新業態背景下社會保險制度包容性研究：認識、審視與調適

王立劍

一、問題提出

以平臺經濟、共享經濟為核心的新業態、新經濟賦能我國經濟發展新活力，并呈現出旺盛的生命力。國家信息中心發布的《中國共享經濟發展報告（2023）》統計顯示，2022 年我國共享經濟市場交易規模約為38320 億元，同比增長約3.9%。①國家信息中心分享經濟研究中心：《中國共享經濟發展報告（2023）》，國家信息中心官網：http://www.sic.gov.cn/News/557/11823.htm，2023 年2 月23 日。新業態、新經濟發展進程中，以平臺企業為依托的新就業形式隨著互聯網等新技術進步和大眾消費升級而出現，平臺企業更是以其強大的資源整合和資源匹配能力成為吸納就業人員、減緩就業壓力的重要“蓄水池”。2022 年，達達集團聯合京東集團面向社會提供數十萬人的就業崗位。“58 同城”智慧家政項目吸納勞動者130 余萬人。僅在2023 年第1 季度，美團就開放了約50 萬個配送服務崗位。②國家信息中心分享經濟研究中心：《中國共享經濟發展報告（2023）》，國家信息中心官網：http://www.sic.gov.cn/News/557/11823.htm，2023 年2 月23 日。但是，在新業態發展勢不可擋、新就業形式成為必然，且在“十四五”期間不斷壯大的背景下，新業態從業者社會保險權益問題日漸凸顯。新業態從業者工作自主性強、收入分配形式靈活、工作任務相對獨立、受平臺企業或第三方關聯企業“隱性”監管，加之平臺企業為降低成本而有意避免與新業態從業者簽訂勞動合同、建立勞動關系，新就業形式呈現出獨特的“去雇主化”“多雇主化”特征。①胡磊：《網絡平臺經濟中“去勞動關系化”的動因及治理》，《理論月刊》2019 年第9 期。在這種有別于傳統工業化和現代工廠制度基礎上形成的全日制、勞動合同制的標準雇傭形式和非全日制用工、勞務派遣等非標準雇傭形式的就業模式下，從業者難以通過現行勞動法確立其法定勞動者身份，進而難以匹配到現行社會保險制度的保障之中。當前新業態從業者參保意愿強但參保渠道窄、質量低、連續性差，職業風險高但職業保險保障缺位，勞動事實明確但勞動關系、勞動基準權益模糊等現象普遍存在，長此以往必將成為影響社會就業穩定、新業態健康持續發展的風險因素。

為了更好保障新業態從業者勞動權益、推動新業態經濟健康規范發展，我國積極將新業態從業者社會保險問題納入政策議題。“十四五”規劃提出全面清理各類限制性政策，增強勞動力市場包容性，探索建立新業態從業人員勞動權益保障機制。黨的二十大報告以及2021 年7月人力資源和社會保障等部門發布的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》都強調了新業態從業者社會保險權益保障問題并作出了相關的重要部署。與此同時，新業態從業人員社會保險問題引發學界熱議。一是新業態從業者社會保障不足或社會保險權益缺失已經成為共識。②袁朝輝：《新就業形態人員社會保險狀況研究》，《中國勞動關系學院學報》2021 年第1 期。二是從法理視角剖析新業態從業者社會保險困境的成因，認為關鍵在于勞動關系與社會保險制度掛鉤，而新業態從業人員勞動關系判定存在較大困難。③涂永前、何禮苗：《數字經濟、靈活就業及社會保險法的回應》，《重慶理工大學學報（社會科學版）》2020年第9 期。對此，一些研究從理論層面剖析新就業形態下用工關系的本質，進而探討傳統的勞動關系認定標準的適用性。研究普遍認為互聯網技術并沒有改變勞動力與生產資料相結合的本質，傳統的勞動關系認定標準需要適當改進，但對平臺用工類型的界定問題仍有其解釋和適用的空間。④謝增毅：《互聯網平臺用工勞動關系認定》，《中外法學》2018 年第6 期；吳勇、劉琦：《平臺用工的勞動關系認定及權益保護》，《中國勞動》2019 年第12 期。也有學者指出，單純將新型用工關系劃分為勞動關系、將新業態從業者以職工身份納入現行社會保險制度保護并不符合平臺企業支付能力的客觀實際，也不符合新業態經濟持續發展的客觀要求，同時新業態從業者無雇主或多雇主、工作地點不固定、薪酬支付形式靈活的特點也難以適應現行社會保險制度下的參保、繳費、經辦等要求。⑤金維剛：《新業態從業人員社會保險問題與對策》，《中國社會保障》2022 年第2 期。三是從制度構建視角探索與新業態從業者需求和特點相適應的社會保險改革方案。多數學者主張在現行社會保險制度基礎上進行適應性調整而不是獨立性構建，鑒于權益保障的緊迫性和可行性，通過合理放寬社會保險參保限制和完善配套銜接機制將新業態從業者納入到社會保險體系，尤其是工傷保險、醫療保險和養老保險制度中來。⑥王全興、劉琦：《我國新經濟下靈活用工的特點、挑戰和法律規制》，《法學評論》2019 年第4 期；婁宇：《平臺經濟從業者社會保險法律制度的構建》，《法學研究》2020 年第2 期。

已有研究啟示，新業態從業者社會保險困境的癥結不僅在于勞動關系判定的司法困局，也在于與勞動關系掛鉤的社會保險制度在覆蓋范圍、參保繳費、經辦機制、待遇發放等方面存在不均衡、不充分、不全面、不協調的突出問題，無法適應不斷變化發展的新業態經濟和新就業形式的需要。那么，提升社會保險制度包容性和適應性成為破局新業態從業者社會保險困境的關鍵。鑒于此，本文以包容性發展理念為理論指導，構建社會保險制度包容性的分析框架并闡釋社會保險制度包容性的基本內涵，立足長遠分析研判新業態發展趨勢，著眼當前及近期新業態發展的新情況、新特點，重新審視現行社會保險制度不足并提出調適優化社會保險制度的相關對策。

二、社會保險制度包容性的分析框架

（一）包容性發展的基本內涵

“包容性”并不是一個新詞，自2007 年亞洲開發銀行首倡“包容性增長”開始，“包容性”這一理念就被國際社會廣泛接受和應用。①姚榮：《包容性發展：思想淵源、現實意涵及其實踐策略》，《理論導刊》2013 年第4 期。當下，“包容性”已成為經濟、政治、法律、公共政策、文化和社會發展等諸多領域的熱詞，包容性增長、包容性發展、包容性治理、包容性法治、包容性社會政策等新概念不斷涌現，“包容性”理念逐漸從經濟領域向公共政策、社會治理領域滲透。其中，包容性發展（Inclusive Development）這一概念已被不同領域的學者廣泛使用，成為減貧、人力和社會資本發展、性別平等發展以及社會保障等領域促進社會公平正義和賦權的重要指導理念和發展戰略。②Rauniyar Ganesh, Kanbur Ravi, ＂Inclusive Growth and Inclusive Development: A Review and Synthesis of Asian Development Bank Literature,＂ Journal of the Asia Pacific Economy, 2010, 15(4).

盡管包容性發展已經成為多領域、多學科共同關注的話題，但包容性發展的內涵并未形成一致結論。Joyeeta 等提出包容性發展的定義是將邊緣化人群、部門和國家納入社會、政治和經濟進程，以提高人類福祉、社會和環境可持續性以及社會公平、增強權能，包容性發展是一個適應性的學習過程，能夠應對新的變化、排斥、不平等和邊緣化風險。③Gupta Joyeeta, et al., ＂Towards an Elaborated Theory of Inclusive Development,＂ European Journal of Development Research, 2015, 27(4).可見，包容性發展不僅是一種理念、一種方式，也是一個動態的過程。作為一個動態發展的理念，包容性發展在指導經濟、社會、政治等不同領域的過程中，其現實意涵歷經嬗變并得到了極大豐富。具體來看，包容性發展以社會公平為起點，至少包括四個維度的意涵：在發展主體上，包容性發展強調全體國民的共同發展和人人有責；在發展內容上，包容性發展強調發展內容的綜合性、全面性和統籌協調性；發展過程上，包容性發展強調多元主體社會參與的機會均等；發展結果上，包容性發展追求利益共享，利益共享是包容性發展追求的目標，也是包容性發展主體、內容和過程的最終體現。④王翼：《“包容性發展”：全球化語境中的時代命題——兼析“包容性發展”的中國要義》，《世界經濟與政治論壇》2012 年第4 期；高傳勝：《論包容性發展的理論內核》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版）》2012 年第1 期。

在公共政策領域，包容性發展更加強調“包容性社會發展”。包容性社會發展以人的發展和福祉為基本著眼點，站在社會發展的角度回應經濟社會發展的不平衡問題，在包容性發展的框架下通過一系列社會發展計劃和制度安排，賦能社會各階層參與經濟發展的平等機會，讓所有社會成員通過發展機會公平合理地分享經濟發展的成果，縮小貧富差距、促進社會共同富裕，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。⑤葛道順：《包容性社會發展：從理念到政策》，《社會發展研究》2014 年第3 期。總的來看，盡管不同領域的學者基于不同研究視角對包容性發展的解讀各有側重，但普遍認可包容性發展的核心內涵是實現社會公平正義，強調發展人人有責、機會均等，注重發展內容全面協調和發展成果利益共享，①向德平：《包容性發展理念對中國社會政策建構的啟示》，《社會科學》2012 年第1 期。這為系統研究社會保險制度包容性提供了基本邏輯和理論指導。

（二）包容性發展與社會保險制度的耦合

社會保險制度以分配正義為基礎，通過建立養老、醫療、工傷、失業、生育等保險項目，將國民收入在不同人群之間進行轉移、再分配，以推動成果共享、社會公平。從這一點上來看，社會保險制度既是支持社會包容性發展的重要制度安排，同時其制度本身從誕生之時就具備包容性的屬性和價值。包容性發展是社會保險制度發展的價值導引和必然要求，社會保險制度是包容性發展的制度化形式和制度支撐，二者具有內在的耦合性。

1.包容性發展的理論根基是社會公平正義，這與社會保險制度核心價值取向相一致。公平正義是包容性發展的理論基礎，也是包容性發展的基本立場和核心要義。在我國社會保障制度長期發展進程中，“公平”這一要求始終貫穿其中，是社會保障制度發展的核心價值取向。社會保險制度是我國社會保障制度的核心部分，盡管社會經濟發展形勢和制度建設階段性目標存在差異，但社會保險制度追求社會公平的核心價值取向不可改變。

2.包容性發展的邏輯起點是發展主體人人有責，這與社會保險制度基本邏輯相一致。鼓勵全體社會成員共同參與社會經濟發展活動是包容性發展的基本出發點。社會保險制度的基本邏輯是互助共濟、風險共擔。按照這一邏輯，將個體抵御風險能力凝聚成群體之力，將不確定性的個體社會風險總結成有規律可把握的整體風險，以群體之力應對整體風險，進而幫助群體中的每一位成員化解個體風險。因此，社會保險制度同樣鼓勵人人參與、強調人人有責，每個人既是社會保險的保護對象，也是社會風險的應對主體，只有個體壯大為整體、部分凝結為全體，才能持續增強群體抵御風險能力、穩定個體社會成員基本生活保障。

3.包容性發展的基本特征是發展內容全面協調，這與社會保險制度基本價值取向相一致。包容性發展強調發展內容的全面性和統籌協調性。新中國成立以來，我國社會保險經歷了從無到有的發展過程，社會保險制度內容逐漸覆蓋養老、醫療、失業、生育、工傷等多個領域，補充性地向住房公積金、企業年金等保障項目發展，探索性地向長期護理保險等新制度內容拓展，不斷豐富社會保險制度內容、完善社會保險體系，以綜合性的社會保險項目供給回應社會成員多樣化的社會保險需求。

4.包容性發展的本質要求是發展過程機會均等，這與社會保險制度整體價值取向相一致。包容性發展強調發展過程的機會均等，保證多元主體參與經濟社會發展和成果分配的機會公平和環境公正。從社會保險制度來看，機會均等體現在社會保險權利要消除排斥、不受歧視，保障全體社會成員具有平等的參與社會保險的權利，即社會保險制度的全員可及性。

5.包容性發展的根本目標是發展成果利益共享，這與社會保險制度目標價值取向相一致。利益共享是指人民群眾共同享有發展成果，按對社會經濟發展的貢獻進行收入分配，提高社會保障和公共服務水平，維護全體社會成員的利益。②唐鑫：《論“五大發展理念”與包容性發展的耦合》，《科學社會主義》2016 年第6 期。成果共享是社會保險制度發展的目標價值取向。《中華人民共和國社會保險法》第一條就明確指出，社會保險法的基本目標就是使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定。社會保險制度實現社會成果共享的總目標不可置疑。而社會保險作為一種具有再分配功能的社會保障制度，本身就是再分配的一種成果共享形式，可見，成果共享也是社會保險制度的應有之義。

（三）社會保險制度包容性的內涵和分析框架

包容性發展與社會保險制度的耦合為深入理解社會保險制度包容性提供了基本視角。在包容性發展理念指導下，社會保險制度包容性的基本內涵就是社會保險制度安排要以社會公平正義為核心，引導多元利益主體協同參與，盡可能消除社會保險制度在不同階層、群體、城鄉、地區之間的隔閡和排斥，將每一個社會成員都納入到社會保險制度保護中來，確保所有成員都能夠平等地參與社會保險，并且能夠平等地享有與其社會生產貢獻相一致的社會保險權益。

基于包容性發展的一般分析邏輯，結合社會保險制度的基本屬性和價值目標，本文以社會公平正義為理論起點，進一步從制度理念拓展其分析維度，提出社會保險制度包容性的分析框架（如圖1 所示）。

圖1 社會保險制度包容性的分析框架

其中，社會保險制度理念包容強調制度設計理念開放、視角前瞻，立足社會保險制度目標，基于更加開放和長遠的視域思考如何以更加包容的社會保險制度回應新業態發展需求。社會保險制度主體包容強調制度主體多元協同，社會保險制度主張利益共享和風險共擔的辯證統一，即參與社會生產和分配過程的主體共同分擔社會風險，這一點主要體現在社會保險繳費分擔和籌資機制上，社會保險責任主體的確立應當遵循利益相關主體協同參與原則。社會保險制度內容包容強調制度內容供需匹配，提高社會保險制度包容性就是著眼于新經濟、新業態發展過程中出現的新需要、新問題，持續優化社會保險制度供給內容和結構，促進社會保險制度內容全面性、多樣性建設，提高制度內容供需匹配性和適應性，這是有效回應社會成員的差異化保障需求的基本要求。社會保險制度過程包容強調制度權益公平可及，這是社會保險制度過程機會均等的具體體現，也是實現發展成果利益共享的基本前提。制度權益公平可及要求社會保險制度真正將全體國民納入覆蓋對象，無論是工薪勞動者、城鄉非工薪居民、農民工還是靈活就業者等群體，都能在社會保險制度中找到合適的定位，實現全員可及。同時，要加快破除社會保險管理服務過程中存在的城鄉、地區割裂障礙，這是保障社會保險銜接暢通、實現持續可及的關鍵。社會保險制度結果包容強調從制度實施成效上來檢驗社會保險制度是否真正讓社會發展成果惠及更多社會成員。制度結果實現成果共享是制度理念開放前瞻、制度主體多元協同、制度內容供需匹配、制度過程公平可及共同作用的最終結果和體現，而制度結果檢驗是調整、優化制度主體結構、制度內容、制度過程的重要依據。

三、新業態發展現狀與趨勢研判

（一）以“共享”為特征的新業態發展現狀和近期發展趨勢

新業態的出現和發展是新一輪技術革命的結果，目前出現的新業態就是在互聯網、云計算、物聯網、大數據等新一代信息技術快速發展的背景下形成的，“共享性”“平臺化”是新業態經濟的典型特征。新業態經濟通常以平臺型企業為主要表現形式，通過算法技術挖掘社會潛在需求，以互聯網平臺為載體整合和配置資源并連接各方利益相關者與用戶，各方主體在算法技術建立的規則基礎上實現價值共創和利益共享。

以共享經濟、平臺經濟為代表的新業態對推動經濟社會發展、保障就業民生發揮著積極作用，同時極大地改變了社會生產生活方式。以網絡約車、網絡送餐、網絡直播、快遞物流為代表的新業態經濟快速崛起，吸引了一大批網約車司機、外賣員、主播、快遞員等新興職業的新業態從業者。新業態從業者既有本身與其他單位或組織簽訂勞動合同、借助平臺企業從事額外的兼職工作的兼職型從業者，也有以平臺就業為唯一就業方式和主要生活收入來源的全職型從業者。①王立劍：《共享經濟平臺個體經營者用工關系及社會保障實踐困境研究》，《社會保障評論》2021 年第3 期。本質上，后者屬于靈活就業者，是靈活就業與算法技術結合、升級的結果。平臺企業通常不與全職型從業者簽訂勞動合同，更不會為他們辦理職工社會保險、提供職工相關福利。

但是，隨著新業態從業群體的日益壯大，新業態從業者社會保障問題不容忽視。目前來看，新業態從業者對社會保險具有選擇性的需求，基于職業傷害風險高頻發、收入水平不穩定的客觀事實，與其他險種相比，新業態從業者往往對醫療保險、工傷保險具有高訴求，因此，短期內必然要將重點放在新業態從業者職業傷害保險制度的探索和建立中來。而共享經濟、平臺經濟作為未來10 年新業態經濟發展的一個基本形態，意味著新業態從業者群體將會成為社會就業群體的主力軍，在規范新業態經濟發展和新業態就業用工的同時，勢必要求盡快完善新業態從業者其他社會保險制度。

（二）以“智能”為特征的新業態中期發展趨勢

技術創新引領新業態發展方向。當前，人工智能技術正在經歷革命式的技術躍進，盡管尚未實現全面化的應用普及，但是可以預見，未來20 年人工智能技術有望顛覆現有社會經濟生產生活形式、催生新一輪以“智能”為特征的新業態經濟。

在就業領域，新一代人工智能技術能夠通過改變勞動分工和人力資本價值結構對未來就業市場形成更為深刻的變革已經成為共識。②陳楠等：《人工智能影響就業的多重效應與影響機制：綜述與展望》，《中國人力資源開發》2021 年第11 期。同時，學界和業界普遍認為，在人工智能時代初期可能會出現就業替代效應。人工智能機器人開始替代絕大部分重復化、程序化的技能、行政勞動甚至部分技術、腦力勞動，③Atack Jeremy, et al., ＂Automation of Manufacturing in the Late Nineteenth Century: The Hand and Machine Labor Study,＂ Journal of Economic Perspectives, 2019, 33(2).初期將會擠壓原本由人承擔的工作崗位，短期內造成所謂的技術性失業。①劉湘麗：《人工智能時代的工作變化、能力需求與培養》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第4 期；劉濤雄等：《機器人技術發展對就業的影響——職業替代的視角》，《科學學研究》2022 年第1 期。因此，在這一時期，許多傳統的建立在工廠制度基礎上的勞動崗位將被取代，靈活性、自主性的就業形式更為普遍。與之相應，這一時期將基本實現各類社會保險的全國統籌，社會成員可以根據自身需求和能力選擇不同檔級的社會保險。在社會保險籌資機制上，人工智能技術的發展和應用將會極大地提高社會生產水平，以更少的成本創造更多的社會財富。在這種情況下，社會保險籌資機制中個人作為繳費主體的繳費占比將大幅下降，更多是由政府通過征收企業所得稅、專項社會保障稅或財政轉移性支付來實現。

（三）以“自由”為特征的新業態遠期發展趨勢

未來30 年，人類社會進入人工智能時代中后期，人工智能技術將廣而深地滲透到生產、生活、服務等各個領域，人工智能機器人將在極大程度上解放社會勞動力，這一時期的新業態經濟及其就業形式以“自由”為突出特征。

在學界和業界提出人工智能對就業的替代理論時，也有學者認為，隨著人工智能的發展，不僅非程序化、非自動化的技術、管理崗位的勞動力需求會顯著增加，還可能衍生出一批新的就業崗位，如算法工程師、人工智能檢修師等。②蔡宏波、韓金镕：《人工智能緩解人口老齡化壓力：作用機理與實現路徑》，《新視野》2021 年第6 期。因此，從中長期來看，人工智能能夠發揮創造效應對社會就業產生積極影響。這一時期，經濟產業和社會保障完成轉型升級并實現高質量發展，就業市場主要集中在具有技術密集、資本密集、知識密集等特征的行業。在社會就業結構中，隱性勞動關系普遍存在，固定就業的社會成員少、靈活就業的社會成員多，前者集中在占比較少的高技能、高技術、創新型勞動崗位，后者多是以休閑、興趣愛好而非生存保障為目的的就業。③高和榮：《人工智能時代的社會保障：新挑戰與新路徑》，《社會保障評論》2021 年第3 期。在就業形式上，人工智能將推動形成更加靈活的就業形式，④Rotman David, ＂Making AI into Jobs,＂ MIT Technology Review, 2018, 121(4).如非接觸經濟等，⑤Paschkewitz John, Patt Dan, ＂Can AI Make Your Job More Interesting?＂ Issues in Science and Technology, 2020, 37(1).人們可以通過遠程模式完成工作任務，自由選擇工作地點和時間。這一時期基本進入國家保障時期，國家成為社會保險繳費責任主體。對于社會成員而言，社會保險不再與“職工身份”掛鉤，社會成員中具有勞動事實、獲得實際收入的可以作為“標準人”獲得標準參保資格，其他不從事全時工作的社會成員可以按照一定換算機制換算成“標準人”并獲得參保資格，社會保險作為一項基本的國民保障制度實現全民保障。

總體來看，高速的技術進步引領新業態的動態發展，可能催生更加多元的就業形態、改變社會就業結構，進而持續對社會保險制度提出新的要求和挑戰。在這種趨勢下，提升社會保險制度包容性是當前和未來我國社會保險制度改革的基本方向。

四、新業態背景下社會保險制度包容性審視

新業態、新經濟催生新生產方式、新就業形式，對傳統勞動力市場背景下建立起來的社會保險制度的適應性提出挑戰，暴露出現行社會保險制度包容性不足的現實問題。對此，本文著眼當前及近期新業態發展的新情況、新特點和新訴求，重點從制度主體、制度內容、制度過程三個維度對現行社會保險制度進行檢視。

（一）社會保險制度主體協同性之審視

新業態背景下，勞動者社會保險權益保障存在責任主體不明確、多元主體難協同的問題，根本矛盾在于社會保險責任主體確立與勞動關系掛鉤，而現行勞動關系認定標準、勞動基準等勞動法律保護體系已然難以適應新型就業形態。

在現行社會保險相關制度和法律框架下，社會保險制度對于勞動者權益保護和社保責任主體的確立，不僅由社會保險法所規制，也依據勞動法進行調整，但本質上是以標準勞動關系作為社會保險法律建制基礎。勞動者能否受到社會保險制度的保護，關鍵在于是否與用人單位構成勞動關系，而現行勞動關系認定主要是依據《關于確立勞動關系有關事項的通知》。該《通知》第1條確立了主體性和從屬性相結合的審查模式。①人力資源和社會保障部：《關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發〔2005〕12 號），人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/ldgxs/LDGXzhengcefagui/LDGXzyzc/201107/t20110728_86296.html，2011年7 月28 日。司法裁判對用工關系性質認定直接決定了社會保險相關主體責任的確定和分配。但是，在新就業形態中，從業者工作時間和地點相對靈活、工作任務接受和履行的模式相對獨立、受任務發布平臺的約束看似松散、獲得報酬的模式相對不穩定，在形式上極大地弱化了從業者與相關企業的從屬性。②汪敏：《新業態下勞動與社會保險政策的檢視與選擇》，《社會保障評論》2021 年第3 期。同時平臺企業為規避社會保險責任，有意將業務外包給第三方代理或合作的關聯企業，并將自身角色定位為信息發布/中介平臺，進一步模糊用工關系的從屬性。因此，在司法實踐中，判定結果往往容易引發新業態從業者、平臺企業、關聯企業等相關主體的爭議，社會保險多元責任主體的確立和協同參與成為難題。

（二）社會保險制度內容匹配性之審視

從社會保險制度內容來看，我國已經建立養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險五項基本社會保險制度，同時正在探索建立長期護理保險制度，基本實現社會保險制度全覆蓋。然而遺憾的是，新業態從業者卻難以在現行社會保險制度中匹配到與自身需求相適應的保險內容。

一是養老保險和醫療保險制度內容匹配性不足，新業態從業者參保積極性不高。基于新業態從業者社會生產參與貢獻事實和勞動者身份，他們應當受到職工社會保險的保護。但是在現行制度下，職工社會保險現有的繳費分擔機制不利于該群體參保。職工社會保險是勞動者、用人單位繳費，勞動者單方受益，而新業態從業者的勞動關系確認存在很大爭議，使得這種“企業-個人”共同分擔的繳費機制在新就業形態中無法正常運行。本應由用人單位承擔的部分費用直接轉稼到新業態從業者個體身上，例如，職工基本養老保險用人單位繳費率為16%，個人繳費率為8%，而靈活就業人員則需要自行承擔20%的費率，③魯全：《生產方式、就業形態與社會保險制度創新》，《社會科學》2021 年第6 期；趙青：《基于合理繳費負擔的靈活就業人員社會保險參保路徑研究》，《社會保障評論》2023 年第2 期。沉重的繳費負擔極大地抑制了新業態從業者參加職工養老保險和醫療保險的積極性。對此，多數新業態從業者只能選擇負擔較輕的城鄉居民社會保險，但勞動者付出了勞動卻無法享有更高水平的勞動保障，這本身就有違社會保險制度的公平取向。同時，本應參加職工社會保險的新業態從業者大量涌向城鄉居民社會保險，實際是將本應由市場承擔的部分養老、醫療壓力全部轉移到國家身上。隨著新業態從業者規模持續發展壯大，勢必會給國家財政帶來沉重負擔，對社會保險制度可持續發展目標提出挑戰。

二是工傷、失業和生育保險制度有效供給不足，新業態從業者基礎保險權益缺位。與養老保險和醫療保險不同，現行社會保險制度中工傷、失業和生育保險權益只面向“職工”開放，其中工傷保險和生育保險更是完全由雇主承擔繳費責任，這就意味著勞動者享有這些基礎勞動保障的前提是具有確定的雇主。而這顯然與新型就業形態下新業態從業者無雇主或多雇主的客觀情況不相適應。因此，在現行社會保險制度下，新業態從業者參與工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險以及享有住房公積金、企業年金等補充性職業保障制度的政策通道基本是關閉的，難以適應新業態從業者面臨著嚴重的失業、生育、工傷事故、貧困等風險的客觀事實。

（三）社會保險制度過程可及性之審視

當前，我國社會保險制度的完備性在新業態發展進程中遭遇挑戰，社會保險制度過程可及性問題不容忽視。

一是社會保險對象覆蓋存在盲點，未能實現社會保險制度全員可及。現行社會保險制度是面向兩類人群設計的，即就業人員和城鄉居民，在形式上實現了醫療保險和養老保險國民全覆蓋以及工傷、失業、生育保險勞動者全覆蓋。然而，典型勞動關系認定標準和傳統勞動基準實際上是將就業人員限制在“工薪勞動者”范圍內。為數眾多的新業態從業者等靈活就業人員處于具有勞動事實卻沒有法律勞動身份認證的尷尬境況，只能游離在工薪“職工”群體和城鄉“居民”群體之外，他們是新經濟發展的絕對主體，但被排斥在社會保險制度保護之外，難以真正共享社會發展成果。

二是社會保險管理服務相對滯后，難以保障勞動者社會保險權益持續可及。社會保險管理服務是將社會保險制度輸送到社會成員的直接環節。新業態背景下，從業者在行業、職業、地區間轉換速度快，人戶分離已成常態，社會保險的可攜帶性和經辦便捷性成為從業者保險權益持續保障的關鍵。但是，地區分裂的社會保險管理機制和相對滯后的社會保險服務機制大大降低了社會保險可攜帶性，不利于社會保險服務高效運行。一方面，當前我國社會保險制度管理統籌層次較低，社保業務經辦、管理依然采用屬地化模式，而各地參保政策、繳費規定有所差異，社會保險經辦業務流程和經辦標準各有不同，地區之間社會保險管理制度壁壘高，社會保險關系跨地區流轉、銜接通道不暢。在社會保險制度管理實踐中，跨市/省參保、繳費、待遇給付、信息查詢等管理服務程序復雜、耗時長久，極易導致從業者在靈活變換工作地過程中出現社會保險脫保、斷保現象。另一方面，全國統一的社會保險公共服務平臺還未能充分運行，社會保險信息化服務水平相對較低。①席恒：《融入與共享：新業態從業人員社會保險實現路徑》，《社會科學》2021 年第6 期。當前社會保險管理服務主要依賴經辦人員，而經辦人員普遍依賴傳統的以企業為主要服務對象的服務理念和服務方式，面向以新業態從業者個體為服務對象的社會保險政策咨詢、社會保險信息管理、社會保險轉移接續等服務經驗不足。新業態下的社會保險管理服務對經辦人員服務遞送的精準性、及時性和便捷性提出新的挑戰。

五、適應新業態的社會保險制度包容性發展建議

隨著新業態的蓬勃發展和新業態從業者規模日益壯大，妥善解決新業態從業者社會保險權益保護問題，事關社會穩定、事關經濟高質量發展。對此，本文基于社會保險制度包容性分析框架，結合新業態從業者社會保險制度實際情況和現實需求，從理念包容、主體包容、內容包容、過程包容、結果包容五個方面，提出提升我國社會保險制度包容性的建議。

（一）理念包容：以前瞻的視角和開放包容的理念加快社會保險制度改革

我國社會保險制度的建立和改革具有漸進式、補缺式的特點，這是規避制度震動中出現巨大社會風險的理性選擇。然而，站在新業態背景下反思社會保險制度，應當承認，我國社會保險制度發展存在較強的路徑依賴，長期以來的改革并未觸及制度的核心痛點，尤其是以勞動關系為起點的社會保險制度設計，在新型就業形式中表現出強烈的不適性和排斥性。

新業態的發展不是曇花一現，而是必然趨勢，新就業形式也不是局限于平臺用工，而是可能涌現更加多元的就業形態，這意味著針對現階段新業態從業者的、打補丁式的社會保險制度改革方案面臨著難以定型、不可持續的風險，新業態的發展將持續挑戰社會保險制度包容性。同時，隨著新技術、新經濟、新業態的加速發展，社會生產方式、就業形態更新速度也將加快，極大地縮減社會保險制度調適、回應的時間。對此，新業態的發展呼吁更加開放、包容、前瞻的社會保險制度，緊抓社會保障制度高質量、現代化轉型窗口期、實現社會保險制度改革提速增效。一方面，要以更加前瞻的視角把握社會經濟發展規律，科學研判社會生產方式、就業形態未來模式和趨勢，著眼于2035 年、2050 年甚至更加長遠的社會保障建設戰略規劃，提出一個具有前瞻性、長效適應性的社會保險制度遠期目標模式。例如，構建綜合性社會保險制度，實現社會保險綜合繳費和綜合保障；構建基于勞動事實、收入所得的社會保險制度，完成社會保險與勞動關系、工資制度脫鉤；構建高效便攜的社會保險制度，實現全國統籌、打破社會保險流轉的城鄉、地區、身份壁壘等。另一方面，要以更加開放包容的理念為社會保險制度改革預留創設、調適空間，制定并動態執行社會保險制度向目標模式轉型改革銜接方案，彈性適應經濟社會發展新要求。

（二）主體包容：以提高勞動法律包容性為出發點推動多元主體協同參與

在新業態背景下，提高社會保險制度包容性，就要推動社會保險制度多元主體協同參與。一要強化政府兜底責任、協調責任、監管責任，二要激活新業態企業、關聯企業責任意識，三要發揮工會、行業協會等組織的專業職能，四要增強社會成員社會保險權益保護意識。其中，激活企業主體責任意識既是重點也是難點。對此，要加快勞動法律包容性改革，從法理視角確立新業態從業者的勞動者法律身份，建立“單一隱性勞動關系”“多重隱性勞動關系”“確無勞動關系”判定標準，進而明確社會保險責任主體和責任分配，這是企業履行主體責任的根本保證。

從短期來看，難以實現社會保險權益與典型勞動關系完全脫鉤，對此，可以適度擴充勞動關系認定標準。例如，從從屬性認定標準角度擴充勞動用工關系認定標準的內涵與外延，將新興非標準就業群體納入勞動保護中，①李攀藝、張紅婷：《我國新興非標準就業群體社會保障問題探析》，《長白學刊》2020 年第3 期。在司法裁決中避免過于審慎地解讀勞動者享受社會保險權益的約束條件。充分發揮司法實踐中新就業形態勞動爭議典型案例的示范作用，以案釋法引導用人單位規范用工、指導從業者合法維權。同時，制定與新型就業形態基本特征相適應的彈性勞動基準，保障從業者工資、工時、休息休假、勞動安全衛生及其他特殊保護等方面的權益，這也是促進新業態規范發展的重要保障。

從長期來看，新經濟、新業態的發展漸成主流，新型就業形式必然會持續挑戰勞動關系認定規則。因此，要鼓勵大膽創新，積極促進新業態參與者之間的協商談判，司法機構成員、學者和決策者之間的溝通對話，在綜合考慮從業者權益保護、新經濟發展需求的基礎上，嘗試構建更加強調勞動事實而非勞動關系的社會保險制度。依據勞動事實和勞動收入所得建立“標準人”參保機制，即凡是參與社會生產與分配的社會成員、市場主體均為社會保險的主體，其中個體成員被稱為“標準人”，按照一定比例承擔少量社會保險繳費并享受制度權益，不從事全時工作的社會成員均可以遵循一定換算機制獲得“標準人”參保資格并具有相應的繳費義務和待遇權益。

（三）內容包容：以社會保險設計創新為著力點增強保險內容匹配性

提高社會保險制度包容性，要在現行社會保險制度內容設計的基礎上進行優化創新，保障新業態從業者能夠在社會保險制度中準確匹配到與其保障需求相適應的內容，以回應新業態發展進程中更多社會群體的社會保險訴求。長期來看，可以建立不分險種、綜合保障的社會保險制度。但基于社會保險制度改革的漸進性原則，著眼目前以及近期新業態從業者的社會保險現實障礙和需要，本文圍繞不同社會保險內容給出相應調適策略。

一是在養老和醫療保障方面，建議以職工社會保險為調適重點，引導更多新業態從業者參加職工社會保險，同時加快完成職工社會保險和居民社會保險統籌。其中，職工社會保險調適的關鍵在于繳費設計。首先，在繳費水平上，探索與新業態從業者平均收入水平相適應的繳費基準調整方案，將新業態從業者職工養老保險和醫療保險最低繳費基數下限確定為標準勞動關系下的職工社會保險制度的60%，設計按照個人收入水平既定比例的繳費方案，突破傳統固定繳費檔次的制約，允許從業者依據自身收入水平決定繳費水平。其次，在繳費分擔機制上，對于具有“隱性勞動關系”“多重勞動關系”從業者，在法律上予以適當傾斜保護，按照負擔公平的原則，采用平臺企業和個體經營者共同繳納的方式按比例直接繳納保險費用，同時政府通過減稅降費、給予政府補貼、政府優先采購等優惠政策間接分擔平臺企業為從業者繳納保險費的負擔；對于“確無勞動關系”從業者，可自主選擇居民社會保險或自費型職工社會保險。最后，在繳費方式上，為適應從業者收入不穩定情況，建議從業者根據應承擔繳費比例按月繳納，但允許在一年周期內補繳上月保費或預繳下月保費，保證年繳費總額達標。特別地，建議同步推進職工醫療保險個人賬戶改革，以增強醫療保險共濟保障功能為目標逐漸“弱化”個人賬戶增量資金，同時適度拓展個人賬戶存量資金使用范圍，例如將個人賬戶拓展為家庭賬戶，開放個人賬戶參保繳費、購買商業健康保險、商業重大疾病保險渠道等。此外，在生育、長期護理保障方面，建議拓展個人補充保障通道，從完善醫療保險在不同生命周期的健康護理保障功能出發，基于功能共性將生育保險、長期護理保險功能納入醫療保險中。

二是在職業傷害保障方面，建議以職業傷害保險項目建制為重點，拓展保險繳費分擔主體的同時探索個人參保模式。對于職業傷害保險，首先，在立法上盡快制定出臺統一的新業態從業人員職業傷害保險規章或條例。其次，在職業傷害保險建制上，依據新業態行業風險特征，加快完善職業傷害認定規則和程序，將從業者接受平臺企業任務記錄作為工作時間、工作地點、工作原因的依據，探索以工作原因為核心標準的職業傷害認定機制。最后，在繳費機制上，根據行業風險等級和職業傷害發生率確定繳費基準率和分擔比例。對于“單一隱性勞動關系”“多重隱性勞動關系”從業者，按照職業高風險、企業高比例的原則，采用“平臺出資+從業者繳費+政府補貼”的繳費模式，其中，從業者可以在多個平臺參加職業傷害保險但最終納入從業者唯一保險賬戶中；對于“確無勞動關系”從業者，采用“從業者繳費+政府補貼”的繳費模式。

三是在失業保障方面，考慮到新業態從業者具有“短期就業-失業-再短期就業-再失業”的特點，與現行失業保險制度條件高度錯位，建議不將失業保險納入強制保險范圍內，同時將失業保險權益保障向就業促進福利適當轉移。

（四）過程包容：以提升社會保險便攜性為重點加強保障過程可及性

提高社會保險制度包容性，要著力提高社會保險保障過程的流暢性和社會保險便攜性，這也是實現社會保險持續可及的關鍵。

一要加快破除社會保險制度身份障礙、戶籍限制和地區管理制度壁壘。現行社會保險制度中存在身份障礙、戶籍障礙是制約新業態從業者社會保險權益保障的重要因素。從長期來看，推進社會保險全國統籌，完成社會保險在職工身份和居民身份之間的接續統一，實現社會保險賬戶隨著從業者在就業地之間靈活流轉，這是破除新業態從業者社會保險困境的根本對策。從短期來看，當前提升社會保險便攜性的重點在于：暢通職工和居民養老、醫療保險銜接機制，完善新業態從業者職業傷害、生育和失業保險保護，破除社會保險身份障礙；推進社會保險戶籍限制和屬地化管理模式改革，制定區域間參保政策、繳費標準的銜接機制，精簡社會保險異地參保、繳費、待遇給付等經辦管理程序，提高新業態從業者跨地區、跨行業流動中社會保險的持續性；加強社會保險經辦人員業務培訓，提升社會保險服務能力和服務供給效率。

二要以新技術賦能社會保險服務管理發展。面向經辦人員和社會成員開放全國統一的社會保險公共服務平臺，實現社會保險數據共享、業務互通、部門聯動、地區協同，提高社會保險參保登記、費用征繳、待遇核定支付、保險關系轉移接續、保險信息查詢等服務管理效率。開通新業態從業者線上勞動權益保障窗口，以工會為主體，行業協會、政府、平臺企業、關聯企業和新業態從業者共同參與，在新業態從業者維權保障、大病救助、職業培訓、就業促進等方面發揮應有作用。創新從業者社會保障云監管方式，基于大數據和區塊鏈技術，形成政府、企業、工會、從業者等主體共同參與、多中心數據聯動的社會保障“云監管”機制，實現精準監管、切實保障。

（五）結果包容：以制度實施成效檢驗為基礎動態調適社會保險制度

在提高社會保險制度包容性的改革調適進程中，為穩妥推進，可以選擇部分地區、部分行業、部分平臺進行試點先行，并積極進行制度實施成效評估，動態識別問題并及時優化方案，注重總結經驗再全面推開。檢驗社會保險制度包容性發展成效至少要兼顧數量和質量兩個維度。從數量維度，社會保險覆蓋率、社會保險參保人數是直接反映社會保險普惠性、可及性的重要指標，是衡量社會保險普惠性和可及性的基礎維度。從質量維度，既要通過社會保險繳費參保結構、待遇水平等方面的統計數字客觀反映社會保險制度供需匹配水平和制度福利水平，也要納入公眾滿意度等主觀指標，堅持以人民為中心，從社會保險制度對象視角出發，檢驗社會保險制度是否真正增強社會成員的獲得感、幸福感、安全感。