基于全產業鏈視角的糧食安全風險識別與管控策略

梅旭榮，張琳，袁龍江，胡向東，謝玲紅，吳孔明，王國剛，王曉君

（1. 中國農業科學院，北京 100081；2. 中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081）

一、前言

“無農不穩，無糧則亂”，糧食安全問題事關國家穩定大局。近年來，我國糧食生產供應能力穩步提升，2022年全國糧食總產量再創新高，糧食庫存也處于歷史高位，有效保障了全國人民的吃飯需求。也要看到，在世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興的戰略全局下，我國糧食安全的內外部環境正在發生深刻變化。從國內環境看，保障糧食安全的結構性矛盾突出，耕地、水資源根基仍不牢固[1]，生物育種產業化推進緩慢，農民種糧積極性不高，農資價格持續上漲，自然災害風險頻發[2]。從國際形勢看，國際地緣政治競爭加劇，公共安全事件頻發，全球經貿發展的不確定、不穩定因素明顯增多。中央農村工作會議強調，保障好初級產品供給是重大的戰略性任務，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧。然而，在外部風險因素復雜疊加的新形勢下，我國糧食安全面臨更多前所未有的、超越傳統自身內部平衡的挑戰和沖擊[3]，糧食穩產和保供壓力進一步增大。因此，亟需系統識別并有效管控各類糧食安全風險，推動從“遇見風險”向“預見風險、化解風險”轉變，贏得戰略主動；對于穩定糧食安全的基本盤、充分發揮“三農”的壓艙石作用、保持平穩健康的經濟環境和國泰民安的社會環境，均具有非常重大的意義。

已有研究關注到了糧食安全的各類風險，認識到對糧食安全風險進行管控的重要性。一是對糧食安全風險來源的多樣性已達成共識。從不同角度對糧食安全面臨的風險要素進行了分析，發現我國糧食作物在生產環節的氣象風險相對偏高[4,5]，化肥施用環境風險明顯[6]；在流通環節存在隱性風險及突出問題[7,8]。盡管劃分維度不同，但學界一致認為，當前我國糧食安全面臨的風險因素增多[9]，風險發生頻率增加，不可預測性和不可控性加大[10]，風險損失趨于嚴重[11]。二是與新形勢下我國糧食安全戰略相適應的風險防范與管控體系尚未形成[12]。糧食安全風險管控是對未來影響糧食安全的風險因素及時進行預測并發布預警，以便有關部門采取相應的短期和中長期對策，防范和化解不安全風險[13,14]。美國、德國、日本等發達國家都建立了適合本國國情的農業風險管控機構，對農業風險進行專業化研究和系統化管理；相比之下我國糧食安全風險管控起步較晚，糧食安全風險監測碎片化、評估點狀化、管控割裂化，重監測、輕評估、弱預警等問題突出[15～17]。具體來看，在風險監測碎片化方面，不同機構對各類風險的監測尺度及精度沒有統一標準，存在“盲人摸象、各有視角、都有缺陷”的問題[18]，風險監測存在“盲區”，對種植意愿、政策風險、公共衛生事件等“軟性風險”監測力度不足[19]；在風險評估點狀化方面，當前集中于單一風險而忽視復合型風險，對風險關聯性、疊加效應關注不夠[20]；在風險管控割裂化方面，糧食風險識別、分析、評估、預警、管控等環節表現為多部門、多機構、多層級[21]，風險監測評估與預警決策割裂，統一的糧食安全風險管理綜合協調機制缺失[22]，一旦發生重大糧食安全風險，將無法高效協調各部門和機構的行動，也難以將糧食安全風險管控落到實處[23]。

綜上，鮮有研究從全產業鏈視角出發對糧食安全風險進行系統性分析，導致目前對糧食安全風險的總體趨勢特征把握不足；對于要構建什么樣的糧食安全風險管控體系以及如何構建等重大問題，尚缺少相應探討。鑒于此，本文從全產業鏈視角構建糧食安全風險因子識別體系架構，對我國糧食安全風險特征及趨勢進行科學研判，據此提出新發展階段我國糧食安全風險管控的戰略思路、發展目標、主要建設任務以及對策建議，以期為提升我國糧食安全風險管控能力，保障我國糧食產業鏈的有效供給、安全可控、有效治理提供參考。

二、基于全產業鏈視角的糧食安全風險識別與體系架構

糧食安全風險的來源廣泛，風險因子門類眾多，具有各自特殊的性質、內容和影響程度。需要在全面梳理糧食產業鏈外部環境因素和內部生產經營管理信息的基礎上，科學劃分糧食安全風險類型及來源，精準識別主要風險因子，形成集“風險類型、風險來源、風險因子”為一體的風險識別體系架構，才能呈現糧食安全風險的全景式、立體式“自畫像”。

（一）糧食安全風險的內涵及類型

糧食安全是涉及大量參與主體、跨地域聯動、多環節銜接的系統性工程，容易受到來自外部環境和組織內部不確定性因素的影響，因此，糧食安全風險呈現出多維性、復雜性、具體性、廣泛性等特點，風險不僅存在于自身全產業鏈的各個環節之中，也有來自于產業鏈外部環境因素沖擊觸發的風險。本文界定的糧食安全風險是指糧食全產業鏈產前、產中和產后以及產業鏈外部遭受的各種不確定性因素或意外事件，影響和破壞產業鏈運行、使糧食供應達不到預期目標，造成糧食安全性降低甚至供給中斷，從而影響生產者、經營者和消費者的福利。

糧食安全風險可以分為產前風險、產中風險、產后風險和產業鏈外部風險四種類型。一是產前風險。產前要素保障水平是實現糧食安全的基礎條件，需要重點關注水土資源要素和科技要素保障方面的風險因素。二是產中風險。產中的生產穩定性是確保糧食安全的關鍵環節，其中自然災害、病蟲害的發生頻率與影響程度，農戶種植結構調整和意愿改變均會對糧食產量產生重要影響。三是產后風險。產后管理的高效可控是守住糧食安全底線的必要手段。價格能否保持相對平穩、流通渠道是否暢通、儲備的調節作用能否充分發揮、在國際競爭中能否不受損害或威脅、如何不被外資控制和封鎖等問題需要重點關注。四是產業鏈外部風險。外部的沖擊應對能力是增強抗風險能力的迫切需求。糧食的特殊性決定了政府干預糧食市場的必要性，也因此帶來了相關政策達不到預期目標或給糧食生產經營主體帶來損失的可能性。同時，各類外部突發事件也會不同程度的對糧食安全帶來間接影響。

（二）糧食安全風險識別及體系架構

1. 產前風險來源及風險因子

產前風險來源主要有種業風險和資源保障風險。種業風險是指種質資源利用保護不充分不徹底、育種核心技術原始創新偏弱以及種業發展的制度不完善等原因使得種業在保障糧食穩產保供方面存在不確定性或使種業存在受制于人的潛在風險，種質資源風險、育種技術風險、制度環境風險是主要的風險因子。資源保障風險主要包括土地資源保障風險和水資源保障風險，是指受工業化、城鎮化進程加速，耕地保護不利，區域分布調整等多重因素的疊加影響，糧食生產用地數量減少、質量下降和糧食生產用水資源數量不足對糧食安全造成的風險。此外，以化肥為主的養分資源，也面臨磷肥、鉀肥等資源不可再生和供應鏈受阻及局部供應不均衡等風險。

2. 產中風險來源及風險因子

產中風險來源主要有自然災害風險、病蟲害風險和種糧意愿風險。自然災害風險指氣象水文、地質地震、生態環境等災害導致農業生產過程中的作物顯著減產，威脅糧食安全。農業自然災害大多由氣象因素異常導致，主要有干旱風險、洪澇風險、風雹風險以及低溫災害風險。病蟲害風險指危害農作物的病蟲害在一定環境條件下暴發或流行，造成農作物大面積、大幅度減產，甚至完全失收、農產品大批量損壞變質。這主要是由于對病蟲害暴發流行趨勢監測預警及危害損失預估不足，以及病蟲害防控能力測度不強所導致。種糧意愿風險指糧食生產經營主體在糧食生產過程中由于種糧比較收益降低、農業勞動力缺乏等因素導致的糧食生產經營主體種糧積極性降低和改變生產投入所導致的生產性糧食短缺風險，具體表現為“非糧化”風險和撂荒化風險。

3. 產后風險來源及風險因子

產后風險來源主要有市場風險和貿易風險兩類。市場風險指在糧食生產和銷售過程中，由于各種因素導致種糧戶的生產收入低于預期水平，影響生產的可能性。主要包括來自于糧食種植成本波動和收購價格波動帶來的種植收益風險、市場供需變化風險以及市場價格異常波動風險。貿易風險主要包括國際貿易風險，指在任何時期內糧食進口量低于國內市場進口需求量的風險。國際貿易風險主要由4個風險因子導致：糧食貿易可得性風險，指糧食出口國在滿足本國消費后用于對外出口的糧食數量大幅減少帶來的風險；糧食購買力風險，指購買每單位糧食面臨的成本變化風險；貿易渠道受限風險，指糧食貿易商控制主產國基層糧源、主導國際糧食貿易流向，導致需要糧食進口的國家無法獲取糧食資源的風險；運輸物流穩定性風險，指糧食從主產國運輸至進口國，在交通物流上面臨的運力不足、卸港時間延長、航道阻塞運輸時間增加，導致當期糧食進口量下降的風險。此外，國內糧食流通、儲運環節保障條件不足也會為糧食區域間調運帶來一定風險。

4. 產業鏈外部風險來源及風險因子

產業鏈外部風險來源主要有政策風險和突發事件風險。政策風險指在政府宏觀調控行為下，由于政策本身的不合理性、政策的調整變動以及政策執行過程中的偏差等原因所造成的政策達不到預期目標或給糧食生產經營主體帶來損失的可能性。政策風險主要包括：政策穩定性風險、政策合規性風險、政策合理性風險、政策精準性風險。突發事件風險指突然發生的間接影響糧食安全的經濟社會事件。突發事件風險主要包括公共衛生風險、國際沖突風險、金融危機和重大環境污染風險。

綜上所述，按照產業鏈的產前、產中、產后和產業鏈外部來劃分風險類型，并識別出各類風險來源的主要風險因子，最終形成了包括4 大類別、9類風險來源、28個風險因子的全產業鏈糧食安全風險體系（見圖1）。

圖1 基于全產業鏈視角的糧食安全風險體系

三、新階段我國糧食安全風險特征研判

準確把握新發展階段我國糧食安全風險的特征，是實施風險管控的前提基礎。當前，我國糧食安全面臨的內外部風險因素與風險特征都有了新的變化：風險來源日益增多，新興風險不斷涌現；風險呈頻發、多發、高發態勢；風險影響相互交織，風險的危害性、不可預測性和不可控性進一步加大；風險傳導加快、影響范圍不斷擴大，風險損失更加嚴重。具體來看，呈現出以下七大特征。

（一）種業風險總體可控，但資源優勢喪失與“斷種”潛在風險并存

我國糧食作物供種基本做到了“中國糧主要用中國種”，種業安全總體有保障，但也面臨著一些潛在風險。一是種質資源外流和地方品種消失并存。第三次全國農作物種質資源普查數據顯示，我國主要糧食作物在1956年有11 590個地方品種，到2014 年只剩下了3271 個，消失比例高達約71.8%。20 世紀50 年代初種植的約1000 個小麥品種，在全國推廣的僅剩400 余個，許多優質、抗病、耐瘠薄的地方土品種甚至絕跡[24]。二是前沿育種技術“卡脖子”問題依然突出。種業關鍵核心技術原始創新偏弱，核心專利掌握比例較少，培育環境友好、資源高效、優質和高附加值專用，以及適宜輕簡栽培和機械化生產方式等突破性作物新品種仍面臨挑戰；自主知識產權在數量、質量及涵蓋面上與美國差距較大，“斷種”風險潛在，要警惕“糧食主權”隱患。尤其是在種業對外開放進一步擴大的背景下，要警惕逐步放松一些新品種選育和種子生產的外商投資準入帶來的潛在風險。

（二）資源保障風險依然突出，水土資源數量和質量齊降，效率提升緩慢

當前我國耕地資源和水資源在保障糧食生產方面的風險依然突出，需要進行長期關注，持續投入，提前防范。一是耕地數量和質量齊降，糧食生產用地資源保障壓力大。耕地快速“非農化”“非糧化”，在實行“占補平衡”政策后，耕地數量下降勢頭得到一定遏制，但最新的“三調”數據顯示，過去10年間，全國耕地類仍減少了1.13×108畝（1畝≈666.67 m2）[25]。“占優補劣”問題突出，加上耕地資源長期透支、過度利用，致使地力大幅下降。部分區域土壤沙化鹽漬化嚴重、土壤酸化退化態勢明顯，重金屬污染、水土流失、地膜污染加重，都影響糧食安全。二是水資源分布不均，用水效率提升緩慢，水資源供給保障風險增加。灌溉開采水量和農業地下水用水量不斷增加，帶來北方地區淺層地下水位的持續下降。糧食生產重心北移加劇了水資源供需矛盾。2019年，北方地區糧食播種面積占全國糧食播種面積的54.79%，但北方地區畝均水資源占有量僅約為南方地區的1/6。分散的用水方式，加上節水灌溉制度推行困難，使得當前高效節水灌溉規模小、占比低，水資源利用效率不高。2020年，我國噴灌、微灌、管道輸水灌溉等高效節水灌溉僅占耕地灌溉面積的36.5%。

（三）災害風險日益加重，呈頻發多發高發態勢

我國災害種類多、分布廣、發生頻率高。據預測，在全球氣候變暖趨勢下，未來10年災情加重的風險更大。一是氣象災害風險增加，周期變短，農業生產不穩定性繼續擴大。調查表明，每年因干旱造成的糧食損失多達百億千克，占各種自然災害損失總和的六成左右。2020 年，受歷史罕見的臺風、大風和暴雨影響，東北三省在種植面積增加0.7%的情況下，糧食產量下降了0.9%[26]。二是農作物重大病蟲害重發態勢明顯，影響區域廣，嚴重威脅口糧安全。糧食作物病蟲害如小麥銹病、稻瘟病、水稻病毒病、小麥蚜蟲、稻飛虱、玉米螟等大規模連年發生；小麥玉米莖基腐、玉米穗腐病等次要病害逐漸發展成為毀滅性災害；危險性外來有害生物入侵不容小覷，呈現出侵入數量增多、頻率加快、蔓延范圍擴大的新趨勢；國際農業有害生物多發頻發，生物安全需求凸顯。在病蟲害發生頻率加快的同時，危害損失成倍遞增，如防控不及時可造成發病區30%以上的產量損失，嚴重威脅我國口糧安全。

（四）種糧意愿風險越發凸顯，耕地呈“非糧化”區域擴大與撂荒化集聚發展態勢

由于種糧比較收益降低、農業勞動力缺乏等因素導致的糧食生產經營主體種糧積極性降低，由此帶來以下幾方面的影響。一是耕地“非糧化”呈擴大趨勢。相關數據顯示，目前我國耕地“非糧化”率約為27%[27]?！胺羌Z化”在農村土地流轉過程中和新型農業經營主體中較為突出，2013—2018年全國家庭承包耕地流轉面積中用于種植非糧食作物的面積占比在43%以上，2018年達到45.85%。2018年，在占比為62.7%的種植業家庭農場中，只有近40%的家庭農場從事糧食生產。二是耕地撂荒分布呈現出集聚新特征。我國糧食主產區耕地資源利用情況并不樂觀，撂荒現象在主產區13個省份均有不同程度的發生，并由偏遠山區和非糧主產區逐漸擴張到糧食主產區。地理國情普查數據和糧食主產區遙感影像數據顯示，2017年我國糧食主產區耕地撂荒率約為5.85%，流失的糧食產量高達2.2656×107t，占糧食主產區糧食總產量的4.69%[28]。山區耕地撂荒呈集聚發展趨勢，山區縣的耕地撂荒率約為14%，在湖北、安徽中部等經濟優勢突出地區呈集聚分布特征[29]。

（五）市場貿易風險急劇變化，不確定性和不可控性進一步加大

糧食生產資料價格飛速上漲、運輸流通受阻事件突發、投機資本炒作頻發及需求結構變化調整，再加上我國是全球第一大農產品進口國，百年未有之大變局加劇了國際環境的錯綜復雜性，糧食市場貿易風險的不可控性、突發性加劇。一是糧食市場價格波動頻次高、程度大，市場風險增大。糧食生產資料價格上漲，凈利潤一再下降甚至為負值，嚴重影響農民糧食生產投入能力和種糧積極性。突發事件阻斷糧食流通渠道，導致產地市場擠壓、價格下跌，銷區搶購斷檔、價格上漲，比如新型冠狀病毒感染疫情暴發之初對糧食市場帶來的負面影響。玉米工業消費占比加大，與飼料加工爭奪糧源，造成玉米與小麥、稻谷比價偏離正常水平，飼用和口糧消費進一步壓縮，工業用糧與飼料加工爭糧等問題。二是國內糧食產銷布局不平衡與物流體系不健全，區域供需矛盾顯現。糧食生產區域布局愈加集中，“北糧南運”的糧食產銷格局不斷強化，帶來糧食流通空間距離拉大、運輸周期長、流通層級多、基礎設施布局不合理等問題，為糧食區域間供需對接和產銷調劑帶來一定風險。三是貿易風險的不確定性與不可控性增加。當前我國糧食安全存在進口來源國集中、國際供應鏈掌控力弱、產品定價權缺乏等問題，一旦全球貿易格局發生變化將波及國內糧食供需與價格穩定。加之逆全球化思潮抬頭、貿易摩擦不斷等因素，糧食貿易的不確定性增加。

（六）政策風險開始顯露，合規性和穩定性亟待提升

近年來，我國農業政策的科學性、穩定性和完善性都在增強，糧食安全面臨的政策環境總體向好，但政策風險依然存在。一是政策調控節奏不穩、執行精準性不足引發的風險加劇。目前我國長期穩定性政策偏少，短期性、應急性、局部性等“救火式”政策較多，相關利益主體的預期收益目標無法保障。如我國糧食收儲政策改革表現出明顯的“反復”現象，政策調整與糧食波動循環往復，一定程度上陷入“一調就減，一減就慌，一慌就收”的怪圈，導致糧食產量和農戶收益的不穩定。同時，政策系統性調控目標定位和周期不精準，政策執行機制不完善、執行成本偏高等引發的風險不斷。二是糧食政策自身的合理性和合規性缺乏帶來的風險增多。我國糧食生產支持政策缺乏對政策目標、政策工具和政策體系的系統規劃，相關立法缺乏或滯后，不利于穩定生產者預期；部分政策過分強調政策一致性而忽略實施具體環境的差異，“一刀切”的做法有可能造成絕收和減產，給當地農戶造成經濟損失。同時，農業政策面臨更大的國際規則壓力和更頻繁的爭端挑戰，中國農業遭受國際爭端訴訟的頻率逐年升高，涉及的事由和品種范圍持續擴大，因遭受訴訟而受到影響的產業規模不斷增長。世界貿易組織網站數據顯示，2016—2019年中國作為被訴方的農業爭端案件有4 起，顯著高于此前中國和同期世界其他國家在農業領域的被訴頻率，涉及的事由范圍和產品范圍均有所擴大。

（七）突發事件風險集中暴發，對糧食安全帶來間接影響

影響糧食供應安全的突發事件風險來源日益增多，風險傳導速度加快，影響范圍擴大。人畜共患病風險增加，在對公共衛生系統形成挑戰的同時，也對糧食安全帶來沖擊。突如其來的新型冠狀病毒感染疫情嚴重沖擊了世界各地的糧食供應鏈。受新型冠狀病毒感染疫情影響，部分國家對來自中國的農產品采取貿易管控措施。根據統計，2020年先后有29個國家對來自我國的農產品采取貿易管控措施，開放條件下的糧食安全在國際市場中的不確定性風險在增加。在需求方面，新型冠狀病毒感染疫情蔓延引發全球各國恐慌性囤積食品，為了保障糧食供應充足，不少國家啟動國家庫存計劃，增加糧食儲備。在供給方面，主要糧食出口國限制或禁止糧食出口，國際自由貿易體系受到影響。此外，發達國家越來越多的低碳貿易壁壘設置也對我國糧食進出口帶來長期挑戰，外部環境的不確定性因素明顯增多，可能會影響到農業生產和農戶生計，引發經濟社會產生連鎖反應。

四、新階段國家糧食安全風險管控的戰略構想

基于新發展階段糧食安全風險凸顯的新特點和新趨勢，對標國內風險管控的現狀與差距，亟需從我國國情、農情實際出發，構建新階段國家糧食安全風險管控體系，精準識別、動態監測、實時預警、分級控制糧食全產業鏈的各類風險，形成防范風險在前端、風險損失在最小的良好局面，實現國家糧食安全治理體系和治理能力現代化。

（一）國家糧食安全風險管控的戰略思路

牢固樹立“防風險就是守底線”的新理念，系統集成“精準識別、動態監測、實時預警、分級控制”的管控思路，精準聚焦糧食產業鏈產前 - 產中- 產后 - 外部“四個維度”，緊緊圍繞防風險、保穩定、建體系、強制度等核心任務，以全產業鏈風險數據庫為基礎，以早期識別 - 常態監測 - 應急預警“三位一體”風險管控系統為核心，以風險防控工具箱和政策調控為手段，以風險管理組織和聯動響應機制為保障，全面構建“全鏈條識別 - 全過程管理 - 多層級聯動”的糧食安全風險管控體系，著力補齊糧食產業安全風險管控短板，大力提升風險防控能力、精準治理能力、科技支撐與基礎保障能力、社會參與共治能力，確保我國糧食產業鏈有效供給、安全可控和治理有效（見圖2）。

圖2 新階段糧食安全風險管控的戰略構想

（二）國家糧食安全風險管控的戰略目標

到2025 年，早期識別 - 常態監測 - 應急預警“三位一體”的風險識別監測預警體系建設完成，基本建成“有數據指標 - 有模型方法 - 有系統平臺- 有實施主體 - 有運行機制”的風險管控保障架構，初步形成“全鏈條識別 - 全過程管理 - 多層級聯動”的糧食安全風險管控體系，確保糧食安全風險的可識別、可監測、可預警、可管控，實現糧食供給保障長期持續穩定。

1. 糧食全產業鏈風險管控的基礎條件完善提升

關鍵產品和重點品種的全產業鏈、大協同、廣樣本、多結構、高時效的信息數據庫健全完善。產前、產中、產后、外部的風險界定清晰、分類準確、關系明晰，形成各類風險統一的監測尺度和精度標準。形成集種業、資源等存在中長期風險的常態監測及氣候變化、病蟲害等突發風險的應急預警，以及市場、種植意愿、政策等“隱性”風險的早期識別預警監測體系，做到中長期風險研判的科學準確、突發風險預警的及時響應、“隱性風險”識別的充分不漏。

2. 糧食全過程風險管控的政策工具精準豐富

分門別類形成完整的風險列表、清單和風險因子體系，風險指標體系先進適用。風險監測體系及信息系統平臺構建完成，監測技術靈敏高效，實現對風險發生、發展和變化的實時動態監測。風險預警信息發布及時通暢，應急供應網絡布局合理、功能完善，應急響應及時快捷。風險防控的信息化、數字化和智能化水平提升，風險管控政策不斷健全、完善、精準，風險管理手段方法日益豐富、現代化水平得到提升，金融保險、期貨期權等市場化風險管理工具風險轉移和分散功能不斷加強。

3. 糧食多層級風險管控的聯動機制協同高效

構建多領域覆蓋、多區域聯動、多部門協同、多手段結合的糧食安全風險管控聯動機制，形成制度化風險防范與決策體系。健全國家 - 區域 - 主體三級風險管控體系，在主產區 - 主銷區 - 平衡區、省 - 市 - 縣層面構建統一高效、協調有力的風險管控組織架構。分級管控、聯動響應機制更加完善，風險分類、分區管控的思路更加明確，措施更加精準，實現糧食全產業鏈的縱向一體化、橫向一體化綜合管控。

（三）國家糧食安全風險管控體系建設的主要任務

1. 將糧食安全風險管控納入國家安全體系

糧食安全是國家總體安全的基礎，需將糧食安全納入國家安全體系。設立國家食物安全風險管理領導小組，負責對全國糧食安全領域重大風險綜合管理工作的統籌領導與協調、宏觀指導、監督檢查與考核。在各級農業農村部門設置職能機構，健全糧食安全信息采集隊伍，統籌糧食安全風險分析評估、監測預警、應急保障工作，布局若干糧食安全風險監測與預防控制工程，增強在保障國家安全、穩定社會預期、引導市場方面的作用。研究構建糧食安全重大風險防控的法律法規體系和做好相關制度安排，推動糧食安全治理現代化。

2. 搭建國家糧食安全風險評估預警平臺

充分發揮國家農業科技戰略力量作用，搭建國家糧食安全風險評估預警平臺，集成國內相關業務部門、科研院所、高校、專業機構的糧食風險監測與評估資源、團隊等。評估預警平臺主要承擔風險早期識別 - 常態監測 - 應急預警 - 分級控制“四位一體”管控系統、模型與工具等方面的研究分析，推動開發糧食安全風險評估預警智能化方法體系；搭建國家（地方）糧食安全風險信息平臺，定期發布短期和中長期風險分析報告，為行業發展提供數據支持；發揮管控決策支持中心作用，通過政策模擬模型和政策工具箱開發，為各級政府風險管控措施的實施提供科學支撐。

3. 開發識別 - 監測 - 預警 - 控制四大系統模塊

早期的風險識別子系統模塊充分利用衛星監測數據、遙感數據及地面人員的實地調研數據，對糧食產業鏈的外部環境信息和內部生產經營管理信息進行全面收集與整理，系統識別糧食產業鏈產前、產中、產后和外部環境各環節的主要風險因素及其影響因子，建立起覆蓋全鏈條、大協同、廣樣本、多結構、高時效的信息數據庫系統。常態風險監測子系統模塊研究構建糧食風險監測指標體系，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術，對影響糧食產業鏈運行環境、運行狀態的關鍵性風險因子指標水平變化進行實時監測分析，在風險發生之前實現風險事前監測功能。應急風險預警子系統模塊依據關鍵風險指標監測值和閾值，綜合研判出糧食全產業鏈所處的風險等級是處于高風險狀態、中等風險狀態還是低風險狀態，判定高風險狀態來源于哪些監測指標，及時發現產業鏈運行過程中的異常問題，并實施評估、發布及預警。分級風險控制子系統模塊基于風險類型、風險級別啟用風險應對的政策工具和措施手段。風險管控包括預防計劃、補救措施和改進方案，提前采取可行手段來避免風險，對已經發生的重大風險盡可能減少損失，改善薄弱環節的產業鏈運作，消除和防止類似風險的再次發生。

4. 集成風險評估管控模型與智能化方法

集成研發糧食安全風險評估與管控模型，利用風險監測、風險預防、風險控制、風險轉移等多種方法，根據自然災害、生物安全、資源限制、國際貿易、市場變化、技術變革、政策變動突發事件等風險因素和指標的發生概率、風險閾值等，構建全產業鏈、多環節、多維度的風險因子指標體系，科學評估糧食安全面臨的顯性風險、隱性風險，預判各類條件下的風險等級，設置不同風險級別政策工具箱，為適時啟動應對不同風險等級的管控措施籌謀。同時充分發揮數據驅動作用，運用前沿技術推動糧食安全風險評估的信息化和智能化，利用動態、真實、準確的大數據提高糧食安全風險評估預測預警效率和質量。

5. 健全風險管控聯動和共治響應機制

建立國家、省、市、縣多級協同管控，主產區、主銷區、平衡區區域合作聯動的糧食安全風險報告制度，風險研判機制，共治共享機制。加強風險監測預警科學技術的業務應用，與氣象、應急、水利、植保、保險、貿易等部門機構和中糧集團有限公司、中國儲備糧管理集團有限公司等大型農糧企業建立定期“政企研”會商發布機制和供應鏈聯動監測預警工作機制，定期發布監測評估報告，通過會前預商、會商決策、會后修正等舉措，確保信息的準確性、科學性、代表性。充分利用新媒體等信息技術手段，快速反應、及時發布糧食安全評估預警報告，加強社會正面引導，提前落實防控措施。引導市場在農業農村重大風險防控中發揮作用，大力發展農產品期貨市場，充分利用國內外農產品期貨市場，提高市場參與度和流動性，發揮金融保險、期貨期權等市場化風險管理工具的風險轉移和分散功能。

五、對策建議

糧食安全是國家安全的根基。在世界百年未有之大變局下，無論是環顧當下，還是放眼未來，我國糧食安全的形勢依然嚴峻，糧食安全仍面臨種業風險猶在、資源風險突出、災害風險頻發、貿易風險多變、政策風險顯露等眾多隱患，不能輕言糧食安全已經過關。亟需構建新發展階段國家糧食安全風險管控體系，實現“早期識別 - 常態監測 - 應急預警”三位一體，“全產業鏈風險 - 全過程管理 - 多層級聯動”有機融合。為此提出以下對策建議。

一是推進糧食安全保障立法，確保風險管控措施有效實施。推動《糧食安全保障法》出臺，以保障安全為基本原則，覆蓋生產、收購、運輸、加工、儲備、銷售、貿易、消費等全過程糧食產業鏈，完善配套的行政法規、部門規章、地方立法，形成從中央到地方的糧食安全系統化立法體系。劃定安全紅線，加快落實糧食安全黨政同責制，明確各方在糧食安全風險管控相關環節中的權利、責任和義務，從基本法律角度守護糧食安全，從首源地位角度穩住鄉村基礎，加快實現糧食安全從政策治理向法治治理的根本轉變。

二是啟動“國家糧食安全風險管控體系建設”重點科技專項，增強糧食安全風險防控能力。在“十四五”期間編制和發布“國家糧食安全風險管控體系建設”重點科技專項指南，按照全產業鏈風險識別、監測、預警、控制全過程管理體系，下設若干項目（課題）。集中生物育種、氣候變化、生物安全、資源利用、政策評估等不同學科領域的優勢力量，形成重大科學問題聯合攻關凝練機制。依托國家戰略科技力量實施開放創新，系統布局研究任務，建立與重大科學問題相適應的分類攻關模式。建立國家糧食安全風險監測與評估實驗室，形成糧食安全風險防控多平臺產品。

三是建立健全基礎設施和防御體系，促進糧食安全風險源頭防控。完善農業基礎設施建設，全面落實永久基本農田特殊保護政策措施，實施耕地質量保護和提升行動。健全農業氣象服務和農村氣象災害防御體系，提高精細化的氣象災害監測預警能力，建立廣泛覆蓋的預警信息發布網絡。優化船舶、鐵路、港口等物流運輸體系，建立全國糧食貿易物流信息平臺，優化進口渠道和來源，合理分配到港時機和到港量。

四是借助市場化手段和管理工具，化解糧食安全重大風險。完善政府與市場有效結合的農產品市場風險管理制度，對于農產品價格周期性和季節性兩類可預期的價格波動，政府可采用反周期的價格穩定政策和措施直接干預，對于隨機性的不可預期的價格波動，采用農產品價格與收入保險市場化管理工具，有效規避農產品價格波動風險。創新農業保險與救濟相結合的農業巨災風險管理模式，借助于農業保險的資金調集和杠桿撬動作用，使不確定的巨災損失支出平穩化。通過財政金融手段，建立糧食市場應急調控基金，應對各種市場突發事件可能引發的糧食市場劇烈波動。同時，培育全球化的農產品現貨、期貨交易市場，提升國際農產品市場定價權。

利益沖突聲明

本文作者在此聲明彼此之間不存在任何利益沖突或財務沖突。

Received date:June 11, 2023;Revised date:July 23, 2023

Corresponding author:Mei Xurong is a research fellow from the Chinese Academy of Agricultural Sciences. His major research fields include dryland water saving agriculture in Northern China, water resource and food security. E-mail: meixurong@caas.cn

Funding project:Chinese Academy of Engineering project “Strategic Research on National Food Safety Risk Control”(2021-HZ-07), “Strategic Research on Transformation of Agricultural Food System in the New Development Stage” (2022-HZ-07)