;Revised date:July 4, 2023

Corresponding author:Mei Xurong is a research fellow from the Chinese Academy of Agricultural Sciences. His major research fields include drylend water saving agriculture in Northern China, water resource and food security. E-mail: meixurong@caas.cn

Funding project:Chinese Academy of Engineering project “Research on National Grain Security Strategy in the Context of Dual Circulation”(2022-XBZD-12)