以“小田并大田”改革力推安慶高標準農田建設

■ 蔣昌明 仰葉齊

習近平總書記在黨的二十大報告和中央農村工作會議上強調：“要堅決守住18億畝耕地紅線，逐步將永久基本農田全部建成高標準農田。”今年中央一號文件進一步明確要求“總結地方‘小田并大田’等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。”這為安慶現代農業發展、加快建設農業強市指明了方向。

一、耕地質量是影響安慶現代農業發展的重要因素

安慶地區有著悠久的農業生產歷史，是傳統農業大市，是全國糧食生產重要功能區和重要農產品生產保護區，重要農產品產量和農業就業人數均居全省前列，但安慶至今不是農業強市，總體還處在初級農產品生產及加工階段。大而不強、多而不優是安慶農業發展面臨的重大瓶頸。這一局面長期得不到改變的深層原因是農業的經營規模過小、勞動生產率偏低。

是什么原因限制了安慶市農業的經營規模？主要有這三個方面因素，一是人均耕地面積少，據第三次全國國土調查，安慶市耕地535萬畝，其中水田370萬畝，但全市人口密度較高，城鎮化率偏低，據第七次全國人口普查，全市總人口417萬，其中農業人口235萬，僅按實際農業人口計算，全市人均農業耕地和水田面積僅有2.28和1.57畝，大大低于全國全省平均水平。二是農村土地實行家庭經營承包責任制，當初都是按土地肥力、遠近和灌溉條件等品質要素公平分配的，家家地塊小、分散不成片，這在很大程度上制約了土地流轉和規模經營。三是土地質量因素，全市耕地面積雖然總體量不小，但質量卻普遍不高，且呈持續下降態勢，這也影響著農業規模經營的動力。對這三個因素進一步分析看出，人口與耕地規模是客觀現實，短期內很難會有多大變化；家庭分散式生產雖然影響經營規模，但“三權分置”改革從法律到政策都是支持的，土地有序流轉沒有任何障礙，有效破解了土地經營規模的限制。以上兩個問題一個短期無解、一個已得到有效解決，那么當前影響農業經營規模的關鍵變量因素就是耕地質量了。

安慶地貌多樣，襟江帶淮，西北部是大別山區，東南部為長江洲圩灘地，中部丘陵起伏，間有低山、湖泊，山地丘陵面積約占三分之二，因而全市耕地多是梯田坡地，水源灌溉條件相對較差，宜機化程度不高。這些年城鎮發展和基礎設施建設占用了大量高等級耕地，而增減掛鉤、復墾補充的耕地位置都相對偏遠、質量等級相對偏低。近年為了騰挪土地指標，有些山區多年拋荒田搖身變更成了永久基本農田，耕地如此“占”“補”，雖然面積是平衡了，但質量卻相差甚遠。很多種植戶存在“重用輕養”現象，掠奪式的耕種和化肥農藥過量使用，導致不少耕地受到污染、土壤板結、耕作層變薄、土壤有機質降低、地力逐年下降，懷寧縣還有大片耕地出現沙化、泛酸化。再加上安慶農村地域廣闊，農業基礎建設歷史欠賬較多，普遍存在農田灌溉“引水難”，農業機械“通行難”，地塊分散狹小“耕種難”，農業靠天吃飯的局面遠未得到根本改變，如果不盡快改變農田水利交通等基礎設施條件，提高耕地質量，不僅種植大戶們不敢承包，連農民自己也不愿意繼續耕種，那農業現代化和鄉村振興也就無從談起，由農業大市向農業強市轉變的愿望就會落空。因此，必須響應黨的二十大號召，以建設促保護，逐步將永久基本農田全部建成高標準農田，守好耕地數量、質量“雙紅線”，確保農業生產能力穩步提升，為安慶鄉村振興和農業強市建設提供堅實支撐。

二、“小田并大田”改革是高標準農田建設的重要推手和保障

耕地數量保護固然重要，但沒有質量的數量是不可靠的，當前安慶市農業正由傳統農業向加速現代農業轉變，早已告別過去廣種薄收的傳統耕種方式，必須加快建設高標準農田，提升耕地質量。然而近年高標準農田建設的實施效果有些低于預期，一是這項工作僅由上級政府部門推動，投資主體單一，鄉村基層組織大多是“給多少錢，就辦多少事”的態度，思想站位不高、工作主動性不夠；廣大農民和農業市場經營主體參與不夠，積極性沒能有效調動起來。二是單純農田整治，不改變農業生產經營方式，只能解決土地碎片化問題，不能破解經營分散、擴大規模問題。

如何在建設高標準農田過程中，既解決土地碎片化問題，又同步解決農業分散經營問題，還有效調動多方面積極性。前期安慶多個市縣積極開展“小田并大田”改革試點，取得非常明顯的效果。他們基本做法是：由村集體（公司）統一流轉農民承包的土地，并統一實施“小并大、短變長、坡改平、彎取直”的集中整治，讓自然地塊由小變大、化零為整，然后再統一由村集體（公司）經營或發包給農業企業、種田大戶耕種，由此實現土地流轉，擴大規模經營。

農業發展關鍵在土地、核心是人，只有人地聯動相適農業才會順利發展。“小田并大田”改革是把高標準農田建設和農田基本制度改革有效結合，有效降低了田坎系數，增加了耕地面積；提升了耕地質量，增加了糧食產量；提高了宜機化程度，減少了耕種管收成本；美化了田園村貌，促進了鄉村旅游發展；發包收入和溢價受益壯大了村集體經濟；種田后繼乏人和土地拋荒問題也得到有效解決，取得了農田增量、農業增效、農民增收、農村變美的實際成效。可見，“小田并大田”改革既是高標準農田建設的直接推手，又為后期有效經營提供了機制保障，實現了家庭承包和規模經營有效統一，有效解決了農村土地碎片化、經營分散化和發展動力不足的問題，闖出了一條規模化發展現代農業的新路徑，改革的做法經驗具有很高的實際推廣價值，得到了各級領導的充分肯定。

三、穩步推進“小田并大田”改革，實現耕地質量和農業發展活力雙提升

安慶市積極統籌推進“小田并大田”改革和高標準農田建設，2023年計劃完成24.8萬畝，這是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，提高種糧積極性、保障糧食安全和促進鄉村振興的重要舉措，是建設農業強市的客觀要求，必須做為一項重大農業基礎和戰略工程抓緊實施、穩步推進。為此建議：

1.堅持因地制宜規劃引領。安慶地貌多樣、耕地條件差別較大。因此，“小田并大田”改革需要因地制宜，根據地形和條件不同，采取相應措施，農田基礎條件相對較好的村要先上先試，加快編制建設規劃，實行項目帶動、實現“掛圖作戰”，積極穩步推進。不同地區不能“齊步走”、更不搞“一刀切”，田塊也不是越大越好，人多地少、大國小農始終是我國的基本國情農情。

2.嚴格把握法律政策界限。隨著工業化、城鎮化發展和農村常住人口老齡化，會種地想種地的人越來越少；隨著農業科技水平和機械化程度提高，新型經營主體快速發展，要求土地經營規模適度擴大。因此，在農村現有土地制度不變的前提下，盤活土地資源，擴大經營規模，是非常必要的。“小田并大田”變的只是田地的形態、位置，不改變土地承包經營關系，不改變農民土地承包面積和權益，也不改變承包土地的農業使用性質，應該予以肯定和支持。并田溢出的耕地面積從法律本源上講是集體土地的演變，自然歸屬于村組集體所有，企業或個人如參與了開發，按照“誰投資誰受益”原則，可以享受合同期限相應經營權益。

3.尊重農民意愿保障農民利益。盡管現在農民對土地的態度和感情非常復雜，但整體看，對耕地依然很在意，不少農民寧可拋荒也不愿意放棄承包地，覺得土地是農民在城鄉間自由進退的重要保障，也是他們精神的重要依托。這就要求，各地在推動改革時必須充分尊重農民意愿，始終把保障農民利益作為重中之重。對自己不愿和不能種植的農戶，集中進行土地流轉，并建立租金的自然增長機制，保障農民收益不受損；對有土地情感，有意愿有能力自己耕種的農民，優先承包耕地或以等面積優質田塊進行置換，保障農民生產經營權。

4.適當引入市場機制。“小田并大田”改革能不能大規模復制推廣，關鍵取決于兩個環節，一是并田需要的大量資金投入，單一的行政投資改革試點沒問題，大規模復制推廣就會有困難。二是并田后能否及時順利地流轉土地和出租經營，如不能及時經營獲取收益，村民土地流轉費用又必須照常兌付，項目就存在經營風險。怎么解決投入資金不足和后期經營風險問題，有效的辦法就是要引入市場機制。流程上要協同推進項目實施和流轉招租工作，打破“先流轉、后實施、再招租”的慣常程序，土地招租和經營工作提前部署安排；方法上發揮政府投入撬動作用的同時，吸收民間資金共同投資開發，這樣既改變了投資主體單一的問題，彌補政府財政投入不足，又實現并田到經營無縫銜接，有效防范集體經濟風險。