從“多規合一”實踐看國土空間的“唯一性”和“復雜性”

馬向明 楊光輝

摘要：“多規合一”工作緣起于解決“規劃打架”的問題，是城市發展建設過程中基于現實需求而產生的、自下而上的認識發展過程和多部門協同聯動的社會實踐。“多規合一”也是體制機制創新和新技術應用圍繞“一張空間藍圖”展開的改革探索，其出現的內在必然性是基于國土空間在物質上的“唯一性”屬性。因此，新國土空間規劃體系的建立，并非“多規合一”的終點，而是新的起點，指向的是厘清各層級政府的空間管理事權、打破部門藩籬和整合各部門空間責權，在空間規劃上實現從簡單分權到協同治理；在時空雙重維度下協調不同規劃的剛性和彈性，實現空間規劃“從靜態藍圖到動態規劃”，形成動態統一的高質量空間治理實施措施。這是一個與國家治理現代化的進程密切相關的過程，不會一蹴而就，需要各界規劃人士“持之以恒、久久為功”。

關鍵詞：“多規合一”；國土空間；國土規劃；土地開發；土地發展權

【中圖分類號】 F301.2；TU984??? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.03.005

引言

2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）印發實施，明確指出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一”①。之后，自然資源部按照該文件精神推進“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系的建設，全新的空間規劃體系——國土空間規劃體系在中國落地。

《若干意見》的出臺和國土空間規劃體系的建立，可以說是歷經多年的多部門推動、上下參與的“多規合一”試點實踐結出的豐碩成果。當前，全國各地的國土空間規劃正在緊張編制之中，回顧當年“多規合一”的試點工作情況，將有助于我們更好地理解《若干意見》為國土空間規劃所設定的實現多規融合這一目標的豐富內涵。

一、“多規合一”實踐過程回顧

（一）“多規合一”是一個“自下而上”的認識發展過程

早在1989年，深圳就在管理體制上將規劃、國土兩局合并，實現“規土合一”（即指城市規劃和土地利用規劃合一，又稱“兩規合一”），使城市規劃緊扣國土資源的合理利用[1]。隨著城市規劃和土地利用規劃分立帶來的管控矛盾的逐步顯化，深圳通過政府機構合并產生的“規劃合一”的正效應被周邊城市所認識。2008年，河源市以“三規合一”為目標，探索編制了廣東省內第一個“三規合一”的城市總體規劃②；2009年，云浮市創新規劃行政管理機構，成立市規劃編制委員會，統籌編制國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃[2]。河源的“通過規劃來統空間”和云浮的“通過機構來統規劃”，從各自不同的方向為廣東的“多規合一”工作探路。2012年，廣州開啟特大城市“三規合一”工作先河，通過強技術的支撐和制度的改革相結合，探索了一條相對成功的“多規合一”路徑[3]。這一階段廣東開展的“多規合一”工作實踐，是地方基于城市發展建設中遇到的實際問題而展開的嘗試，重點是協調不同規劃的差異和矛盾，背后驅動力是提升政府審批管理的效率和釋放因“多規矛盾”而“沉淀”的空間資源。

黨的十八大以后，國家開始部署推動“多規合一”的試點實踐。2014年，國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部四部委聯合印發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，將國內28個市縣作為試點開展空間規劃改革③，其中廣東的佛山南海區、肇慶四會市和廣州增城區參與了國家的試點。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出要構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系④；2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》，選取海南、河南、福建等9個省份作為試點，編制統一的省級空間規劃⑤。

從工作演變的歷程來看，“多規合一”實踐是一項自下而上的發展過程，地方基于“樸實的”現實需求開啟了“多規合一”的探索，這一工作的意義被廣泛認知后，探索實踐上升到了國家層面。國家開展的試點實踐不再局限于“技術協調”，而是直指“多規沖突”背后混亂的空間規劃體系，探索解決更深層次的矛盾。

（二）“多規合一”是多部門協同聯動的社會實踐

改革開放以后，我國于1980年正式恢復城市規劃制度⑥，1987年建立以耕地保護為核心的土地利用規劃制度⑦，2007年編制國家主體功能區規劃⑧。由此，我國形成了以土地利用規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃三大規劃為主，包含環境功能區規劃、農業區劃、海洋功能區規劃等名目繁多的、與空間利用相關的規劃集合。這樣，我國不同政府主管部門依據職責和管理需要編制了不同的涉及空間的規劃，因此“多規合一”工作推進過程也是由不同政府部門協同參與空間治理的社會實踐過程。例如，廣州在推進“三規合一”工作過程中，成立了以市長為組長，規劃、發改、國土等11個局委和12個區（縣級市）為成員的“三規合一”工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室成員由規劃、發改、國土等部門相關人員組成，并通過“三上三下”的工作路徑設計強化市、區聯動[3]。

在國家四部委主導開展的“多規合一”試點工作推進過程中，也都建立了以市長掛帥，常務副市長主抓，由“領導小組—工作小組—專項小組”構成的三級工作組織，形成“上下聯動、部門共編、鎮街參與”層層負責的工作機制，協調國土、住建、發改、環保、林業等多個部門。此外，在“多規合一”工作中，除了規劃協調外，項目也是“多規合一”工作協調的重點內容之一，參與的部門則更為廣泛。例如廣東省某縣級市在“多規合一”試點工作中曾召開70多次項目協調會，涉及20多個部門近100個相關規劃（圖1），在“十三五”時期有效保障了近50項重點項目的建設用地需求。政府部門在“多規合一”工作中的廣泛參與性，讓我們有機會了解到社會方方面面對空間的理解和需求。

（三）“多規合一”是圍繞“一張空間藍圖”展開的改革探索

“多規合一”實踐是體制機制創新和新技術應用在改革探索方面的重要表現。其中，技術發展和手段的精準性是“多規合一”能夠取得成效的重要保證。針對不同空間類規劃龐雜的技術體系，圍繞“空間規劃沖突”“用地分類不統一”等問題，經過“多規合一”試點城市的前期探索和進一步發展，逐步形成了一套“協調空間目標”“協調空間底圖”“搭建數據平臺”等以新技術應用促進“合一”的“多規合一”路徑。

例如河源市在編制“三規合一”的城市總體規劃時，重點圍繞“統一數據和年限”“統一目標”“統一用地分類標準”“搭建‘三規規劃信息平臺”等技術層面進行了一系列探索。又如廣東省四會市在“多規合一”試點工作中也通過統一坐標、用地分類、數據入庫等技術協調工作，搭建空間信息平臺，解決了各部門規劃差異圖斑6448個，涉及用地規模20.33平方千米（圖2～圖5），構建以城鄉總體規劃為統領，以控制線體系為原則，以近期建設規劃為抓手的全域空間管控機制。

正是由于新技術應用在“多規合一”工作中十分重要，為確保空間規劃試點工作順利、快速推進，2015年2月，廣東省人民政府辦公廳發布《廣東省“三規合一”工作指南（試行）》⑨， 通過總結實踐經驗形成技術指南，指導地方開展“多規合一”工作，廣東成為全國第一個在省域層面制定“三規合一”技術指南的省份。

在規劃的組織機構優化和建設項目審批流程改革方面，各地也積極開展了系列探索。例如，廣東某縣級市在縣級政府事權范圍內，大力推進機制創新，成立了市政府直屬常設機構多規合一指導中心（圖6），負責空間規劃編制的有關協調工作、組織開展涉及空間規劃的審查、信息平臺的更新和維護等內容。同時，圍繞“審批效率低下”的問題，該縣級市進一步優化項目審批流程，探索形成了項目服務與項目審批“兩個階段”，立項、用地、施工、驗收“四大環節”的方案（圖7），每一環節有一個牽頭單位，同一環節遞交一次材料，極大地提升政府審批效能。這些制度探索為國家規劃體系改革積累了豐富的經驗。

（四）小結

回顧歷史，廣東省開展“多規合一”工作首先起步于地方，“多規合一”工作是城市發展建設過程中基于現實需求而產生的社會實踐活動。“多規合一”自下而上的起源說明了它的出現有其內在的必然性，這種必然性通過國家層面的試點，最終反映在國家空間規劃體系改革精神上。正如《若干意見》指出，“實現‘多規合一，是黨中央、國務院作出的重大部署”。至此，“多規合一”實踐的社會意義已在國家空間規劃改革的頂層制度設計上得以彰顯。

然而，回顧多年前的“多規合一”工作，其意義不僅是看到這項工作的必然性。梳理“多規合一”工作發展進程，也是我們透過社會與國土空間的關系認識國土空間的內在本質的過程。空間管理“規劃打架”背后的部門事權設定并不是毫無邏輯可言。正是“多規合一”的工作實踐，讓我們認識到了“多規合一”的必然性來自國土空間在物質上的“唯一性”屬性，而開展“多規合一”工作過程中部門參與的廣度和技術要求的精度，更讓我們認識到國土空間的“復雜性”。

二、從“多規合一”實踐

看國土空間的“唯一性”

政府從管理有效性的角度，設置了不同的職能部門對某類事務進行專門化的管理，這種管理模式投射到空間利用上，極可能出現“重縱向控制，輕橫向銜接”的問題，或導致空間治理面臨“九龍治水”的狀況，這種狀況出現矛盾時就叫做“規劃打架”。“規劃打架”在省部級層面主要表現為“文件打架”，但到了地方層面，表現出來的問題卻是實質性的——建設項目落不了地。正是國土空間“唯一性”這一特征，讓地方政府首先啟動了“多規合一”工作。

（一）問題溯源：土地物質屬性的“唯一性”

一個地方的社會經濟活動，總是發生在其“國土空間”上的。國土空間是由自然地理環境和人類社會活動相互作用構成的人地耦合系統，其中自然地理環境是國土空間的基底[4]。土地作為國土空間的基礎組成部分，是開展各類國土空間開發保護活動最直接的物質空間載體，天然具備“唯一性”特征，具體表現在以下兩個方面：

一是自然屬性的唯一性。土地作為自然物，在地質、地形、氣候、光照、水土等自然條件的綜合作用下，形成自身特定的、在一定時間內保持穩定的物質屬性。這種屬性是天然的，土地所處的環境及其物質構成不同，相應的自然屬性也就不同，由此造成土地資源的原生性差異[5]。

二是地理區位的唯一性。這種唯一性包含兩個方面：每一塊土地的絕對位置（即經緯度坐標）都是不可移動的，包括地面及其以上和以下的空間；各塊土地之間相對位置（即可達距離）在一定的時空范圍也保持固定，交通條件的改善可在一定程度上改變這種相對固定性，但由此又表現出新的相對固定性[6]。土地地理區位的唯一性決定了土地資源在資本市場上的不動產屬性，即無論土地產權如何轉移，土地實體的空間位置都保持不變，這一屬性實際上也成為區位理論的基礎。

土地自然屬性的唯一性孕育了差異化的土地資源稟賦和內生價值，土地地理區位的唯一性又將土地資源價值牢牢鎖定在特定的空間坐標上，形成不可替代、不可移動的價值空間。因此任何對土地賦能、賦權的行為都不應跳出土地天然具備的“唯一性”去談“多元性”和“混合性”。

（二）開發管控：“土地發展權”的社會性

由于土地的不可分離屬性，對土地開發利用過程往往會對外部產生溢出效應，它可能是正效應，也可能是負效應。而產生負效應的話，將對臨近土地的價值造成損害。由于土地權利人對土地的開發利用具有自利性的特點，于是，在工業革命后，英國首創了與土地所有權相分離的“土地開發權”，通過規劃許可制度賦予土地開發權，以確保土地開發與公共利益不相違背。這樣，土地的價值一方面來源于土地的自然與地理區位屬性，另一方面則更多來源于人們賦予土地的空間發展權利[7]。正因土地在物理條件上具備天然的“唯一性”，才越發突顯出土地發展權的珍稀性和排他性。因此，土地權屬邊界的界定和土地用途的合理配置就顯得尤為重要。

我國1982年通過并公布施行的《中華人民共和國憲法》正式確立了我國土地公有制的地權結構⑩。1988年通過的《中華人民共和國憲法修正案》增加了“土地使用權可以依照法律規定轉讓”的條款11，土地所有權和土地使用權可以實行“兩權分離”。隨后，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規明確了國有土地使用權的有償使用方式，使得土地用途管制制度在我國被正式采用。土地用途管制制度是指通過國家公權力，規定土地用途、明確使用條件，規范各類主體必須按照規定的用途和條件來使用土地的制度[8-9]。土地用途管制本質上是把土地發展權與土地所有權進行分離，對“土地發展權”在空間和功能上進行分配，管制的要求與條件是設定土地發展權的法定依據[10-12]。

由于土地物質屬性的“唯一性”，這種附加在土地上的使用條件在一定時限內都應當是“唯一”的，這就勢必要對土地的空間坐標、屬性特征以及人們的利用行為等內容進行明確的、排他的界定，形成一張土地開發建設活動準則圖，以維護土地權利人的合法權益，同時使政府土地用途管制的權威性得到有效保障。但是，土地用途的管制是通過國家強制力保證實施，而國家，是由不同尺度的權利代表所構成的集合[13]，這就可能產生土地用途管控主體的“多一性”與土地物質屬性的“唯一性”的矛盾。

（三）現實困境：“多一性”與“唯一性”的矛盾

雖然我國現行的法律法規體系中并未明確提出“土地發展權”的概念，但其一直隱性存在于以土地用途管制為核心的各類空間規劃和配套管理體系當中[14]。從我國的政策制度框架和土地發展權轉移實踐來看，土地發展權主要通過政府規劃管理行為產生，由此形成“規劃上的土地發展權”[15-16]。在實際的規劃管理工作中，各行政部門根據自身職能和相關法律法規制定了涉及空間領域的多種規劃，并對土地提出不同的用途管制需求，形成碎片化的空間管控政策。

例如，《中華人民共和國土地管理法》要求編制土地利用總體規劃，規定土地用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護12。《中華人民共和國城鄉規劃法》規定城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃都應當依法制定，規劃的內容應當包括規劃區范圍、用地布局、歷史文化遺產保護、防災減災等13。《中華人民共和國森林法》規定縣級以上人民政府林業主管部門應當編制林業發展規劃，要求對公益林實施嚴格保護14。《中華人民共和國水法》規定按照流域、區域制定水資源規劃，劃定飲用水水源保護區進行嚴格保護15。

在土地用途管制主體的“多一性”之下，空間管理權限“條塊分割”現象嚴重，同一地塊會被不同職能部門賦予不同甚至相互矛盾的“責任”和“權益”[17]，最突出的表現就是引領和管控空間開發建設的城市總體規劃、土地利用總體規劃沖突圖斑眾多，如G市“城規”與“土規”建設用地差異圖斑達到29.4萬塊，面積約935.8平方千米，加大了實施統一化國土空間用途管制的難度。這種沖突還體現在土地確權工作中，由于各職能部門管制手段存在差異、部門間信息溝通不暢等原因，對同一地塊，相關部門可能同時發放了林權證、土地承包經營權證、集體建設用地使用權證等多個法律證書，造成土地權屬的空間沖突[18]。

土地物質屬性的“唯一性”要求土地用途管制的結果要具備“唯一性”，以使土地獲得清晰無爭議的發展權，而空間規劃的核心任務和目標即是通過公權力配置土地發展權，將土地所承載的一系列權益責任落實到空間上。這兩個“唯一性”構成了“多規合一”實踐工作的邏輯起點。“多規合一”本質上就是立足土地物質屬性的“唯一性”特征，在各級政府不同戰略政策之下，順應土地用途管制的“唯一性”要求，運用一系列規劃政策工具，變“多一性”的土地空間管控為 “唯一性”，以提高國土“空間效益”的過程。

三、從“多規合一”實踐看

國土空間的“復雜性”

回顧“多規合一”的實踐歷程，各地在開展“多規合一”工作時都成立了以市領導為組長的多部門聯動工作組織，參與的成員部門繁多。設計單位從業人員專業背景從最初單一的城市規劃與設計專業或單一的土地資源管理專業，逐漸走向城鄉規劃、土地管理、人文地理、地理信息工程、經濟、生態、自然地理、市政工程、防災減災等多類型專業的復合隊伍。面向復雜的城市巨系統，單一專業視角主導容易出現方法失效、工具不適的局限性，多專業參與反映出空間問題的復雜性。如何協調平衡各專業關注點迥異甚至互相沖突的問題，既是“多規合一”工作過程中的技術難題，更是國土空間利用的“復雜性”之體現。

空間規劃涉及社會經濟、空間布局、土地利用、生態環境等不同領域的專業規劃[19]，各類規劃共存的本質是空間敘事邏輯復雜性的表象。從“兩規”“三規”到“多規合一”的試點實踐，是從簡單分權管制到協同治理的復雜過程。各個職能部門要從各自規劃、管理的“九龍治水”，向圍繞自身職能進行溝通規劃和協同管理的“一張圖”治理調整，要從各自的靜態藍圖到實施中的動態聯動調整。

（一）事權的復雜性：從簡單分權到協同治理

土地發展權的管控是各類、各級空間規劃關注的實質性內容，“多規”矛盾背后的核心邏輯是不同相關主體圍繞土地發展權的配置展開的博弈[20]。其中，劃定控制線形成特定管控區域是各有關部門進行空間管控，謀求規劃話語權的核心手段。這樣，在每一片國土空間里，都可能存在各種看不見的線，而每一條線的背后，都有各自“自我愈合”的邏輯。亨利·列斐伏爾認為空間是社會的產物[21]，空間就是社會，社會有多復雜，空間就有多復雜。

以G省為例，經筆者梳理，在2018年進行國務院政府機構改革以前，與部門事權對應的空間管控線主要有16條，分為三類（表1）：一是與生態保護相關的控制線，主要包括生態控制線、自然保護地、公益林、林業生態保護線、生態嚴格控制區、飲用水水源保護區、畜禽養殖禁養區、河道管理范圍等8條控制線，涉及規劃、林業、生態環境、水利等4個部門；二是與農業生產相關的控制線，主要包括高標準農田、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區等3條控制線，涉及農業農村、農墾等2個部門；三是與城鎮建設相關的控制線，主要包括城市綠線、藍線、紫線、黃線（“城市四線”）、工業用地控制線等5條控制線，涉及規劃、住房城鄉建設、工業和信息化等3個部門。各類空間要素的管控職能分散于規劃、環保、農業、林業、水利等眾多職能部門，不同職能部門對同一空間往往賦予了不同的發展權，而且涉及復雜的央地事權關系。地方政府在推進“多規合一”改革工作過程中，承擔著橫向協調和縱向協調雙重職責，這個復雜的過程既涉及不同部門的空間規劃，又涉及各個部門的日常審批事權，雖然行政和時間成本極高，但這些事前的投入所獲得的土地用途管制的“唯一性”，相較于地方的發展所產生的價值來說依然是值得的。

“多規合一”試點工作所進行的實踐，是一種深化改革的實踐，是規劃、發改、環保、海洋、農業、林業、水利、交通等多個職能部門基于空間利用的橫向協同創新，也是國家、省、市、縣、鄉鎮縱向管理機構基于空間管理的同步改革實踐。試點工作所形成的空間規劃管理需要厘清各層級政府的空間管理事權、打破部門藩籬和整合各部門空間責權的認識已成為共識，這種共識在機構改革對空間規劃事權的調整已有顯現。

（二）實施的復雜性：從靜態藍圖到動態調整

從公共管理的角度來看，空間規劃是由政府實施的、對空間資源進行安排的公共政策，其權威性和嚴肅性決定了空間規劃要具有一定的剛性，以確保對空間資源的利用保護相對穩定，為土地投資提供可預期收益的保障，從而達到社會、經濟和生態等方面的管治目標。而未來的不確定性則要求規劃具有可動態調整的彈性，以應對未來難以預期的某些變化，從而提升空間規劃在實施過程中的適應性和可操作性。過去靜態藍圖式的規劃已難以應對國際國內社會、經濟和生態方面層出不窮的變化。因此，好的規劃，應是“從靜態藍圖到動態規劃”[22]。

從“多規合一”的實踐目標來看，實現空間規劃“從靜態藍圖到動態規劃”是一個難度系數十分高的工作。在時間維度方面，國民經濟和社會發展規劃（以下簡稱“發展規劃”）、城市總體規劃和土地利用規劃的規劃年限分別為5年、15～20年、10～15年，時間上的顯著錯位導致以上“三規”協調難度高。一般來說，發展規劃在“三規”中具有最高法定地位，城市總體規劃、土地利用規劃需要進行有效銜接。但發展規劃變化頻度最高，城市總體規劃實際上需要在規劃年限內每五年新編近期規劃予以銜接，土地利用規劃看似剛硬的指標管控屢屢因發展規劃的重大項目而修改，每年都有或多或少的規劃調整。

在空間維度方面，“經、城、土、環”四大典型空間規劃展現了空間上規劃實施的復雜性，發展規劃以宏觀管控實施為主，下層級規劃難以落實銜接其宏觀內容[23]；城市總體規劃注重促進城鄉空間發展，以約束性效力為主，實施具有較高彈性，但常由于觸及其他規劃的剛性底線而難以實施；土地利用總體規劃側重延續自上而下的指令性調控實施思路；生態環境規劃致力于生態保護管控識別，常由于其剛性而與地方發展訴求形成沖突。各類規劃差異化的關注點和約束力，在同一空間上疊加了復雜的空間治理措施。從當下的空間治理數字技術應用發展看，在不同尺度空間嵌套結構中實現同一空間治理的多維銜接融合、功能混合和權責契合已非難點，“多規合一”的挑戰與難點是如何在時空雙重維度下協調不同規劃的剛性和彈性，形成動態統一的高質量空間治理實施措施。

結語

“多規合一”工作緣起于解決“規劃打架”的問題，是城市發展建設過程中基于現實需求而產生的社會實踐活動。“多規合一”自下而上的起源說明了它的出現有其內在的必然性，這個必然性來自國土空間在物質上的“唯一性”屬性。“多規合一”并不是簡單地把各類規劃疊加整合集成在一張圖上的機械性工作，工作過程中職能部門參與的廣度和技術要求的精度，讓我們認識到了國土空間的“復雜性”。

“多規合一”試點工作推動了國土空間規劃體系的建立，但它的意義不局限于此。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“要以‘多規合一來解決國土空間的開發保護格局問題和面向高質量發展的空間治理問題”16。而《若干意見》則提出，“以‘多規合一為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動‘多審合一‘多證合一”。因此，國土空間規劃體系的建立，不是“多規合一”的終點，而是新的起點。“多規合一”的精神和試點中獲得的知識，將在新的國土空間治理中發揮重要的作用。

在國土空間規劃的編制中，“多規合一”的精神要求在“五級三類”中各個層級、各個類別的規劃，都要“合一”到“生態文明思想”這一目標上、“合一”到“國家國土空間開發保護格局”上，最終形成相互貫通的“一張圖”。而在管理上，“一個思想，一個格局，一張圖”的“一”，將是“多”—“多級規劃”“多類規劃”的依據。當然，正如“多規合一”試點工作所顯示的那樣，由于國土空間的“復雜性”，要實現“多與一”和“一與多”的雙向、動態的統一，是一個與國家治理現代化的進程密切相關的過程，不會一蹴而就，需要各界規劃人士“持之以恒、久久為功”。

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[20] 林堅、陳詩弘、許超詣、王純：《空間規劃的博弈分析》[J]，《城市規劃學刊》2015年第1期，第10-14頁。

[21] 潘可禮：《亨利·列斐伏爾的社會空間理論》[J]，《南京師大學報（社會科學版）》2015年第1期，第13-20頁。

[22] 王富海、孫施文、周劍云，等：《城市規劃：從終極藍圖到動態規劃——動態規劃實踐與理論》[J]，《城市規劃》2013年第1期，第70-75、78頁。

[23]陳雯、閆東升、孫偉：《市縣“多規合一”與改革創新：問題、挑戰與路徑關鍵》[J]，《規劃師》2015年第2期，第17-21頁。

注釋：

①《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[EB/OL]，2019年5月23日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm，訪問日期：2023年5月17日。

②文中的“三規合一”是指以國民經濟和社會發展規劃為依據，加強城鄉規劃與土地利用總體規劃的銜接，確保“三規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數的一致。可參見廣西建設網：《河源市將編制全省首個“三規合一”城鄉發展總體規劃》[N/OL]，2008年12月1日，http：//www.gxcic.net/htmlfile/2008-12/shownews_81594.html，訪問日期：2023年5月17日。

③中華人民共和國國家發展和改革委員會：《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知（發改規劃〔2014〕1971號）》 [EB/OL]，2014年8月26日https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201412/t20141205_963686_ext.html，訪問日期：2023年5月17日。

④《中共中央 國務院印發〈生態文明體制改革總體方案〉》[EB/OL]，2015年9月21日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2941157.htm，訪問日期：2023年5月17日。

⑤《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈省級空間規劃試點方案〉》[EB/OL]，2017年1月9日，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/09/content_5158211.htm，訪問日期：2023年5月17日。

⑥1980年10月，國家建委召開全國城市規劃工作會議，提出要“正確認識城市規劃的地位和作用，明確城市發展的指導方針，根據城市特點確定城市性質，盡快建立我國的城市規劃法制......”，同年12月，國務院批轉《全國城市工作會議紀要》（國發〔1980〕299號），標志著我國城市規劃制度開始恢復建立。

⑦1987 年 1 月 1 日施行的《中華人民共和國土地管理法》強調以保護耕地為核心，建立了土地利用規劃管理制度。

⑧《國 務 院 關 于 編 制全國主體功能區規劃的意見（國發〔2007〕21號）》[EB/OL]，2007年7月26日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_728230.htm，訪問日期：2023年5月17日。

⑨廣東省人民政府辦公廳：《廣東省人民政府辦公廳關于印發〈廣東省“三規合一”工作指南（試行）〉的通知（粵府辦〔2015〕7號）》[EB/OL]，2015年3月4日，http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/143/mpost_143740.html#7，訪問日期：2023年5月17日。

⑩1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了現行的《中華人民共和國憲法》，其中第一章第十條第一款、第二款規定：“城市的土地屬于國家所有”“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

11參見1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議主席團公告第八號公布施行的《中華人民共和國憲法修正案》第二條的規定。

12參見《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條第二款的規定。

13參見《中華人民共和國城鄉規劃法》第一章第二條、第三條，第二章第十七條、第十八條的規定。

14參見《中華人民共和國森林法》第三章第二十五條、第六章第四十九條的規定。

15參見《中華人民共和國水法》第二章第十四條、第四章第三十三條的規定。

16《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》[EB/OL]，2018年3月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，訪問日期：2023年5月17日。