新發展階段實現普惠金融高質量發展的若干思考

文 啟

（中國工商銀行總行，北京市 100140）

一、引 言

普惠金融（inclusive finance）即包容性金融，是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會群體提供適當、有效服務的金融體系。這一概念包括“普”和“惠”兩個核心要義，“普”即普遍可得，“惠”即成本可負擔，普惠金融倡導全民平等享有現代金融服務的理念。普惠金融發展最早可追溯至15世紀羅馬天主教會設立的幫助窮人抵制高利貸的當鋪，20世紀以來，普惠金融先后經歷了小額信貸、微型金融等發展階段，進入21世紀以后，信息技術革命將這種服務大眾的金融模式普及到全世界。2005年，聯合國在“國際小額信貸年”宣傳文獻中首次正式提出普惠金融概念[1]，2013年，黨的十八屆三中全會正式將發展普惠金融確立為國家戰略，2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出構建金融有效支持實體經濟的體制機制，增強金融普惠性。作為“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，高質量發展關系社會主義現代化建設全局，增強金融普惠性，實現普惠金融高質量發展，是“十四五”時期金融工作的重要方面。

學術界基于不同視角對普惠金融發展做了一些有益探索。例如，林毅夫、李永軍（2001）分析了中小企業在我國現階段經濟發展中的重要性，認為不同金融機構給不同規模企業提供金融服務的成本和效率是不同的，大力發展和完善中小金融機構是解決我國中小企業融資難問題的根本出路[2]。郭田勇、丁瀟（2015）基于銀行服務的視角，運用全球金融包容性專題調查數據對普惠金融發展狀況進行了國際比較，認為推進普惠金融應在信貸方面有所側重而非單純規模擴張，且要保持合理的信貸資源價格[3]。郭艷玲（2020）認為隨著人口老齡化程度提高，普惠金融可持續發展可能受到負面影響，提出要結合我國實際并借鑒域外經驗，建立適應人口老齡化發展的普惠金融服務和保障體系[4]。宗民（2019）對“一帶一路”沿線國家普惠金融發展模式進行了系統梳理和總結，深入分析了這些發展模式的內在邏輯，為中國以及“一帶一路”沿線國家未來普惠金融發展提供有益的參考和借鑒[5]。陳四清（2019）認為國有商業銀行要從履行政治責任、經濟責任和社會責任的角度，深刻認識發展普惠金融的重大意義，充分發揮自身資金、網絡、技術和機構優勢，全力打造優質高效服務體系，當好普惠金融“領頭雁”，助推國民經濟實現高質量轉型升級[6]。

二、我國普惠金融發展總體狀況和面臨的主要問題

（一）我國普惠金融發展總體狀況

近年來，伴隨著普惠金融改革持續深化，在加大貨幣信貸政策支持力度、完善金融基礎設施建設、開展普惠金融改革試點等一系列舉措之下，我國普惠金融發展取得顯著成效。普惠金融參與主體不斷豐富，服務覆蓋面持續擴大，服務可獲得性穩步提升，普惠金融對實體經濟發展和人民生活的服務能力極大增強，呈現出一些新的特點。一是普惠小微貸款持續實現量增、面擴、價降，普惠小微貸款余額和授信戶數繼續較快增長，綜合融資成本不斷下降。二是數字普惠金融生態不斷豐富，數字人民幣試點場景穩步拓展，以科技賦能不斷提升普惠金融服務水平。三是服務滿意度不斷改善，金融服務更加安全便捷，金融消費者權益保護機制更加暢通、保護力度持續加大。不過也需要看到，雖然我國普惠金融發展取得了突出成績，但仍面臨一些難題，其發展質量和效益有待進一步提升。

（二）我國普惠金融發展面臨的主要問題

1.金融基礎設施不完善，發展環境有待優化

金融基礎設施是現代金融體系的關鍵節點，完善的金融基礎設施有助于降低普惠金融業務的綜合運營成本，為金融機構向普惠群體進一步讓利提供空間，有效改善普惠金融發展環境。當前，我國金融基礎設施仍不完善，對普惠金融發展產生了不利影響。一是法律制度尚不完善。法律是市場的準繩，法治是市場經濟的內在要求。我國現行的基本金融法律主要針對的是傳統金融業務，普惠金融業務的相關規定較少，無法有效推動解決金融服務可得性這一核心問題，而要保障特定群體的金融服務權，就必須通過立法明確金融機構的法定義務和社會責任，確保普惠金融服務有法可依、有章可循。二是信用體系相對薄弱。信用是市場的基石，現代市場經濟是信用經濟。當前，我國信用體系主要是信用信息體系和風險保障機制尚不完善，“信息豎井”“數據孤島”現象增加了普惠金融服務對象信用信息的獲取成本，造成商業銀行不敢貸不愿貸，制約了普惠金融發展。三是監管體制存在短板。監管是市場的保障，監管現代化是建立統一開放競爭有序的現代市場經濟體系的客觀需要。雖然我國已初步構建起普惠金融監管框架，但仍然存在監管考核多個主體，監管指標設置和要求不盡統一等情況，不僅抬高了金融機構的合規成本，也容易在實踐導向上出現混亂，同時面對不斷涌現的創新產品，監管方式和手段未能及時改進，導致監管效果欠佳。

2.商業可持續性不穩固，尚未探索出科學的發展模式

普惠金融的一個核心是商業性，發展普惠金融關鍵是要建立商業可持續的發展模式。由于小微企業等弱勢群體發展基礎相對較差，信用信息不對稱，融資活動呈現出較為明顯的低收益、高風險特征，嚴重制約了金融機構的主動性、積極性和創造性。一方面，金融機構尚未建立起適應普惠金融發展特點的管理體系和業務模式[7]。普惠金融業務服務對象點多面廣，且單筆融資額度較小，具有明顯的長尾市場特征，金融機構內部流程普遍較長、運營效率相對較低、風險定價能力不足，導致單位運營成本和風險成本居高不下，致使各商業銀行尤其是基層機構開展普惠金融業務的內生動力不足。另一方面，普惠金融重點領域融資難與融資貴問題交替出現、交織存在。融資難和融資貴問題的兩難就在于提高利率，會帶來融資貴問題，壓低利率，則可能使融資難問題抬頭，如何兼顧普惠金融服務對象的價格承受能力，平衡好發展與風險，探索出保本微利可持續的商業模式，是金融機構發展普惠金融的一項重要課題。

3.數字鴻溝問題日益突出，普惠金融發展面臨新挑戰

數字鴻溝又稱為信息鴻溝，是指在數字化進程中，不同地區、群體之間，由于對信息發展水平、應用程度以及創新能力的差別，而造成的數字不平等現象。近年來，隨著人工智能、區塊鏈、大數據、云計算等數字技術的飛速發展，各金融機構積極開展數字化轉型，數字普惠金融業務蓬勃發展，數字技術在降低服務成本、提高服務質效的同時，也帶來了數字鴻溝問題。一是數字鴻溝造成特定群體的金融服務保障難。由于農民、城鎮低收入者和老年人等群體文化程度和金融素養普遍不高，對新技術接受程度較低，同時各金融機構大力推進數字化轉型，逐步壓縮傳統線下服務渠道，數字金融服務較高的門檻易引發對特定群體的金融排斥。二是數字鴻溝加劇數字普惠金融非均衡發展。信息技術發展的不平衡導致了數字鴻溝，而數字鴻溝問題進一步加劇了數字普惠金融的不平衡。由于數字基礎設施、信息資源和產業發展的差異，數字普惠金融在不同區域表現出不均衡狀態。東部地區數字技術設施豐富，對周邊形成明顯的虹吸效應，而西部地區則長期處于低水平趨勢。三是個人信息保護和金融交易安全形勢不容樂觀。數字技術在發揮規模效應，提升服務效率和用戶體驗的同時，也產生了一系列問題，如部分主體濫用市場支配地位，利用算法規則和信息不對稱，未經授權收集、濫用個人隱私信息和金融交易數據，侵害金融消費者合法權益。

三、啟示及對策

習近平總書記指出：中國特色社會主義進入了新時代，新時代新階段的發展必須貫徹新發展理念，必須是高質量發展。普惠金融高質量發展必須鞏固政府引導、市場主導、多方共建的發展路徑，在政策性和商業性之間找到新的平衡。一方面，政府作為普惠金融的理念倡導者、戰略制定者、環境建設者，要主動作為，積極發揮“看得見的手”的作用，及時糾正金融市場出現的外部性、信息不對稱等問題。另一方面，金融機構要進一步提高政治站位，抓住轉型機遇，提升金融資源供給和服務水平，推動新發展階段普惠金融高質量發展。

（一）注重頂層設計，健全系統規范的普惠金融法律制度

法律是治國重器，良法是善治前提。要從維護人民基本金融權益的高度，充分借鑒國內外普惠金融實踐經驗，加快制定普惠金融領域基本法律，形成科學、系統、規范且符合我國國情的普惠金融法律制度。一是建立普惠金融基本法律，形成促進普惠金融發展長效機制。應充分借鑒國務院《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》、銀保監會《關于2023年加力提升小微企業金融服務質量的通知》等文件精神，研究制定普惠金融領域具有普適性的基本法律，明確各參與方權利義務，把握靈活性和原則性，發揮引導性和包容性。二是將普惠金融納入基本公共服務體系，完善普惠金融激勵約束機制。推動地方政府將普惠金融發展納入國民經濟和社會發展規劃，對金融機構在設立新分支機構、開辦新業務，享受稅收優惠和獎補政策等方面，加大普惠金融業務考核和監督力度，推動形成各司其職、政策協同、布局均衡、多方發力的普惠金融共建格局。三是補齊制度短板，保護金融消費者合法權益。堅持從金融消費者根本利益出發，從金融消費者急難愁盼的問題著眼，探索制定金融消費者權益保護法、個人信息和隱私保護法、金融交易安全法等法律法規，全面提升金融消費者權益保護法治化水平。

（二）強化信用治理，加快建設共建共享的社會信用體系

信用是立業之基，完善的社會信用體系是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要支撐，推進社會信用體系建設高質量發展是普惠金融高質量發展的重要基石。一是創新信用融資服務和產品。建立公共信用信息同金融信息共享整合機制，通過海量信息平臺化共享、用戶特征多維度畫像、融資對接精準化服務、制度技術全程化防護，破解銀企信息不對稱難題。深化“銀稅互動”“銀商合作”機制建設，鼓勵金融機構創新服務現代化產業體系、鄉村振興、普惠金融等專項領域信貸產品。二是完善企業信用擔保體系。要積極發揮融資擔保代償作用，支持融資擔保機構、銀行與國家融資擔保基金合作，逐步建立前有補貼、后有補償的擔保機制，鼓勵擔保機構擴面、降費，優化擔保增信體系，建立風險共擔和補償機制，撬動更加廣泛的金融資源服務實體經濟發展。三是強化市場信用約束。充分發揮信用在金融風險識別、監測、管理、處置等環節的作用，建立健全“早發現、早預警、早處置”的風險防范化解機制。支持金融機構和征信、評級等機構運用大數據等技術加強跟蹤監測預警，健全市場化的風險分擔、緩釋、補償機制。加強政銀企協同聯動，從信用主體的最小單元“自然人”入手，全面推廣信用承諾制，編制全國失信懲戒措施基礎清單，健全守信激勵、失信懲戒和信用修復機制。

（三）加大監管力度，形成高效協同的普惠金融監管體制

統一、高效、協同的監管體制是市場經濟規范、有序運行的基礎。監管部門要堅持“強基礎、補短板、明職責、嚴執行”的原則，指導金融市場主體在遵從審慎監管前提下守正創新，重點從體系建設、業務規范、技術安全和金融消費者權益保護等維度，形成權責一致、全面覆蓋、統籌協調的監管體制。一是要強化標準建設。隨著普惠金融理念深入人心，各種以“普惠金融”為外衣的創新不斷涌現，標準建設將有效規范普惠金融產品和服務。指導金融機構按照審慎監管要求，以公平競爭的市場機制為主導，逐步形成統一的產品規范、技術標準、風險指標。二是優化監管方式。要秉持包容審慎并重的理念，探索新型柔性監管方式和創新試錯容錯機制，同時實行差異化、合理化監管政策，優化內部考核管理，引導金融機構建立與普惠金融業務開展相匹配的體制機制。三是創新監管工具。要大力發展監管科技，打造符合我國國情、與國際接軌的金融科技創新監管工具，逐步實現規則數字化翻譯、數據實時化采集、風險智能化分析、結果自動化處置等功能，優先考慮將更多普惠金融領域的金融科技創新應用納入測試范圍，同時加大監管執法力度，切實保障金融消費者合法權益。

（四）優化資源配置，拓展復合多元的普惠金融供給格局

廣泛參與的多元供給主體是保障市場效率的重要因素，各金融機構要充分發揮主觀能動性，提高普惠金融服務質效，形成多層次、差異化、競爭性的普惠金融供給格局。一是國有大行要當好普惠金融“領頭雁”。國有大行作為我國金融體系的支柱，是貨幣政策傳導的主渠道和服務實體經濟的主動脈，國有大行要進一步提高政治站位，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，充分發揮資金、網絡、技術和機構等優勢，深入研究和踐行普惠金融商業可持續發展路徑，發揮頭雁效應。二是中小銀行要當好普惠金融“生力軍”。股份制銀行、城商行、農商行等中小銀行是金融體系的重要組成部分，是服務實體經濟的重要力量。中小銀行要結合自身定位、發揮各自優勢，從深耕部分地區或領域入手，深挖長尾客戶的個性化需求，提供便利化的金融產品與服務，走普惠金融特色化發展道路。三是其他金融機構要當好普惠金融的“補充劑”。要對小額貸款公司、融資擔保公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司六類機構進一步加強監管指導，推動提供差異化服務，緩解小微企業融資難、融資貴、融資慢等問題，發揮有益的補充作用，同時發揮保險產品分散風險、消化損失的補償作用，健全風險分散、轉移和管理機制，探索開展銀保一體化普惠金融服務新模式。

（五）深化金融改革，完善“敢愿能會”的普惠金融服務機制

商業可持續性的關鍵是風險可控且收益覆蓋成本，金融機構要從信貸投放、資本監管、不良容忍、盡職免責、外部支持等方面，研究出臺一系列普惠金融保障措施，引導建立“敢做、愿做、能做、會做”長效機制，進一步提升普惠金融智能化、精細化和綜合化服務水平。一是強化考核評估和政策激勵，激發“敢做、愿做”的內生動力。要通過引導金融機構優化小微企業、農戶等普惠金融重點領域考核目標，在資金定價、內部考核、不良容忍等方面突出差異化導向，全面落實盡職免責制度，消除基層機構和一線人員擔憂，調動“敢做”的積極性。健全內外部激勵約束機制，發揮貨幣財稅政策協同效應，擴大政策惠及面，推動金融機構提升普惠金融內部績效考核權重，同時，對符合條件的普惠金融貸款實行稅費減免政策，增強“愿做”的主動性。二是善用數字技術和創新產品，培育“能做、會做”的發展動能。金融機構要綜合運用數字技術手段，創新技術、產品和業務模式，增強營銷獲客、運營管理和風險控制的精準度，打造與數字普惠相適應的風險管理體系，實現數字驅動、動態預警、實時管理，提高“能做”專業性。借鑒格萊珉銀行的普惠理念和實踐經驗，針對普惠金融重點服務對象特點和需求，引導金融機構開發普惠性強的專屬銀保產品，發揮“會做”的創造性。

（六）彌合數字鴻溝，堅守服務為民的普惠金融初心使命

金融的數字化發展是一把雙刃劍，要進一步貫徹落實以人民為中心的發展思想，堅守人民金融的初心使命，樹牢人民意識、宗旨意識，解決好數字鴻溝問題，真正實現普惠金融惠民利企。一是供給側要提升金融資源供給質效。金融機構要兼顧效率與公平，穩妥開展數字化轉型，合理布局線上和線下服務渠道，推動市場資源以商業可持續方式向薄弱環節有效配置。同時要優化服務流程，對于依賴傳統金融服務的特殊群體，在提供多元化金融服務選擇的同時，設計更多人性化、更有針對性地服務，確保線上服務不掉線、線下服務不缺位。二是需求端要增強全民數字金融素養。要動員社會各方力量，構建金融知識宣傳教育長效機制，注重對農民、城鎮低收入者、新市民和老年人等重點人群的金融知識普及，幫助弱勢群體提高金融素養，并探索逐步將數字技術和金融素養課程納入高等院校通識教育課程體系，全面增強金融服務獲取能力。