從反貧困到反脆弱性：事實無人撫養兒童福利政策的演進邏輯、現實挑戰與創新路徑

陳相云

一、問題提出

兒童福祉是衡量一個國家福利發展水平的重要指標。統計數據顯示，截至2022 年9 月，全國共有34 萬名事實無人撫養兒童被納入國家福利保障范圍。①民政部：《民政這十年·兒童福利篇》，民政部網站：https://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_20d/mzsn/bzs/202210/20221000044266.shtml，2022 年9 月22 日。事實無人撫養兒童福利治理體系取得的積極成效得益于政府自上而下有意識推動兒童福利政策的行動，為全面建成小康社會打下了堅實基礎。然而，隨著中國城鄉人口流動和社會結構轉型加劇，加之重大公共衛生事件或自然災害等事件頻發使部分困難群體依然面臨較大的發展風險。事實無人撫養兒童作為社會中較為典型的弱勢群體，監護人無實際撫養能力、關愛照護缺失、專業化服務匱乏等各種劣勢成長環境的負向疊加極易讓他們受到外部社會風險和個體家庭風險相互交織所產生的負面影響，并在抵御風險能力、資產稟賦及社會適應等方面呈現出顯著脆弱性特征。

事實無人撫養兒童的特點決定了其福利需求的迫切性。然而，受歷史因素和現實條件制約，我國事實無人撫養兒童福利仍以救助性的經濟援助為主。聯合國在《人類發展報告》指出“對于弱勢群體，僅僅關注經濟脆弱性是遠遠不夠的，只有從能力、發展及參與角度看待脆弱性，才能更加全面地分析脆弱性”。①聯合國開發計劃署：《2014 年人類發展報告》，中國門戶發展網：http://cn.chinagate.cn/reports/2014-07/24/content_33046106.htm，2014 年7 月24 日；陳相云：《“風險-能力-體系”：事實無人撫養兒童多維脆弱性識別及消減路徑研究》，《內蒙古社會科學》2023 年第1 期。近年來，傳統核心家庭和非正式的社會支持網絡已然無法彌合事實無人撫養兒童的福利缺失，亟需以國家為主導的社會福利政策的干預和介入。②鄭林如：《貧困家庭兒童福利政策的發展與演進邏輯》，《山東社會科學》2022 年第4 期。民政部在事實無人撫養兒童保護制度和安置救助中對國家責任的突出強調，反映出政府對事實無人撫養兒童群體的高度關注。黨的二十大報告對健全社會保障和社會福利制度的長效機制提出了更高的目標和要求。阻斷家庭先賦條件不足所形成的貧困代際傳遞，滿足事實無人撫養兒童在醫療、教育、社會發展機會等多維需求以實現其高質量發展是未來建設普惠型兒童福利制度的重要組成部分。伴隨我國經濟社會進入新階段，事實無人撫養兒童福利政策不應局限于貧困下游的補救型干預，還應提供更具可持續發展的照顧支持，通過發展反脆弱性的政策創新和社會行動提升事實無人撫養兒童的內生發展動力，以更加科學和系統的兒童反貧困措施維護社會公平，這不僅是國家整體脫貧攻堅戰略未來發展的重要方向，同時也是推動我國邁上全面建設社會主義現代化國家的必然要求。鑒于此，本研究依托社會福利政策分析框架，對我國事實無人撫養兒童福利政策進行回顧、梳理及反思，總結事實無人撫養兒童福利政策的演進規律，厘清其中困境，探究問題解決策略，提出以反脆弱性為核心的事實無人撫養兒童福利政策的創新發展路徑。

二、概念界定與分析框架

（一）概念界定

1.兒童貧困

兒童貧困概念來源于學界對貧困概念的探討。已有研究對兒童貧困的界定主要可以劃分為以下類型：第一，依據貨幣收入界定兒童貧困。將貨幣資源占有情況作為衡量兒童多維福祉和貧困狀況的做法得到學界的廣泛應用。③韓華為：《兒童貧困的內涵和形成機理：一個分析框架及其政策啟示》，《社會保障評論》2023 年第2 期。盡管貨幣收入不能等同于兒童福祉本身，但貨幣收入作為一項代理指標能夠較好地揭示兒童的發展狀況。第二，通過基本需要的滿足界定兒童貧困。在基本需要視角下，兒童貧困通常被界定為是否能夠充分獲得基本的物質/服務。受地域差異和社會規范的影響，如何理解“基本”成為界定兒童貧困的關鍵。第三，依據可行能力界定兒童貧困。可行能力視角強調機會或者自由才是人類追求的福祉本身，在該視角下，個體可行能力被剝奪則被視為貧困。第四，通過公民權利界定兒童貧困。主張公民權利的學者認為兒童貧困與權利缺失緊密相關，要消除兒童貧困必須給予兒童同等的公民權利，消除影響兒童權利獲得的障礙。④王慧娟：《兒童貧困與社會排斥文獻述評》，《社會工作與管理》2021 年第1 期。上述四種視角從不同的分析路徑界定兒童貧困，但在具體的福利政策實踐中兒童貧困仍舊以傳統的家庭收入作為界定的基準。

2.脆弱性

“脆弱性”概念最初聚焦于致災因子的類型、頻率及空間分布，主要用以揭示災害發生機理各要素之間的耦合變化和演進邏輯的獨特屬性。①樊博、聶爽：《應急管理中的“脆弱性”與“抗逆力”：從隱喻到功能實現》，《公共管理學報》2017 年第4 期。后來脆弱性分析作為一種評估工具逐漸擴展至災害學、社會學等領域。人文社會科學領域的脆弱性研究聚焦于人與社會的脆弱性，強調人與社會在脆弱性形成和消解中的功能和作用，其觀點認為脆弱性分析在降低風險暴露水平、增強適應能力及提高生活福祉等方面具有重要意義。②徐潔等：《農村老年人家庭養老脆弱性評估——基于安徽農村地區的實證研究》，《人口研究》2019 年第1 期。盡管已有研究對脆弱性的概念界定并未達成一致，但對脆弱性內涵闡釋均表現出一種共有的邏輯：脆弱性不僅強調個體在風險中的暴露程度，更強調人在緩沖和應對不利事件的反應能力。對事實無人撫養兒童而言，脆弱性的產生緣于生活、學習中所面臨的多元風險，風險隨著社會發展、環境變遷及生活方式改變而呈現出不同的表現形式和特點。當事實無人撫養兒童置身于復雜的風險情境時，兒童個體及其社會支持網絡所擁有的資本組合決定了他們抵御風險的能力，一旦無法有效因應多元風險的沖擊，事實無人撫養兒童便會呈現出脆弱性特征。

3.從反貧困到反脆弱性：事實無人撫養兒童福利政策的發展模式轉變

脆弱性和貧困息息相關，在風險社會的新變局中，事實無人撫養兒童福利事業發展正在經歷從反貧困到反脆弱性的發展模式轉變。反貧困和反脆弱性政策雖然均與改善福利和收入密切相關，但在目標和內容等方面則存在較大差異。首先，反貧困政策旨在解決已然存在的貧困現象，更多聚焦于以家庭收入為基準的事后補救型政策，而反脆弱性政策旨在對可能出現的風險或者福利損失進行預防和干預，屬于預防性的福利政策。其次，反貧困主要以增加收入和改善生活質量為主要目的，反脆弱性不僅強調對貧困的干預，其更高的目標還在于減少脆弱性并提高個體抵御風險能力，推動事實無人撫養兒童實現向上社會流動。最后，隨著人們對貧困的理解不斷深化，貧困的界定范疇已從單維擴展至多維，但是，貧困仍是對某一時段或者情境下的靜態描述。而脆弱性則是一個動態變化的過程，以各種風險沖擊事實無人撫養兒童福利損害為基礎，結合事實無人撫養兒童及其家庭的應對能力，成為判斷事實無人撫養兒童福利水平變化的前瞻性預測標準。對于事實無人撫養兒童而言，如果不對危害其健康成長的風險因素進行前置性預防和干預，不僅無法有效應對事實無人撫養兒童貧困，同時也不利于共同富裕目標的實現。

（二）分析框架

社會福利政策分析框架是由美國學者尼爾·吉爾波特提出，他將社會福利政策分析框架分為四個維度：分配基礎、福利供給內容、輸送策略和資金選擇，這四個維度聯系密切，既是社會福利政策設計的不同階段和要素，同時也是社會福利政策分析的重要框架。③［美］Neil Gilbert、Paul Terrell 著，沈黎譯：《社會福利政策引論》，華東理工大學出版社，2013 年，第115-116 頁。首先，分配基礎作為福利資格標準的指導方針，決定了“誰”是符合資格認定的受益者。在現實政策執行中，只有符合事實無人撫養兒童政策認定的條件和要求，才能享受相應的福利和救助。其次，福利供給內容解釋了社會福利分配的到底是“什么”。隨著社會發展進步，事實無人撫養兒童的福利需求和供給形式日趨多樣化，打破了傳統的資金和實物的二元劃分，進而擴展為機會、權利、資金、服務等形式。再者，輸送策略是指服務提供者與受益者之間的組織安排。就事實無人撫養兒童福利而言，結合我國特有的社會情境，服務提供者不僅包括政府、市場、社會、社會組織等，同時也包含因地緣、血緣及業緣所建立的人際關系網絡，這些均會影響事實無人撫養兒童福利制度的政策安排。最后，資金選擇即社會福利的籌資“方式”。經費是影響事實無人撫養兒童福利的重要影響因素，決定了福利水平的高低。事實無人撫養兒童福利作為一種狹義的選擇性福利，其照護的責任主體與福利資金來源密不可分，為此，本文將分配基礎和資金選擇的分析統一于事實無人撫養兒童福利的責任主體之中。即本文以社會福利政策分析框架為基礎，結合中國本土化的情境與特點，將原有的四個維度整合為三個維度：責任主體、福利供給內容、輸送策略，并以上述三個維度作為本研究的分析框架。

三、事實無人撫養兒童福利政策演變和邏輯透視

（一）事實無人撫養兒童福利政策的發展現狀

我國兒童福利政策在不同歷史時期存在不同的價值取向和發展特征。現有研究對兒童福利政策發展階段的劃分有依據社會發展和變遷的三段論和六段論、①王雪梅：《兒童福利論》，社會科學文獻出版社，2014 年，第9 頁；廉婷婷、喬東平：《中國兒童福利政策發展的邏輯與趨向》，《中國公共政策評論》2021 年第1 期。依據研究內容的五段論和六段論。②劉繼同：《中國兒童福利制度研究》，中國社會出版社，2017 年，第28-30 頁；尚曉援、王小林：《中國兒童福利前沿》，社會科學文獻出版社，2013 年，第65-67 頁。本研究基于責任主體、福利供給內容、輸送策略等將事實無人撫養兒童福利政策的發展歷程大致劃分為探索期、初步發展期、制度化建設期三個時期。

1.家庭養育為主：事實無人撫養兒童福利政策的探索階段

20 世紀90 年代以前，我國與兒童直接相關的福利政策數量較少，兒童福利主要遵循“國家-單位”和“國家-集體”的運行模式，③楊立雄：《從兜底保障到分配正義：面向共同富裕的社會救助改革研究》，《社會保障評論》2022 年第4 期。福利資源主要依靠單位和集體自上而下進行配置。④廉婷婷、喬東平：《中國兒童福利政策發展的邏輯與趨向》，《中國公共政策評論》2021 年第1 期。隨著計劃經濟瓦解、國有企業改革和單位制解體，在以發展為導向的市場化改革進程中，社會經濟體制變遷和轉型所導致的社會風險日益增加，加之人口流動的常態化，家庭原有的非正式支持網絡變得異常脆弱，進一步強化了家庭在事實無人撫養兒童福利中的主體責任。為促進社會公平和構建“和諧社會”，我國公共政策發生了“社會轉向”，弱勢兒童群體福利開始進入政策視野，救助范圍也有所拓寬。⑤岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》2018 年第9 期。

1991 年，中國政府簽署聯合國《兒童權利公約》，翌年國務院頒發我國第一部兒童發展規劃綱要《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，提出保護“處于困難條件下的兒童”，事實無人撫養兒童則被統歸于家庭經濟困難兒童類別。⑥處于困難條件下的兒童主要包括殘疾兒童、離異家庭兒童、單親家庭兒童、流浪兒童、經濟不發達地區的兒童以及家庭經濟困難的兒童等。進入21 世紀，事實無人撫養兒童逐漸進入政府和公眾視野。因制度建設缺乏統一的界定標準，事實無人撫養兒童出現多個相近概念并存共生的情況。2006 年，民政部等15 部委聯合在《關于加強孤兒救助工作的意見》中提出將失去父母和事實上無人撫養的兒童作為社會福利事業和社會救助工作的重點對象。①《民政部等十五部委聯合印發關于加強孤兒救助工作的意見》，中國政府網：http://www.gov.cn/zwgk/2006-04/14/content_254233.htm，2006 年4 月14 日。這是新中國建立以來第一個對事實無人撫養兒童和孤兒生活救助與服務保障的綜合性福利制度安排，標志著我國孤兒和事實無人撫養兒童分類保障制度建設議題“浮出水面”，成為國家兒童福利政策體系構建的基本議題。據此，山東、遼寧等多地在出臺政策文件時使用了“事實上無人撫養的未成年人”這一概念，但各地方政府并未對該群體的內涵做出明確界定，后續配套的救助和保障標準也需進一步厘清。2009 年，全國婦聯、中宣部等多部委聯合發文要求關愛特殊困境兒童，助推保護困境兒童議題納入國家兒童福利政策議程。此時的困境兒童概念指涉范圍廣泛，不僅涵蓋事實無人撫養兒童，還包括孤殘兒童、農村留守兒童、貧困家庭兒童等群體。社會各界和非政府組織也通過“失依兒童”的概念來代指散居孤兒和各類事實無人撫養兒童。②劉繼同：《中國部分省、市事實無人撫養兒童分類保障制度研究（上）》，《社會福利（理論版）》2016 年第9 期。2010 年，國務院在《關于加強孤兒保障工作的意見》中將孤兒認定條件界定為“失去父母、查找不到生父母的未滿18 周歲的未成年人”。③《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》，中國政府網：http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1754115.htm，2010 年11 月16 日。該文件對我國兒童福利制度建設具有基礎性和開創性意義，標志著孤兒福利制度在全國已然初步形成。但需要指出的是，在此發展階段由于缺少整體的改革藍圖，孤兒保障范圍并未涵蓋事實無人撫養兒童，導致面向事實無人撫養兒童的社會化福利極度匱乏，加上家庭照料和鄰里互助的傳統尚濃，所以這一時期事實無人撫養兒童主要以家庭養育為主。由于缺乏特定制度性救助政策，多數地方政府只能將成長受限并符合低保救助標準的事實無人撫養兒童納入城鄉低保以保障其基本需求。

2.公私共擔取向：事實無人撫養兒童福利政策的初步發展

進入全面建設小康社會發展階段，增進民生福祉成為經濟社會發展的根本目的。④韓華為：《兒童貧困的內涵和形成機理：一個分析框架及其政策啟示》，《社會保障評論》2023 年第2 期。此時兒童福利政策更加關注兒童的需要和權利，強調“兒童的本體性價值”。⑤喬東平等：《中國兒童福利政策新發展與新時代政策思考——基于2010 年以來的政策文獻研究》，《社會工作與管理》2019 年第3 期。隨著經濟發展、社會進步及福利水平提高，政府開始承擔更多的事實無人撫養兒童照顧責任，事實無人撫養兒童福利政策也得到了更加充分的發展。

2011 年9 月，民政部首次在全國范圍內對事實無人撫養兒童數量進行摸底調查，但概念的模糊化導致摸排結果并不準確，該類兒童的具體總數也未得到權威部門確認。同年，《中國兒童發展綱要（2011—2020）》正式提出“擴大兒童福利保障范圍，建立和完善適度普惠型的兒童福利體系”。以此為依據，事實無人撫養兒童和困境兒童分類保障成為適度普惠型兒童福利制度建設的重點和優先領域。2012 年，民政部將事實無人撫養兒童保護列入當年工作要點，為后續促進事實無人撫養兒童福利政策發展奠定了重要基礎。⑥《民政部關于印發2012 年民政工作要點的通知》，民政部網站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14384，2012 年1 月5 日。2013 年，民政部又在《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》中強調要為困境兒童（包含事實無人撫養兒童）建立基本生活保障制度，并協調教育、公安及衛生計生等部門制定相關政策和具體措施。①困境兒童主要分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童及普通兒童四種類別，事實無人撫養兒童被視為困境家庭兒童。此外，同年發生的“南京兩女童餓死家中”的極端事件引發全社會對事實無人撫養兒童的急切關注，打開了“政策之窗”，很多帶有應急性的事實無人撫養兒童福利政策相繼出臺。2014 年，民政部開始對生父母有特殊困難無力撫養的子女和社會散居孤兒兩類兒童收養程序進行規范，以保障其享受來自家庭的呵護、關愛、教育。②《民政部關于規范生父母有特殊困難無力撫養的子女和社會散居孤兒收養工作的意見》，民政部網站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14698，2014 年9 月18 日。政策的深化發展讓兒童類別的劃分更加細化，事實無人撫養兒童主要被納入困境家庭兒童類別，雖然不同政策文本對事實無人撫養兒童的理論概念和操作化定義側重點有所不同，但不同內涵外延的動態化發展對后期理解事實無人撫養兒童概念實質意義重大。至此，事實無人撫養兒童的本質屬性和概念構成要素已初具雛形，但全國仍未就事實無人撫養兒童的群體劃分形成統一的界定標準，地方理解也各具特色。總體而言，這一時期事實無人撫養兒童福利政策在“再家庭化”和國家責任兜底的整合中呈現出公私共擔的發展趨向。

3.政府主導，家庭盡責：事實無人撫養兒童福利政策的制度化建設時期

伴隨人口轉型的深入發展，老齡化進程的快速推進，家庭的不穩定性日趨增加，事實無人撫養兒童照顧危機和監護困境也愈發突出，同時，一些侵害事實無人撫養兒童權益，沖擊社會道德底線的極端事件時有發生。為保障事實無人撫養兒童合法權益，建立與經濟社會發展相適應的現代兒童福利制度,我國事實無人撫養兒童福利政策不再停留在保障生存和基本需要的事后救助層面，而是向多維度的福利需求拓展。

2016 年，國務院在《關于加強困境兒童保障工作的意見》中堅持“政府主導、家庭盡責”的基本原則，將“無勞動能力、無生活來源、法定撫養人無撫養能力的未滿16 周歲兒童，納入特困人員救助供養范圍”。③《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》，中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm，2016 年6 月16 日。該意見在我國兒童福利發展史上具有繼承性和拓展性意義，是一份從頂層優化設計的兒童福利政策制度，為新時代做好困境兒童保障工作確立了重要的指導方向。此后，重慶、浙江、江蘇等地相繼出臺并建立事實無人撫養兒童福利津貼和保護機制。2019 年，國務院批準設立民政部兒童福利司，其成立表明中國兒童關愛和保護工作正在進入制度更完善、職責更清晰及保障措施更有力的階段，為深化發展中國特色適度普惠型兒童福利制度奠定了行政基礎。同年，民政部、最高人民法院等12 部門聯合頒發《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》，這是官方第一次對事實無人撫養兒童進行權威定義，并將其正式納入社會救助和社會福利的供養范疇，著重從基本生活保障、醫療康復、教育資助救助、監護責任落實及關愛服務五個方面予以保障。④《民政部關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》，民政部網站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=12857，2019 年6 月18 日。該文件填補了兒童福利領域制度的空白，是新時代兒童福利工作的一次重要政策創新。⑤李雪：《6 個關鍵詞透視兒童福利工作發展》，《中國民政》2022 年第11 期。2020 年，民政部等在《關于進一步做好事實無人撫養兒童保障有關工作的通知》中進一步拓展了事實無人撫養兒童福利覆蓋范圍，補充增加被撤銷監護資格、被遣送(驅逐)出境兩種情形，同時在優化父母失聯認定程序、加強監護指導等方面做了更細化的規定。①《民政部關于進一步做好事實無人撫養兒童保障有關工作的通知》，民政部網站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14829，2021 年1 月25 日。同年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在《關于改革完善社會救助制度的意見》中要求切實兜住兜牢基本民生保障底線，加強事實無人撫養兒童等困境兒童保障，做好與社會救助政策銜接工作。②《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發關于改革完善社會救助制度的意見》，中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/2020-08/25/content_5537371.htm，2020 年8 月25 日。這是引領新時代社會救助事業高質量發展的重要指導性文件，為后續推動事實無人撫養兒童福利政策發展提供了重要指引。

隨著我國脫貧攻堅和全面建設小康社會取得全面勝利，經濟社會發展迎來了高質量發展的目標和挑戰，社會保障的高質量發展也是其中的應有之義，③喬東平、黃冠：《從“適度普惠”到“部分普惠”——后2020 時代普惠性兒童福利服務的政策構想》，《社會保障評論》2021 年第3 期。在此要求下，事實無人撫養兒童福利制度不斷完善和發展。2021 年，十三屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，其中明確要求“健全孤兒和事實無人撫養兒童保障機制”。④《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021 年3 月13 日。同年9 月，國務院在《中國兒童發展綱要（2021—2030 年）》中提出要在生存、發展、安全及社會福利等方面切實保障事實無人撫養兒童權益，促進事實無人撫養兒童全面發展。⑤《國務院關于印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》，中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-09/27/content_5639412.htm，2021 年9 月27 日。事實無人撫養兒童救助和福利保障開始站在全局和戰略的高度，給予事實無人撫養兒童特別的關懷關愛。為更好將黨和政府對廣大特殊兒童群體的關心關愛落到實處，2021 年，民政部在《“十四五”民政事業發展規劃》中提出要完善幫扶事實無人撫養兒童福利制度，持續提高事實無人撫養兒童在醫療、教育、康復、就業等方面的保障水平，同時優化完善事實無人撫養兒童家庭走訪、家庭培訓、監護評估和監護保護制度，并對符合條件的事實無人撫養兒童開展助醫助學工作。⑥《民政部關于印發<“十四五”民政事業發展規劃>的通知》，民政部網站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=4&id=14980，2021 年6 月18 日。隨后民政部又在優化申請方式、規范辦理流程和優化服務模式三個方面在全國范圍內開展事實無人撫養兒童認定申請受理“跨省通辦”工作，通過明確各級民政部門具體職責以提高服務水平和能力，營造全社會關心關愛事實無人撫養兒童的良好氛圍。2022 年，民政部要求各地要加強走訪慰問、信息摸底、風險隱患排查及救助幫扶等方面的關愛服務工作，確保事實無人撫養兒童健康成長。在“精細排查、精確認定、精準保障”的常態化背景下，各地積極尋求政策突破，創新認定方法，滿足事實無人撫養兒童的多元福利需求。

總體而言，隨著兒童優先和兒童利益最大化的理念提出、保障兒童權利的政策完善以及推進國家治理體系和治理能力現代化目標的清晰化，我國事實無人撫養兒童福利在責任主體、項目類型、輸送形態及保障內容等方面的制度框架也趨于優化。在整體兒童福利政策朝向普惠型兒童福利服務的發展進程中，事實無人撫養兒童福利已成為其中不可或缺的組成部分。

（二）從反貧困到反脆弱性：事實無人撫養兒童福利政策的邏輯透視

事實無人撫養兒童福利政策發展回應了社會建設和民生保障的基本訴求。本文著重圍繞社會福利政策分析框架下的責任主體、福利供給內容、輸送策略三個方面對事實無人撫養兒童福利政策的演變邏輯進行論述（見表1）。

表1 事實無人撫養兒童福利政策發展的階段性特點

1.責任主體：事實無人撫養兒童養育從“家事”變為“國事”

改革開放初期，我國并沒有專門針對事實無人撫養兒童的救助政策，照顧體制變遷導致以往由家庭、社區、單位等共同參與的照顧結構日益單一化，兒童照護的經濟成本和情感成本幾乎全部轉移到家庭的私領域。隨著家庭規模持續縮減、父母照護缺失及社會風險增加，將事實無人撫養兒童養育責任視為“家事”的政策范式已然無法適應社會發展的現實需求。尤其是近十年來，這一政策范式受到多方面的質疑和挑戰。第一，與事實無人撫養兒童相關的重大負面新聞頻出，引發社會各界關注并激起大眾對家庭、市場及政府在事實無人撫養兒童養育中責任缺位的激烈討論，為事實無人撫養兒童的政策范式轉變奠定了民意基礎。第二，民政部參照與孤兒保障標準相銜接的原則對事實無人撫養兒童進行基本生活保障，但事后補償性的資金發放往往面向監護人家庭。這種支付方式忽略了家庭福利決策中監護人與事實無人撫養兒童之間的消費支出分配，家庭可支配收入的增加并不一定能夠轉化為兒童急需的營養、福利保障等。為此，許多學者開始質疑事實無人撫養兒童養育是“家事”的政策發展范式并提出事前干預為主的兒童福利政策，特別是政府對適度普惠型兒童福利體系的構建更是體現了事前干預的思維，助推事實無人撫養兒童福利政策范式從“家事”變為“國事”。第三，受西方福利國家思想的啟發，社會投資作為一種全新的政策范式開始應用于兒童福利政策，該范式向投資取向的兒童福利政策轉型，強調事實無人撫養兒童養育不僅是家庭的責任，國家也應加大對其人力資本的投資。事實無人撫養兒童福利政策的發展深刻表明了國家為家庭分擔事實無人撫養兒童養育責任的意愿和決心。至此，事實無人撫養兒童養育的主要責任主體由“家庭”變為“國家”。

2.福利供給內容：事實無人撫養兒童救助從保障生存到整合性照顧

國家對兒童福利事業的重視，推動事實無人撫養兒童福利范疇的拓展和治理水平提升。政策的發展和完善要求對事實無人撫養兒童的救助和幫扶不僅需要“硬性”的體制照顧，同時也需要“柔性”的情感慰藉。在此背景下，照顧則成為事實無人撫養兒童福利政策發展的核心議題，政府不僅聚焦于事實無人撫養兒童的生存保障，同時還關注事實無人撫養兒童的安全、健康、醫療、教育、關愛幫扶及心理疏導等多角度扶貧和救助措施的落實。由此可見，我國事實無人撫養兒童福利服務已從單一化、碎片化、局限于生存需要的物質救助轉變為全方位的福利舉措，并向事實無人撫養兒童的全生命周期拓展，形成了“以兒童為中心，家庭為基礎，社區為依托”的多維支持和普惠型兒童福利發展的主題。

3.福利輸送：事實無人撫養兒童福利服務從行政化到專業化

由于經濟社會發展水平限制，我國兒童福利政策發展長期選擇補缺型發展模式，政府既充當政策的制定者，又扮演政策的執行者。隨著新時代社會主要矛盾已經轉化的實際，深入貫徹兒童優先和兒童利益最大化原則的兒童福利政策和實踐發展不斷深入人心，事實無人撫養兒童不再是家庭和社會的附屬品，而是獨立的權利主體。為增強社會救助的精準識別和反應能力，適應經濟發展新常態，以兒童最大利益為導向的兒童福利政策亟需建立系統整合的事實無人撫養兒童社會服務體系，提高事實無人撫養兒童制度化和專業化服務水平。為此，政府基于事實無人撫養兒童需求發展的層次性和緊迫性，提出建立家庭、政府、學校、專業社會組織及青少年事務社工等主體共同參與的事實無人撫養兒童關愛服務體系，同時強化家庭監護責任，落實政府監護指導、監護干預及兜底監護等職責，做好事實無人撫養兒童基本生活保障與相關社會福利、社會救助、社會保險等制度的有效銜接，全面保障事實無人撫養兒童權益。

四、事實無人撫養兒童福利政策發展的現實挑戰

中國兒童福利制度建設與脫貧攻堅行動協同推進，極大改善了事實無人撫養兒童的基本生活。然而還必須看到，兒童福利和保護仍被認為是我國社會保障體系中的“現實短板”，①鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021 年第1 期。事實無人撫養兒童福利制度建設依然面臨諸多掣肘。

（一）精準識別和部門協同聯動滯后

事實無人撫養兒童福利政策由于起步時間較晚，制度和規則的不完善導致漏保問題時有發生。第一，精準識別能力不足。事實無人撫養兒童的資格識別主要依靠其監護人或者村（居）兩委成員主動向鄉鎮（街道）提交申請材料，呈現出“人找政策”的發展特征。但事實無人撫養兒童的實際監護人多為祖輩，年事過高和文化水平偏低所帶來的技術鴻溝讓他們無法及時了解和掌握相關福利政策信息，加之本著“家丑不可外揚”的傳統觀念，一些父母服刑在押、強制隔離戒毒、重病的兒童，村（居）無法及時、準確地掌握其父母的動態發展情況，父母身份具有的隱蔽性加大了事實無人撫養兒童精準識別的難度，致使部分符合事實無人撫養兒童保障條件的兒童仍未被納入到現有的保障之中。第二，信息比對能力滯后，部門協同聯動機制缺失。當前職能部門規章制度和政策文件是強化事實無人撫養兒童動態化和信息化管理的主要依據，中央多部門聯合發文要求對事實無人撫養兒童情況進行大數據比對和信息共享，從省廳到縣區也均成立了由主管領導牽頭的未成年保護工作領導小組負責協調推進和督促檢查相關法律法規的落實情況。但在政策執行過程中事實無人撫養兒童的證明開具、審批、照護等內容分別涉及公安、司法、殘聯、民政、醫保等眾多職能部門，受限于部門職權和主體定位不同，其權益保護的工作協調機制并未對各個部門的主體責任劃分做出明晰規定。由于各部門之間的數據平臺互不隸屬，兒童相關的信息也未及時共享，繼而擠壓了事實無人撫養兒童福利制度統籌發展的空間，造成各部門各自為政、自成體系的專項政策、方案及體制機制，阻礙了“政策找人”的有效推進。

（二）福利供給形式和政策服務工具單一

事實無人撫養兒童福利供給形式和政策保護工具難以適應現代化兒童福利制度建設的要求。第一，服務靶向不精準。為增強事實無人撫養兒童應對外部風險沖擊的抗逆力，政府在教育資助、醫療康復等方面分擔著家庭的養育責任和照護成本。然而事實無人撫養兒童在家庭監護、特教養護、臨時照料、戶籍落實、心理咨詢等領域存在差異化需求。雖然政府在《民法典》和《未成年人保護法》中將兒童保護和家庭監護能力的預防干預和支持服務作為未來發展的重點，但單項社會政策的落實并不能達到積極效果，尤其是兒童福利津貼、家庭支持服務、公辦托育、心理輔導、情緒疏解等兒童福利制度建設仍不健全，甚至存在空白。當事實無人撫養兒童在面對住房、照顧、教育等壓力時，政策服務工具的組合性缺失，再加上基礎設施不足、服務建設薄弱等結構性因素產生的不利影響，難以支撐相應職能充分發揮作用。雖然政府開始以項目制的形式購買專業化服務，但此類項目通常周期性較短，同時也并未對事實無人撫養兒童的個體化需求做出精細化區分，致使事實無人撫養兒童無法獲得常態化的資源供給和差異化的服務支持。這不僅會加劇事實無人撫養兒童的相對剝奪感，同時也會影響他們的主觀幸福感。第二，福利與親情之間的責任拉鋸。事實無人撫養兒童父母關于失聯的認定難度較大，2019 年民政部在事實無人撫養兒童保障文件中將失聯定義為失去聯系且未履行監護撫養責任6 個月以上（含6 個月），①失聯時間自向公安機關報案時起算。但如何對失聯進行精準認定并未詳細闡明，導致基層對事實無人撫養兒童精準識別和政策認定時存在較大困難。2020 年民政部對如何確定失聯進行了補充和完善，并列出報警由公安部門查找、五級認證、②五級認證是對因不具備查詢條件導致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明+村（居）證實+鄉鎮人民政府（街道辦事處）查驗+縣級民政部門確認”的方式，形成《兒童父母失聯情況認定表》進行認定。個案會商③個案會商是指在涉及未成年人權益保護特殊個案、現行法律法規政策未明確規定且亟待解決的涉及多個未成年人切身利益等情況，成員單位或縣級未成年人保護工作領導小組認為需要開展市級未成年人保護個案會商時，應向市未成年人保護工作領導小組辦公室提出會商申請，由領導小組辦公室負責統籌協調召開個案會商會議，會議由涉及的相關職能部門參加。必要時邀請相關心理、法律、社會工作、醫學等專業人員參加。三種方式。但在政策執行過程中，失聯仍然是復雜且難以清晰界定的概念，導致部分兒童被排斥在事實無人撫養兒童的認定范圍之外。具體而言，在兒童需要公安機關提供《兒童失聯父母查找情況回執單》時，公安機關通過戶籍系統等途徑能夠查找到兒童失聯父母的具體生活和活動信息，以至于無法為其開具此項證明。而在運用五級認證和個案會商時，基層政府和民政部門則表現的更為謹慎，擔心此項操作會成為政策執行的“破口”。例如，部分兒童父親死亡、重殘重病，母親遠嫁他鄉后因生活困難在兒童的日常生活中不僅未提供經濟支持，同時也未履行監護義務，但公安機關能夠查找到孩子母親的信息，這種情形便會使兒童喪失事實無人撫養兒童的資格認定。盡管民政部對惡意棄養提出失信懲戒機制，但失聯并不一定存在主觀的惡意棄養，也可能因為貧困等原因讓父母無能力履行監護義務。為被納入事實無人撫養兒童保障范圍，少數兒童甚至會與父母完全斷了聯系，造成在對部分事實無人撫養兒童資格認定時福利和親情之間的責任拉鋸。

（三）政策監督評估與專業服務機制懸浮

事實無人撫養兒童福利政策監督評估和專業服務機制懸浮會嚴重影響政策提供優質的保障和支持。第一，事實無人撫養兒童福利政策缺少科學系統的監督評估機制。政策評估是政策執行過程的一個重要環節，科學系統的監督評估能夠精準掌握政策目標的實現程度、政策執行的預期效果以及政策過程的經驗教訓，發現需要改善的問題或環節。事實無人撫養兒童福利政策因缺乏操作化的評估指標體系和監督行動指南，在一定程度上造成事實無人撫養兒童保護工作成效評估的主觀性和隨意性，導致各項保護資源的浪費。例如，在制度設計上，事實無人撫養兒童認定主要聚焦于父母的監護缺失情況，忽視了家庭整體的經濟狀況評估，進而引發“符合事實無人撫養兒童保障條件，但是家庭經濟條件較好的兒童是否應該納入到福利覆蓋范圍內”的問題爭議。第二，專職不專業問題突出。事實無人撫養兒童福利政策涉及政府對家庭照護責任的監管、教育、支持甚至是依法撤銷監護人監護資格等權限。這類權限的有序執行要求政府部門在對家庭監護、親職教育、兒童發展等介入時具備專業知識和技能，通過標準化的程序規范、科學且細化的行動指南，以及專業且具有持續性的系統培訓保障事實無人撫養兒童健康成長。然而在現實實踐中，我國雖然建立了龐大的兒童督導員和兒童主任隊伍，但大多數都身兼數職，基層工作人員對自身所兼任的兒童督導員和兒童主任具體職責并不清晰，專業理念和技能缺失，導致他們在把握事實無人撫養兒童福利政策重點、理解政策精神方面能力不足。在實際調查中發現，部分兒童主任甚至出現“一問三不知”的情況，嚴重影響事實無人撫養兒童福利政策的有效執行。最后，社會服務體系的內外排斥。事實無人撫養兒童生命歷程發展還面臨著機會剝奪和不平等風險，這種風險主要來自于事實無人撫養兒童及其家庭的劣勢累積以及社會機制在應對貧困代際風險傳遞上的不足。一方面，親權喪失是事實無人撫養兒童陷入困境的重要原因，以往他們賴以生存的家庭團結基本解體，替代性養護機制不健全讓事實無人撫養兒童基本生活權益遭受損害，尤其是特殊的家庭背景和殘缺的家庭結構極有可能被老師、鄰里以及同輩群體污名化，繼而致使事實無人撫養兒童被排斥在正常生活之外，長期處于不利和被動地位。另一方面，由于事實無人撫養兒童的父母社會參與程度較低，加之社會網絡對其幫助和支持有限，家庭資本的結構性缺失導致事實無人撫養兒童在成長關鍵期的各項資本投入不足，加大了事實無人撫養兒童與其他兒童群體在生存條件和后續發展方面的差距。

五、反脆弱性：事實無人撫養兒童福利政策發展的創新路徑

事實無人撫養兒童貧困不僅包括較低的家庭收入和資產，也與來自公共設施、社會服務項目、所處政策環境的脆弱性息息相關，各種因素相互纏繞使得問題的解決呈現出嵌套結構。促進事實無人撫養兒童福利政策發展必須在回應其多維度需求的基礎上構建反脆弱性的福利發展體系才具有可持續性和現實意義。

（一）強化動態化管理和部門協同聯動

要夯實事實無人撫養兒童福利政策發展的基礎，必須對動態化管理和責任主體聯動做出調試和優化。第一，建立事實無人撫養兒童福利政策宣傳的長效機制。為實現事實無人撫養兒童應保盡保，做到實際監護人應知盡知，各地民政部門要在“政策宣講進村（居）”的基礎上，創新事實無人撫養兒童福利政策講解。特別是在信息獲取較為滯后的鄉村地區，需要采用深入淺出、淺顯易懂的語言將事實無人撫養兒童的概念、認定程序等問題解釋清楚。同時，發揮基層政府和村（居）的陣地優勢。鄉鎮（街道）民政部門可以在政務大廳的顯著位置張貼事實無人撫養兒童的申請條件、辦理流程及福利待遇；村（居）在走訪入戶宣傳的基礎上，可以在村（居）公示欄中進行政策宣傳，確保事實無人撫養兒童福利政策做到家喻戶曉，杜絕漏保現象的發生。第二，強化責任主體之間的協調溝通。充分整合“部門聯動+上下互動+社會協同”的發展模式，實現事實無人撫養兒童保障從被動的“人找政策”轉變為主動的“政策找人”。事實無人撫養兒童福利政策發展涉及多個行政職能部門，為統籌規劃事實無人撫養兒童福利服務，需要加強各部門之間的協同聯動，充分解決因權責交叉所產生的政策留白問題。合理的發展取向應是在堅持民政部門主導的基礎上，法院、檢察院、公安、教育、醫保等部門建立信息共享和聯動機制，依據大數據比對和篩查，對符合保障條件的兒童及時向民政部門反饋，真正做到讓群眾少跑腿，讓數據多跑路。市、縣（區）、鄉鎮（街道）也需要建立信息共享渠道，市、縣（區）定期將兒童信息數據推送鄉鎮（街道），以便于鄉鎮（街道）及時對兒童信息核實和甄別。此外，要充分發揮專業社會組織的協同作用，通過日常走訪和入戶排查等方式動態掌握兒童及其家庭的變化情況，充分保障事實無人撫養兒童發展權益。第三，構建事實無人撫養兒童反脆弱性綜合保護體系。隨著事實無人撫養兒童福利政策從以經濟救助為中心的溫飽型反貧困體系向以綜合救助為中心的發展型反脆弱性體系轉變，亟需出臺綜合性的反脆弱性干預措施。政府不僅要加強動態排查，健全對事實無人撫養兒童的主動發現報告機制，加大對其家庭的監管力度，督促落實監護責任，同時還要優化委托照護、臨時照護及長期監護等不同安置方式之間的服務轉介流程，加快推進縣級兒童福利機構和未成年人保護中心的提質轉型，充分發揮政府主導的國家責任模式、公益組織提供的代教代養模式以及親屬撫育模式等優勢，構建政府、社會及公益慈善力量多元參與的社會保護體系，強化對事實無人撫養兒童的綜合救助。

（二）分層分類保障，提升兒童福利服務水平

分層分類保障是降低事實無人撫養兒童多維脆弱性的核心機制，也是實現共享社會發展成果的重要制度安排。第一，分層分類支持，提升事實無人撫養兒童福利服務的精準靶向。對事實無人撫養兒童的需求差異進行精準識別和精確把握，不僅要保障資金供給，還要結合事實無人撫養兒童的發展狀況制定有利于其身心發展的干預和服務舉措，積極推動事實無人撫養兒童福利服務的供給側改革。對存在心理創傷、偏差行為、輟學以及殘疾等不同類型的事實無人撫養兒童，通過制定個案管理計劃實現行政體系和專業服務傳遞相匹配的清單管理模式，做到主動介入、積極會商、資源整合和效能提升。第二，豐富兒童福利服務類型，建構事實無人撫養兒童多元照顧協同機制。當前家庭仍然是事實無人撫養兒童照顧中的核心角色，家庭之外的正規照顧機制和服務均是在不同程度對家庭照顧責任的分擔。為此，亟需建立一個由國家、家庭、市場和社會共同參與的多元照顧體系。在這一照顧體系中，家庭仍然是滿足事實無人撫養兒童成長需要的最佳主體，國家發揮主導作用并對多元主體在事實無人撫養兒童照顧中的角色邊界進行認定。一方面研究制定符合我國國情的兒童津貼、福利服務等積極的兒童福利政策，輔之以監護監督、安全保障、健康營養等綜合福利保障體系，增強政策組合能力，確保事實無人撫養兒童的照護質量。另一方面，政府通過政策引導和資源分配，在擴大公立兒童照顧機構的基礎上，積極調動市場、社會、社區及社會組織力量為有需求的事實無人撫養兒童提供可及性和可得性較高的照顧服務。第三，優化司法和行政程序，加強事實無人撫養兒童的精細化管理。完善認定程序，簡化事實無人撫養兒童在申請認定過程中的各項證明要求，構建“一門受理，協同辦理”的事實無人撫養兒童救助幫扶機制，對申請事實無人撫養兒童資格認定信息完整的簡化辦理、信息缺失的聯動辦理、特殊情形的研究辦理等多種方式相結合，①信息完整是指兒童身份信息明確，父母信息完整的情況；信息缺失指因兒童父母身份不明、信息缺失等情況造成相關部門難以出具死亡、失聯、失蹤等文書，也無法進行個人信息比對的情形；特殊情況是指依據前兩種方式依舊無法認定的其他特殊情況。做到及時認定，及時保障。同時，開通綠色通道，對因自然災害、突發公共衛生事件、意外事故等原因造成具有顯著脆弱性的事實無人撫養兒童應增加政策執行的靈活性，做到先保障后認定。

（三）強化督導評估，保障政策執行效力

事實無人撫養兒童福利政策需通過督導和評估疏通政策執行中的堵點和痛點，打通兒童福利政策為事實無人撫養兒童保障和服務的最后一公里。第一，強化多層級定期巡訪和政策監測評估。由于事實無人撫養兒童福利政策出臺時間較短，定期巡訪和督導評估仍有待完善。省市縣三級政府應明確巡訪和督導的重點內容和主要職責，通過網絡媒體發布、走訪隨機抽樣、進村宣講等方式定期督查兒童督導員、兒童主任對事實無人撫養兒童福利政策的保障范圍、補助標準和申請程序等熟悉和落實情況。同時，省市兩級相關業務負責人應組織工作人員，強化對政策實施的不同階段進行考察和分析。通過基層走訪，廣泛收集鄉鎮（街道）和村（居）在認定事實無人撫養兒童時所遇到的各種疑難個案，完善政策認定細則，減少政策爭議，明確政策邊界，提升政策制定水平和政策執行效力。第二，構建和實施事實無人撫養兒童及其家庭的脆弱性評估指標體系。對事實無人撫養兒童多維脆弱性的科學指標構建可以參照世界糧食計劃署提出的“風險因素——抵御風險能力——社會服務體系”人口脆弱性分析框架，結合中國的文化情境進行本土化改造，將風險因素、抵御風險能力、社會服務體系視為三個目標層，構建事實無人撫養兒童脆弱性綜合指數評估模型。對風險因素設置一級評估指標：社會風險、自然風險、家庭風險、貧困化風險及健康風險；抵御風險能力設置一級指標：社會資本、金融資本、文化資本、人力資本、家庭監護質量、家庭監護能力；社會服務體系設置一級指標：社會服務的可得性、社會政策的可及性、資源鏈接和匹配。①陳相云：《事實無人撫養兒童多維脆弱性與社會工作干預研究設計》，《都市社會工作研究》2022 年第2 期。在選取和制定事實無人撫養兒童脆弱性評價指標中，為消除不同指標和層級之間的交叉影響，采用極差標準化方法對各指標進行處理，運用主成分分析法計算各評價指標的權重，再對系統中各個評價指標的測量值進行加權平均，獲得事實無人撫養兒童在風險因素、抵御風險能力、社會服務體系三個維度上的脆弱性指數。綜合指數評估模型不僅能夠從微觀尺度上識別事實無人撫養兒童脆弱性的程度和類型，同時也能指導政府提供更加精準的資源匹配。第三，優化專業服務機制，加強資產建設。為織密織牢事實無人撫養兒童救助保護的社會安全網，不僅需要打通事實無人撫養兒童福利服務傳遞機制的神經末梢，同時還需要加強事實無人撫養兒童及其家庭的綜合賦能，滿足其對美好生活的向往和追求。一方面，通過形式多樣的培訓提升兒童督導員和兒童主任的綜合能力，使他們充分理解事實無人撫養兒童福利政策，努力做到“一口清”、“問不倒”。②由河南省民政廳在制定事實無人撫養兒童政策時所提出，“一口清”是指能夠一次把政策說清楚；“問不倒”是指在回應民眾對事實無人撫養兒童政策咨詢問題時不會被難倒。同時建立并嚴格執行兒童服務職業準入制度，以項目帶動青少年事務社工、特教、心理等專業人才培養，構建“社會工作者+兒童主任+多元力量”的合作服務模式。兒童主任熟知所轄地區的詳細情況，社會工作者具備專業服務技能和理念，其他專業力量可以視事實無人撫養兒童的具體情況進行有效補充和參與，多方合作的服務模式可以實現優勢互補，推進兒童服務力量的專職化發展，提升基層兒童福利保護工作隊伍的專業能力和服務水平。另一方面，設置兒童發展賬戶以強化事實無人撫養兒童的資產建設。兒童發展賬戶作為一種反貧困政策實踐開始應用于諸多國家和地區。我國事實無人撫養兒童發展賬戶可以在及時總結和反思各地區實踐的基礎上，因地制宜的進行精細化設計，將具有單一救助功能的兒童發展賬戶拓展為具有醫療、教育、健康、住房等綜合功能的賬戶，提升政府救助資金的精準靶向。

六、結語

為健全和完善兒童福利政策發展體系，保障每位兒童享受參與、受教育等基本權利，我國兒童照顧與保護的內涵和邊界不斷擴大。事實無人撫養兒童福利政策作為我國兒童福利政策的一個新興領域，相關福利政策的出臺不僅對阻斷代際風險傳遞、提升事實無人撫養兒童生活質量、促進其可持續發展發揮著重要作用，而且是深入開展脫貧攻堅、落實幼有所育、創新社會政策體系的重要舉措。但同時還應看到，中國事實無人撫養兒童福利政策發展在精準識別、精細化管理和服務、家庭監督評估等方面面臨諸多挑戰，未來對事實無人撫養兒童的救助和保護仍需進行更多的研究和探索，不斷總結地方政策實踐中的現實經驗與教訓，打破單純以救助補償為導向的狹義社會安全網建設，構建由精準服務、資產建設、能力發展等多維組合的事實無人撫養兒童福利發展體系，為事實無人撫養兒童營造健康良好的成長環境。