我國歷史文化街區保護規劃的挑戰與保護機制研究

焦 璐

廣州市城市規劃設計有限公司 廣東 廣州 510000

隨著國家城市更新和高質量發展進程的推進，國家越來越重視對歷史文化遺產的保護，2021年9月，中辦、國辦印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，指出要加強頂層設計，完善機制政策、統籌保護利用傳承，既要保護單體建筑，也要保護街巷街區、城鎮格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環境和非物質文化遺產[1]。在此背景下，如何破解保護機制困境，推進歷史文化街區保護規劃編制體系完善、保護管理模式創新、保護規劃實施落地，我國歷史文化街區保護仍然面臨嚴峻的挑戰。

1 歷史文化街區保護規劃編制歷程

1.1 起步階段（1990年以前）

我國歷史文化遺產保護事業始于1929年營造學社的成立，1930年民國政府公布《古物保存法》，是我國第一部關于文化遺產保護的法律法規，1961年隨著第一批全國文物保護單位名錄公布，文物保護單位制度開始形成；1982年國務院公布第一批全國歷史文化名城，同年頒布《文物保護法》，1986國務院公布第二批歷史文化名城，首次提出“歷史文化保護區”概念，這標志著我國歷史文化遺產的保護已經從文物單體的保護擴大到歷史地段的保護，自此開始全國各地開始公布歷史文化保護區，并開始啟動歷史文化保護區保護規劃。

1.2 探索階段（1991-2000年）

這一階段較有影響力的是《北京25片歷史文化保護區保護規劃》。1999年，北京市政府公布《北京舊城歷史文化保護區和控制范圍規劃》，劃定25片歷史文化保護區，2000年公布《北京25片歷史文化保護區保護規劃》。保護規劃明確了各歷史文化保護區的主要特色及保護、整治與控制原則，并提出了規劃的實施建議，在保護區建筑的保護利用方式以及保護程序等方面已經有了探索。1987年由吳良鏞教授主導的北京南鑼鼓巷-菊兒胡同有機更新，以“有機更新”和“肌理保護”為理念，進行了開創性和創新性的肌理保護更新探索，對歷史文化街區保護利用方式的探索具有重要意義。

1.3 發展階段（2001-2020年）

2002年，《中華人民共和國文物保護法》第二次修訂，“歷史文化街區”的概念被正式提出：“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命意義的城鎮、街道、村莊，由省、自治區、直轄市人民政府核定公布為歷史文化街區、村鎮，并報國務院備案”，標志著歷史文化街區保護制度的建立，這一階段從國家層面的法律法規到各地地方性法規都在逐步發展。2003年《城市紫線管理辦法》由建設部頒布，這是第一次我國歷史文化遺產保護納入城市規劃管理，2005年《歷史文化名城保護規劃規范》公布，明確了歷史文化名城-歷史文化街區-文物保護單位三個層次的名城保護體系，規定了名城、街區等保護規劃的主要內容。2008年國務院頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，明確了街區保護范圍內的保護措施及管控要求，2014《歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃編制審批辦法》明確了保護規劃的編制和審批程序，2018《歷史文化名城保護規劃規范》進行了修訂，完善了規劃中保護整治方式、道路交通、環境和防災等方面內容。

這一階段各地歷史文化街區、歷史文化保護區、歷史文化風貌區規劃陸續開展和完善，以上海市12個歷史文化風貌區保護規劃最為典型。2003年，上海市劃定了中心城12個歷史文化風貌區，并編制了歷史文化風貌區保護規劃，開展保護規劃編制及風貌區保護管理工作，保護規劃以控制性詳細規劃作為管理工具[2]，制定建筑、街道、綠地、空間等方面詳細的管控圖則，是以規劃管理為目的的保護規劃的典型實踐，對于全國的歷史文化街區保護規劃編制和管理工作具有重要借鑒意義。

1.4 完善階段（2021年至今）

2021起，我國進入“十四五”的高質量發展時期，國家、省、市各級層面關于歷史文化保護傳承作出了重要決策部署。在新時期高質量發展背景下，歷史文化街區保護要向更加關注自然、人文和非物質文化遺產的方向融合發展，新時期歷史文化街區保護規劃的編制仍然面臨著挑戰，在保護模式和政策方面要進行完善和創新，以解決現有的街區發展的問題。

在“大拆大建”以及“拆舊建新”、“拆真建假”等破壞行為得到遏制、各地保護意識全面提高、保護共識基本形成的當前階段，各地歷史文化街區、歷史文化風貌區、歷史地段推的保護規劃編制工作進入到修編的深化完善和拓展融合階段。

2 新時期歷史文化街區保護規劃編制面臨的挑戰

2.1 保護規劃未能全面覆蓋詳細規劃，保護規劃編制的內容有待擴展和深入

目前我國歷史文化街區保護已經形成一套較為完整的編制模式。規劃的內容主要包括三個層面。第一是研究和規劃層面，包括歷史文化價值研究，保護范圍劃定、保護內容確定，用地性質調整、交通優化、設施布局等；第二是保護控制層面，包括保護區內各類保護措施、建構筑物分類整治措施、環境防災措施以及高度、密度等控制要求；第三是利用實施層面，包括交通、設施、空間、綠地等具體改造措施以及重點地塊的改造方案等內容，第三層面內容根據各地市編制標準，編制內容有所不同，保護規劃的內容仍未能完全獨立于詳細規劃，并覆蓋詳細規劃，針對歷史文化街區內的衰敗地區的更新與復興，往往需要首先從控規層面調整用地和建設指標，對于現狀復雜的地段往往會存在拆與留的爭論問題。

目前的保護規劃在第一層面，對經濟、文化、社會、產權、產業等方面的研究較為欠缺；第二層面的保護控制要求多以詳細規劃路徑進行控制，脫離保護區特殊的現狀，難以與實施相銜接；第三層面的內容則難以達到指導實施的深度[3]，且缺乏具體的建筑報建實施方面指引；規劃編制更多以審批和管理要求為導向，更多被限制在指標的合理性以及行政程序的要求等。

2.2 從保護規劃到利用實施的路徑急需打通

目前，全國各地在保護規劃管理的模式上有所不同，可大致可分為兩種，一種是保護規劃替代控制性詳細規劃，例如上海等城市以法定控規圖則作為保護規劃的管理工具，但是保護規劃不同于控制性詳細規劃，指標的管理只能在詳細規劃管理層面進行控制，對于復雜現狀的更新改造中各類要素管控以及建筑改造則難以僅用指標進行管理。另一種則是保護規劃與控制性詳細規劃并行。通過保護規劃主要控制建筑高度、建筑保護利用方式、建筑風貌等等，通過控制性詳細規劃調整指標對地塊其他指標進行控制，兩種規劃缺乏協調和銜接，對于街區的控制指標都難以確定。簡言之，保護規劃以控制性詳細規劃圖則作為控制用地性質、容積率、建筑高度、建筑間距、綠地率等指標，但是對于風貌保護最重要的要素控制缺乏涉及指引、嚴格的審核規范和監管機制[4]，如傳統街巷肌理、空間肌理、建筑修繕改造方式、改擴及新增建筑風格、建筑色彩、建筑外立面以及商業建筑的戶外招牌、戶外設施等。當前，保護規劃針對以上風貌要素的控制多為寬泛的指引性條款，難以直接指導實施。

2.3 保護規劃實施過程中相關問題需要特殊政策指引

目前，很多城市在實施歷史文化街區保護規劃的過程中，對于街區內建筑改造的相關控制要求仍然按照詳細規劃來控制，很多實施中的現實問題未能解決，如歷史建筑變更使用功能、歷史建筑改建、建筑消防、抗震等，新建建筑的退界、后退道路紅線、建筑間距等要求。除了文物保護單位外，街區內其他各類建筑在突破現行建筑間距、建筑退界、消防等工程設計規范、標準上仍存在很大障礙，這也對街區建筑活化利用的良性發展目標帶來了困難。

當前，像上海、廣州等地已經陸續出臺歷史建筑保護利用相關法規和規定，也對歷史建筑保護利用給予了一定的補助政策，但是居民參與歷史建筑保護修繕的積極性仍然不高，特別是像廣州這樣多數保護建筑都是私人產權，在巨大的修繕成本困難面前，保護的責任與義務難以落實，在保護對象的認定上都存在很多困難。而且，除文物、歷史建筑以外的其他保護對象，在建筑保留、改造等問題上一直缺少明確的政策指引。

3 新時期歷史文化街區保護規劃的借鑒和思考

3.1 加強保護規劃的統領和法定性，深化基礎層面和詳細規劃層面的研究

借鑒法國保護區價值重現規劃PSMV的經驗，該規劃具有較強的法定性、引領性和政策性，它是法國保護區范圍內唯一有效的規劃文件[5]，規劃關于遺產、社會與經濟的調查研究占據最大篇幅，其次是規劃內容，包含土地利用、建筑及空間利用、高度與立面、體量與形態、視線與景觀、庭院和綠化等所有內容，規劃也會提出相關的發展政策，且與地方城市規劃互為補充，更新地區通過協議開發區進行控制，規劃地區則通過規范性城市規劃作為開發依據。

借鑒法國經驗，在國土空間規劃體系下，我國編制保護規劃應綜合考慮自然、社會、經濟、文化等多方面因素，注重物質文化遺產和非物質文化遺產的融合發展。明確強制性控制要素，如建筑保留和拆除、高度、間距、退讓、建筑界面、建筑體量、色彩、形式、公共空間、設施等內容。規劃應體現政策導向，指導制定地方條例或規范性文件，加強規劃對相關規劃的統領性和法定性。除強制性內容外，可通過城市設計等手段制定導則，對強制性規定以外的業態類型、建筑形式、家具、鋪地、設施構件等內容進行指引和說明，更全面地覆蓋詳細規劃，以便于銜接后續實施方案設計。

3.2 探索適應性的街區保護規劃管理模式和實施路徑

目前，我國天津等地區采用歷史文化街區保護規劃替代控制性詳細規劃的方式將歷史文化街區的保護規劃管理獨立于正常開發地塊的管理，在保護規劃的內容中，增加土地利用專章和城市設計專章[6]，國外像新加坡等地區則是采用白地規劃的方式對待歷史街區以及其他特殊用地的規劃。借鑒天津以及國外新加坡等地區經驗，對于我國的歷史文化街區保護規劃，建立適應性的街區保護規劃管理和審批制度。其一，針對歷史文化街區的要素管控方面，應從規劃層面細化管控要素，明確管控主體，建立許可管理和聯合審批制度。歷史文化街區保護利用活動涉及建筑量、容積率、綠地率、建筑密度等指標改變的，仍沿用城鄉規劃“一書兩證”審批模式，涉及到建筑拆除、改造、建筑界面、建筑體量、色彩、形式、公共空間、設施等，建議進行許可管理，將強制性規定的管控要素納入許可管理。其二，建立聯合審批機制，突破文物、規劃、房管、水務等各部門之間的行政壁壘，通過聯席會議等組織方式，統籌行政部門、專家、機構等各方共同議事。

3.3 制定適應于歷史文化街區的政策與措施

2019年，廣州市批復了《關于加強具有歷史文化保護價值的老舊小區既有建筑活化利用消防管理的工作方案（試行）》，在全國范圍內率先探索破解具有歷史文化保護價值的老舊小區活化利用面臨的消防審批和管理難題，從機制上為加快推動廣州實現“老城市、新活力”進程創造條件。借鑒廣州等地經驗，針對歷史文化街區建筑年代久、設施老化、建筑密度高等現狀特點，為使街區建筑能更好地適應現代生活，不能按照一般城市開發地塊進行建筑退界、消防等約束，應制定相關特殊政策。另外，對于歷史建筑修繕等，可通過加大歷史建筑等保護對象的認定及保護利用補助政策等措施，提高業主保護的積極性；也可通過將民間組織、社團、高校、藝術家等納入保護組織體系，促進全民參與和社區營造，規范社會力量參與歷史保護，形成良性互動。

4 結語

歷史文化街區保護規劃是街區保護和發展的有力依據，兼具強制屬性和引導屬性，作為強制屬性的保護規劃應該嚴格控制保護底線并體現規劃的獨特性質，例如通過制定圖則來控制高度、密度等，作為引導屬性的保護規劃應該在銜接保護和發展，并銜接總體層面和實施層面的規劃，例如通過制定導則建議業態類型、建筑形式、家具、鋪地、設施構件等。保護規劃既獨立于其他規劃，但同時又要與其他規劃做好銜接，保護部門應與其他部門聯合進行審查，同時，為推進保護規劃實施落地，應相應制定特殊相關政策，并促進全民參與。