高校基本建設項目全流程內控管理路徑研究

蘇 杰

北京師范大學基建處 北京 100875

近年來，國家不斷加大財政投入，大力推進教育現代化。為保障學校正常辦學需求，促進教學科研水平的提高，我國高等教育事業取得了顯著成績，但也面臨著諸多發展困境。例如，隨著高等教育規模擴大，部分高校存在資金短缺的問題，導致一些重點工程難以順利開展，嚴重影響了學校的整體發展；同時，由于部分學校缺乏科學有效的投資決策機制，導致在項目選擇、招標代理等方面出現較大風險。此外，隨著國家對高等教育的重視程度越來越高，各校也加大了對基礎設施的投入，但目前很多項目的建設仍處于粗放式階段。因此，加強高等學校的基本建設，對于改善學校的硬件設施，提升學校的綜合競爭力具有重要的意義。而要保證各項工程的質量，必須建立一套科學合理且符合實際的內控管理制度，通過規范各個環節，確保各項工程有序進行。

1 高校基本建設項目全流程內控管理

1.1 含義

高校基本建設全流程是指從前期工作到項目竣工交付使用整個過程的全部過程。包括：項目決策、設計、采購(含招標)、施工(含監理)、試運行及竣工驗收等。高校基本建設項目全流程內控管理是運用現代企業制度，按照相關法律法規和規定，在全面預算的框架下對各環節實施有效監督和管理，確保資金安全完整[1]，提高經濟效益的管理活動，其核心是對項目的資金進行全過程跟蹤控制。

1.2 目標

實現項目建設成本的有效控制。通過對建設成本實行全過程跟蹤控制，及時發現并糾正可能出現的偏差，保證各項支出合理合法，防止浪費，減少損失，使投資效益達到最優。實現工程建設質量的全程監控。通過加強工程質量的動態監管，及時發現并糾正可能出現的偏差，確保工程質量和進度符合要求。實現工程項目進度的全程管控。通過建立科學合理的計劃體系，明確責任分工，嚴格按時間進度要求完成各項任務，確保項目按時完工。

1.3 特點

項目審批階段。在項目前期，學校根據《教育部直屬高校基本建設管理辦法》《中央預算內直接投資項目管理辦法》等上位文件精神，制定相關制度文件。同時，按照“誰審批、誰負責”的原則，明確責任主體，落實工作職責，建立完善的項目審批機制。在項目建設過程中，學校將嚴格履行項目法人職責，對各環節進行全程監督，制定全過程跟蹤審計介入，確保各項建設資金安全。

施工圖設計階段。在施工圖設計階段，建設單位組織勘察、設計單位開展現場踏勘，并依據有關法律法規，結合工程實際，提出初步設計方案。經校黨委常委會或校長辦公會議研究后，報請主管部門審核。對于涉及重大變更的，需由學校主要領導簽字同意。對于不符合要求的方案，及時修改調整。同時，施工單位應嚴格按照審查意見進行修改，確保圖紙符合要求，滿足工程建設需要。

招標采購及實施階段。招標采購活動由建設單位統一組織，實行集中統一發包。中標人須按合同約定完成全部建設工作。對于不合格的材料，不得用于工程；未經批準，任何單位和個人不得改變工程用途。此外，為保證工程質量，學校將定期檢查，督促整改，嚴防出現偷工減料行為。

驗收移交及運行維護階段。為保障校園資產的安全，竣工驗收合格后，應及時向有關部門辦理竣工備案手續以及產權登記。

2 高校基本建設項目全流程內控管理現狀

2.1 內部控制制度體系不健全

目前，各單位尚未制定全面系統的內部控制制度，缺乏對建設程序、采購程序、驗收程序等重點環節的控制要求，導致項目實施過程中存在較多風險隱患。比如設計變更過程中，僅限于事后核算，缺少及時上報商務部門審核變更費用，全過程跟蹤審計的預算報價審核，以及前期管理部門的規劃備案等程序的有效程序管理，很容易導致項目費用增加、驗收無法通過等嚴重后果的產生[2]。此外，由于相關制度的缺失，導致部分項目執行不到位，程序上脫節，造成管理和監督不到位。

2.2 資金使用效率低，成本管控力度弱

一是對建設資金的支出缺乏有效監控。二是未能有效落實各項費用支出的預算，導致超標準支出或虛列開支，進而增加建設成本。資金使用效率低帶來的主要問題是成本投入過高，如果成本投入超過了預算，可能對項目的進度和質量產生影響。導致資金使用率變低的主要原因與項目管理設計方案存在不足有關，很多高校項目管理人并未結合實際需求制定管理措施，項目開展過程中出現了額外投入，從而增加了預算支出。

2.3 基本建設項目檔案資料不全，無法有效發揮其作用

目前，大多數高校均已建立了基本的檔案制度，但在具體工作中，因重視程度不夠，致使許多單位的檔案工作流于形式，未能真正發揮出應有的作用。例如，有些項目管理部門沒有按照要求及時收集整理相關的技術資料，導致很多重要的原始材料丟失；還有些單位雖建立了相應的檔案制度，但卻沒有形成完善的歸檔體系，使本應保存的相關文件不能得到妥善保管，難以實現其應有的價值。

3 高校基本建設項目全流程內控管理的必要性

3.1 內部控制是提高企業效率和經營效益的重要途徑

在市場經濟體制中，企業要實現高效益，必須加強內部控制，通過建立有效的風險防范機制，將企業的各項業務活動置于有效監控之下。而高校的基本建設活動具有投資額大、涉及面廣的特點，其過程復雜且存在一定的風險，因此，需要對項目進行全程管控。

3.2 內部控制是促進社會和諧穩定的重要保障

隨著經濟全球化和區域一體化進程的加快，國家間的競爭日益激烈。為應對國際競爭環境變化帶來的挑戰，我國積極推動構建社會主義和諧社會。作為社會重要組成部門的高校，其發展狀況直接關系著國家的整體利益[3]，因而，做好學校基本建設工作，對于維護社會穩定，促進經濟社會和諧發展具有重要的意義。

3.3 內部控制在增強政府公信力方面的重要作用

目前，我國政府正大力推進政務公開，努力提升政府公信力。其中，加強行政監督，強化行政問責，規范權力運行，確保政令暢通等，都是增強政府公信力的重要舉措。而在這些工作中，加強學校基建項目的監管，嚴格落實相關制度，完善相關措施，對于保證項目質量，提高資金使用效益，切實保障師生合法權益，進而提升政府的公眾形象，有著重要的現實意義。

4 高校基本建設項目全流程內控管理的意義

4.1 有利于提高資金的使用效益，促進建設事業健康有序發展

通過加強內部控制，規范建設程序，強化對建設項目的監督和管理，可以有效防范和化解風險，提高資金使用效率，實現投資效益最大化的目標，促進學校各項事業的健康發展。

4.2 有利于增強學校抵御外部經濟風險的能力

隨著我國加入世貿組織后，各種不確定性和不可預測性因素增加。通過加強內部控制，規范項目建設程序，強化對建設項目的監督和管理，可以提高學校抵御外部經濟環境變化能力，確保工程建設的順利進行[4]。

4.3 有助于建立科學、高效的建設管理模式，提升整體辦學水平

通過加強內部控制，規范項目建設程序，強化對建設項目的監督和管理，可以使工程建設各個環節形成有機聯系的整體，從而形成科學的管理模式，為全面提升學校的辦學水平奠定堅實基礎。有利于維護國家利益和社會公眾的利益。甚至損害國家利益，造成重大損失。而實行全過程內部控制，就可以有效地避免這種問題的發生。

4.4 有助于提高全體員工的風險意識，保障單位安全與穩定

由于工程項目具有周期長、技術復雜等特點，因此，在實施過程中難免會遇到各種各樣的問題。如：設計變更，施工質量等。如果缺乏相應的制度約束，很容易導致出現事故或糾紛，影響單位的正常運轉。實行全過程內部控制，就可以有效地規避這類問題的發生[5]。有利于培養一支高素質的人才隊伍。實行全過程內部控制的根本目的，是為了更好地發揮人的作用。只有不斷加強對工作人員的教育培訓，才能不斷提高工作人員素質，從而保證整個工程的安全與質量。

4.5 有利于提高決策科學性和民主化水平

現代大學治理模式要求，在學校重大決策中充分體現廣大教師和學生的意見。由于受信息獲取渠道限制，部分教師和學生無法全面了解學校的真實情況，從而影響其參與學校重大決策的積極性，導致決策的科學性和民主化程度不高。通過實行項目建設的全過程監管，可以及時掌握各單位工作進展情況，并收集到有關數據和信息。同時，還可以利用這些數據信息，結合實際情況，制定出更加符合實際需求的方案，進而有助于提高學校重大事項的民主化程度。

5 內控管理原則

一是要堅持依法合規的原則。高校的基本建設活動應嚴格按照國家法律法規及政策要求開展。各單位應嚴格遵守相關法律、法規，按照有關制度規定進行決策、實施和管理，確保項目合法合規。二是要強化事前審批的原則。各單位應在充分考慮項目前期論證的基礎上，對新建或改擴建工程進行科學評估，并做好相應的規劃，明確項目建設規模，合理安排建設工期；同時，要認真履行各項審批手續，嚴把立項關口[6]。三是要落實主體責任的原則。各單位應建立由主要負責人負責，分管領導具體抓，各部門相互配合，全體人員共同參與的項目推進機制，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局，切實做到守土有責，守土盡責。四是要完善監督約束機制。學校審計部門、紀檢監察部門將加大對基建領域違規違紀問題的查處力度，對于違反財經紀律的行為，一經查實，堅決予以糾正，并對有關責任人和主管人員依法依規給予相應處理。

6 措施

6.1 加強內控管理，健全完善制度體系

學校應按照《關于進一步規范和加強高等學校基本建設項目管理的意見》《教育部關于進一步加強和改進教育基建項目管理的通知》等相關文件要求，結合本單位的實際情況制定相應的內部控制規章制度，并建立與相關制度的銜接機制。同時，要定期檢查各項制度執行的情況，及時修訂或完善，切實做到用制度管人管事。此外，還要做好日常監督檢查工作，重點檢查是否按要求編制年度預算方案，是否有完善的財務管理制度，是否按程序辦理報建手續，是否存在違規操作等問題。一旦發現問題，要及時進行整改，并將整改情況上報至上級主管部門。

6.2 明確職責分工，落實崗位責任

各單位應明確各環節的崗位職責，將涉及到的部門及人員進行合理配置，確保每個崗位有明確的責任，形成相互監督的工作機制。對于需要多個部門協調配合的工作，應明確各部門之間的權責，避免出現推脫扯皮現象。同時，要加強對關鍵環節的控制，通過開展專項審計，對工程招投標過程進行跟蹤，防止出現暗箱操作。在工程建設中，若發現存在違法違規問題，應及時向有關方面報告。

6.3 強化過程管控，嚴守項目投資底線

各單位在組織項目建設過程中，必須嚴格按照規定程序，依法依規開展各項工作，不得擅自改變設計內容或者降低質量標準。對于可能影響工程造價的關鍵性指標，應當由具有相應資質的第三方檢測評估機構，根據有關規定，按照科學合理的評價方法，出具專業報告，作為確定造價的重要依據，嚴禁未經評估直接確定造價。此外，還應積極引入信息化管理系統，利用大數據分析技術，實現全過程監控，有效規避各種風險。

6.4 強化風險管控意識

牢固確立風險防控理念，堅持從嚴治校，把防范化解重大安全風險擺在突出位置，將風險防控作為一項長期工作，常抓不懈。要認真分析研判可能存在的安全隱患，及時采取有效防范和處置舉措，堅決杜絕各類事故的發生；要定期組織召開會議，針對重點領域開展專項檢查，督促各單位落實整改；要對已發生安全事故的項目，舉一反三，深入剖析原因，提出針對性整改意見，確保同類問題不重復出現。

6.5 加強內部審計監督

積極配合上級審計機關開展內部審計工作，通過財務收支情況專項檢查等方式，對基建資金使用情況進行全面監督。每年至少組織開展一次自查自糾活動，及時排查并糾正違規行為。對于發現的問題，應要求有關單位和人員限期改正，逾期未改正或造成嚴重后果的，依法追究相關責任人的責任。

6.6 做好信息報送

嚴格執行國家秘密事項管理規定，未經批準，嚴禁向任何第三方提供涉密資料，不得擅自對外公開涉及國家秘密的相關信息，確需對外公開的，須按有關規定履行審批程序。

7 結束語

基本建設項目的實施過程是項目從決策到完成的全過程，包括前期準備、施工階段和后期竣工驗收三個主要環節。其中，前期準備環節涉及項目立項、規劃選址、用地審批、規劃設計等手續的辦理；施工階段則涉及招標采購、圖紙審核、變更洽商等程序；后期的竣工驗收環節則涉及工程驗收交付、竣工備案及資產移交等工作，這三個關鍵步驟都涉及到大量的內部控制活動。高校基本建設項目的實施過程中存在諸多風險點，需要通過有效的內部控制來降低或消除風險發生的可能性。