松江區農村宅基地及農房盤活利用的實踐與思考

■ 朱華平

探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的實現形式，是農村宅基地制度改革的方向，更是農村土地制度改革的重大舉措。其中適度放活使用權的路徑是在保障戶有所居的基礎上，有序放活流轉權，釋放改革紅利，對改善村民居住環境、激活鄉村產業發展具有重要意義。松江區2015年2月被列為全國33個農村土地制度改革試點地區之一，2020年全國啟動新一輪農村宅基地制度改革，松江區繼續深化試點工作，是全市兩個試點區之一。本文梳理了松江區在宅基地及農房盤活中形成的方式、做法，剖析了探索過程中面臨的問題，總結了一些經驗啟示。

一、發展模式

松江區根據各村資源稟賦和產業基礎，因地制宜探索出三種閑置宅基地及農房盤活利用模式。

一是居住公寓模式，解決了不同人群的居住需求。為了工作在鄉村的“城里人”能更好實現安居樂業，泖港鎮黃橋村在鄉村振興示范村建設中建設了5種房型共40套鄉村公寓，其中部分公寓用于滿足黃橋村產業園及周邊地區職工的居住需求。另外，為積極應對松江區深度老齡化趨勢下的農村養老需求，葉榭鎮堰涇村幸福老人村由民營經濟組織直接與村民簽訂宅基地租賃合約，對原有宅基地進行升級改造，配套養老機構設施，為村居老人提供養老服務。目前依靠提供養老主業引流，通過孝文化教育、農事體驗等拓展了相關業務。

二是組團創業模式，解決了不同產業的創業需求。根據產業集聚發展的需求，松江形成了以個體為主的松散式組團（腰涇村）和以平臺運營為主的緊密型組團（長溇村）兩種創業類型。泖港鎮腰涇村由于交通便利，吸引了大量鄉村創客入駐，村委會規范村民房屋租賃協議，由村民直接與租賃方簽約，形成了美廚體驗、鄉村民宿、素質拓展等組團式的鄉村創業個人工作室。車墩鎮在特色小鎮發展定位下，由鎮政府積極引入文化產業運營平臺企業，打造科技影都的影視衍生品開發基地，在土地指標和規劃空間的雙重約束下，選擇利用長溇村宅基地及閑置農房進行改造利用，由村集體擔保，企業與村民直接簽署房屋租賃合同，農民租金有遞增機制（第一年8元/m2，第二年16元/m2，后續每三年遞增5%），集體經濟得到有效發展（公司每年3%的利潤交給集體）。

三是產業融合模式，解決了不同業態的融合需求。單一的鄉村產業往往能級低，鄉村的特色資源、優質生態、民俗文化等價值轉化不夠。為提高產業發展能級、解決不同業態的融合發展需求，松江區利用宅基地及閑置農房盤活進行了探索。葉榭鎮興達村的松江民宿001號“八十八畝田”原為閑置的宅基地農民房屋，在保持原有鄉村傳統風貌的前提下，通過合理的設計、修繕、改造，為人們提供鄉村民宿、特色餐飲、農產品（軟糕、大米）銷售，利用民宿產業的引流，在對周邊330畝公益林進行美化提升后，提供了田園教育、農耕體驗、森林童玩等服務，形成“八十八畝田”鄉村民宿品牌。另外，石湖蕩鎮東夏村與上海國盛集團合作，盤活三戶宅基地及閑置農房，用作餐飲服務與文創IP研發，目前已形成蕩里有米產業社區。

二、存在的問題

回顧松江區宅基地及閑置農房盤活利用的歷程，我們發現松江區在宅基地及農房盤活利用方面還存在三大主要瓶頸。

一是有盤活利用項目但缺乏統籌規劃。松江目前推進的宅基地及閑置農房盤活利用項目整體缺乏統籌規劃，規模小、散點化、自發性項目較多，對項目的預期規模缺乏準確把握，項目的后續發展難以保證。

二是有盤活利用政策但體制機制不暢。松江農村閑置住宅盤活利用指導意見雖已明確了產業經營范圍，但盤活項目需要辦理的經營許可證，涉及環保、工商、規資、消防等多個部門，企業沒有一站式辦理相關手續的路徑，辦證的協商成本較高。

三是有盤活利用方式但存在合法合規的政策風險。松江部分集體經濟組織將原宅基地戶安置平移或上樓，后把宅基地收歸集體實行開發。如將宅基地調整為經營性建設用地再開發，存在辦理難、流程長、時間久等問題。

三、經驗啟示

梳理松江區盤活利用宅基地及農房的成功案例，可以發現要有序放活宅基地流轉權，一是要通過多元主體參與來調動多方力量整合開發鄉村資源，二是要通過多元產業發展來避免低端同質化競爭，三是要通過多元利益聯結來實現農民集體和企業的多方共贏，四是要通過多元政策保障來破解利用宅基地及農房發展鄉村產業的難題。具體來說，松江區宅基地及農房盤活利用有以下經驗啟示。

一是抓住城鄉融合發展特點和趨勢，發展文化創客產業。伴隨上海城鎮化水平不斷提高，農村曾一度出現空心化、老齡化，但由于城市居住成本高、生活節奏快、空間擁擠、環境喧雜等原因，出現逆城市化現象。松江在盤活宅基地及農房引導城鄉要素雙向流動方面積累了一些經驗，如腰涇村文化創客組團式發展，鄉村為藝術家們提供了鄉村空間和創作靈感，而藝術家又為鄉村帶來了人氣與資源。

二是挖掘傳統鄉村文化符號，大力推動三產融合發展。文化創意作為一種特有的“生產要素”，逐步成為鄉村產業振興的關鍵因素。一個好的文化創意，往往能夠把沉睡的鄉村文化資源喚醒，通過強滲透、強關聯的效應實現產品和服務的增值，提升鄉村產品附加值。如“八十八畝田”品牌民宿在推廣“松江大米”“葉榭軟糕”的同時，也區別于一般民宿，豐富了自身民宿品牌內涵；蕩里有米產業社區的IP打造，帶動了大米汽水、米奶茶等農產品加工，有效延長了大米產業鏈。

三是重視招商引資，引導國有企業和社會資本以多種形式參與宅基地盤活利用。國有企業或社會資本往往有較好的財力，宅基地及農房盤活項目容易形成規模效應。松江區積極引進國有企業和社會資本參與鄉村振興，打造了“轉轉客”項目、浦江之首文旅項目等，取得了較大實效，尤其在促進農民增收方面取得一些經驗做法和成效。比如，“轉轉客”項目充分盤活利用村內宅基地資源，增加農民收入。村民一方面有租金收入，且企業租賃合同的租金標準較高，收入增加；另一方面企業給集體的收入又能增加村民的分紅。

四是針對不同鄉村產業選擇不同的宅基地及農房盤活利用模式。松江宅基地及農房盤活利用有三種模式：第一，村民自行出租，適合鄉村創客組團發展，雖對集體經濟發展缺乏促進作用，但對鄉村人口導入、人流量增加有積極作用，可統籌謀劃相關產業的培育；第二，政府主導集體推動，集體經濟組織收回退出的宅基地，再流轉給企業，這種模式雖增加了企業的鄉村建設意愿，但存在土地政策風險，需更好完成土地相關規劃調整和用地手續辦理；第三，集體經濟組織牽頭，村民和企業簽訂協議，租賃后的經營業態多種多樣，這種模式村民和集體經濟組織均可實現增收，但政府和村集體要對宅基地及農房利用做好事前規范。