黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調的現代化治理體系

任保平，李培偉

（1.南京大學數字經濟與管理學院，江蘇蘇州 215163； 2.西北大學經濟管理學院，陜西西安 710127）

2021 年10 月8 日，中共中央、國務院發布了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），這是指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件［1］，也是對“共同抓好大保護，協同推進大治理”戰略思路的系統闡述。黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”“尊重自然、順應自然、保護自然是全面建設社會主義現代化國家的內在要求”［2］。 可見，在新時代新征程中，黃河流域被賦予了新的時代發展使命，即加快推進流域中國式現代化建設，內涵是黃河流域高質量發展與生態保護的耦合協調。 耦合協調需要以現代化治理體系作為前提與保障，以治理能力現代化推動黃河流域自然系統與經濟社會系統耦合優化，實現經濟效益、社會效益和生態效益的最大化，從而成為大江大河流域大協同、大保護和大治理的示范區、引領區，成為新時代新征程中流域中國式現代化建設的重要標桿。

1 耦合協調的核心邏輯

從經濟發展層面來看，黃河流域是我國人類活動和經濟發展最重要的區域之一，2021 年底黃河流域人口總量占全國的29.78%，GDP 占全國的25.21%。 與全國平均水平相比，仍存在經濟發展相對滯后、貧困人口相對集中和收入差距相對較大的問題，民生發展不平衡不充分問題仍然是最大的弱項。 從生態資源環境層面來看，黃河流域在維護我國生態安全中發揮著重要的生態屏障功能，且能源資源密集、生態資源豐富。但是，生態脆弱、水害災嚴重和水資源短缺等問題是黃河流域生態系統實現動態均衡的最大約束，如2008—2021 年，黃河流域人均水資源量僅為全國人均的36.26%、長江流域人均的15.35%，而水資源開發利用率卻高于80%，對流域水循環系統形成了極大的壓力。 水資源的有效循環是實現自然生態平衡與人工生態平衡相統一的基礎條件［3］。 因此，在新時代新征程中，黃河流域生態保護是實現人與自然和諧共生的中國式現代化的應有之義。

從碳達峰碳中和層面來看，經濟社會系統的碳排放和生態系統的碳匯能力將兩大系統緊密聯系起來，使得兩大系統復合成為具有整體性、系統性特征的生態經濟系統。 應積極穩妥推進碳達峰碳中和，實現“雙碳”目標是中國經濟社會全面綠色轉型發展的內在要求［4］。

2008—2021 年黃河流域、長江流域及全國碳排放密度變化情況如圖1 所示（數據來源于《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國能源統計年鑒》）。 由圖1 可知：一方面，黃河流域、長江流域及全國的碳排放密度均呈現下降趨勢，趨勢向好。 另一方面，流域間、黃河流域內的碳排放密度存在較大差異。 該時段黃河流域及其中上游地區碳排放密度明顯高于長江流域和全國的，尤其是黃河上游地區的碳排放密度年均為全國平均水平的2.48 倍、長江流域的3.1 倍，說明黃河流域的經濟發展是建立在高污染、高排放和高耗能基礎之上的。 因此，對于黃河流域的中國式現代化發展，應充分重視生態經濟系統的動態均衡。 在經濟社會全面實現綠色轉型發展的同時，不僅應將生態環境代價作為發展成本，而且應將生態環境保護作為發展目標［5］。 黃河流域高質量發展與生態保護的耦合協調必然會成為我國其他流域現代化發展的重要模板和經驗借鑒，有必要從經濟學原理的層面進一步闡明黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調的核心邏輯，以說明生態經濟系統動態均衡的理論機理。

圖1 2008—2021 年黃河流域、長江流域及全國碳排放密度變化

黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調是對綠色發展理念的基本遵循，綠色發展理念是對馬克思恩格斯生態思想的繼承與發展。 馬克思［6-7］指出：“自然界是人為了不致死亡而必須與之處于持續不斷的交互作用過程的、人的身體。”“不以偉大的自然規律為依據的人類計劃，只會帶來災難。”馬克思恩格斯的生態觀基本可以概括為，人們必須尊重自然并正確認識和運用自然規律，實現人與自然和諧共生。 中國共產黨在繼承和發展馬克思恩格斯的生態觀基礎上，進一步提出了具有中國特色的綠色發展理念。 綠色發展理念既要求經濟得到發展，又要求注重生態環境得到保護，實現經濟可持續發展、人與自然和諧發展。 與傳統發展理念相比，綠色發展理念的核心是在資源和環境的硬約束下，遵循人與自然和諧共處的基本法則，通過意識主導、制度支撐、系統推進、全面實現等4 個階段來全面發展綠色生產力，減小經濟發展代價、實現高質量發展，推動形成經濟效益、社會效益和生態效益三者協調的可持續發展。 因此，高質量發展與生態保護耦合協調成為黃河流域在中國式現代化進程中的根本要求，即以經濟發展為導向，以科技創新為動力，以制度體系為保障，以生態保護為約束，以社會和諧為目標，全面提高經濟效益、社會效益和生態效益，加快形成經濟文明、社會文明和生態文明的流域新發展格局。

環境庫茲涅茨曲線（EKC 曲線）倒U 形線常被用來表示環境污染程度和經濟發展水平之間的關系（見圖2）。

圖2 中國式、西方發達國家和生態不可逆的環境庫茲涅茨曲線

傳統EKC 曲線以西方發達國家的發展模式為模板，走“先污染后治理”的串聯式現代化路徑。 實踐表明，西方發達國家的環境轉折點往往超過生態閾值，即生態系統的自我調節能力已經無法使生態系統恢復到平衡狀態，只能依靠經濟系統的環境管制、治理、修復來遏制生態退化。 如此反復，最終的結果很可能會出現生態不可逆EKC 曲線所示的發展路徑，環境退化水平逐漸趨近于生態退化極值。

黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調是對經濟發展與資源環境關系的“悲觀論”和“代價論”的中國式創新。 在綠色發展理念下，中國式現代化必然要改變“先污染后治理”的老路，走人與自然和諧共生的現代化發展路徑（見圖2 中中國式EKC 曲線）。 黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調的核心是以新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化的并聯式現代化為根本發展路徑，構建生態系統自我調節和經濟社會系統干預調節有機結合、相互協調的生態文明系統，將環境轉折點（碳達峰點）有效控制在生態閾值之下，并持續改善生態環境質量以跨越碳中和點，實現黃河流域的可持續高質量發展。

黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調是經濟系統、社會系統和生態系統在演化過程中實現協調和發展的辯證統一，實現自組織和他組織的對立統一，不斷通過漲落達到有序，不斷實現量變和質變的交替，逐次地向更高層次的耦合系統優化。 因此，黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調的依賴路徑是會聚式的循環層次增加，即逐次向更高循環層次、更復雜的非線性生態經濟系統躍遷。 而這本質上要求在遵循自然規律、經濟規律和社會規律的基礎上，構建現代化治理體系，形成現代化治理能力，通過他組織運動來正確認識和有效運用自然規律、經濟規律和社會規律，尋求發展性、整體性、協同性和可持續性相統一的動態均衡，形成以經濟效益為基礎，社會效益和生態效益共同可持續增加的良性循環，不斷推動黃河流域向更高發展質量的新穩定態進化，打造具有良性循環發展特色的流域新發展格局。 最終，實現經濟效益、社會效益和生態效益的最大化，實現經濟文明、社會文明和生態文明三位一體的黃河流域中國式現代化。 在新時代新征程中，現代化治理體系的構建必然成為黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調的關鍵前提和解決重大理論與現實問題的迫切需要。

2 耦合協調現代化治理體系的理論邏輯

構建黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調的現代化治理體系是實現流域中國式現代化的保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要維度。有效的國家治理體系涉及3 個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣，即治理主體、治理機制和治理效果三大要素［8］。 黃河流域治理體系因發展的特殊性而應被賦予更豐富的內涵。 基于“條件-過程-結果”三維分析框架，黃河流域現代化治理體系包含治理目標、治理模式、治理動能和治理效能4 個維度。

2.1 治理目標

明晰治理目標，才能進一步確定黃河流域現代化治理體系的構成和發展方向。 黃河流域治理目標為經濟效益、社會效益和生態效益最大化的流域高質量發展與生態保護的耦合協調。

2.1.1經濟效益最大化的經濟文明

經濟效益是經濟高質量發展的表現，經濟高質量發展是提高經濟效益的基礎［9］。 黃河流域的治理基礎表明，流域的經濟發展是為了提高經濟效益、實現經濟文明的高質量發展。 經濟文明是指在黃河流域高質量發展進程中，正確認識和利用經濟規律，實現先進生產力和綠色生產力對傳統高能耗、高污染、低效率生產力的現代化改造，完成技術保持先進、制度趨于合理、資源效率較高和實現低碳經濟的現代化轉型，持續提高經濟效益水平，持續推動現代化產業體系建設，全面進入中國式EKC 曲線的下坡區段。

2.1.2生態效益最大化的生態文明

生態效益是生態要素觀的體現，生態文明是生態財富觀的體現，生態財富的形成以生態要素的形成為基礎，因此生態文明的必要條件是生態效益實現最大化。 生態要素觀認為，一方面生態資源的稀缺性導致競爭性使用，因此需要市場價格調節，使得生態價值得以產生和體現；另一方面生態資源具有內生性，水、自然環境、空氣等天然物質要素或第二自然要素均是生產要素，屬于生產函數變量組中的關鍵變量，重視環境污染改善、降低資源消耗等可以推動生產力發展，形成綠色生產力，實現經濟效益和生態效益的共同最大化。生態財富也就在生態資源成為生態要素、提升生態效益的過程孕育而生，是“綠水青山就是金山銀山”的財富觀體現。

2.1.3社會效益最大化的社會文明

社會效益最大化的社會文明的內涵是實現人的全面發展，即人的現代化。 人的現代化包括2 個維度，一是人自身的全面發展，二是人的生活方式達到現代化水平［10］。 人自身的全面發展體現在身體健康、科學教育、思想道德和精神財富等方面的有效提升；在新時代新征程的參考系下，人的生活方式達到現代化水平體現為共同富裕的實現。 對于民生發展相對滯后的黃河流域而言，實現共同富裕是流域中國式現代化進程中的重要維度。 現階段，黃河流域共同富裕的治理目標主要包括：低收入群體的收入顯著增加，中等收入群體的比重提高，區域間、城鄉的收入差距縮小，基本公共服務均等化4 個標準［11］。

2.1.4效益共同最大化的黃河流域中國式現代化

從系統演化理論角度看，生態系統本質上是自組織系統，可以在自然規律下的正負反饋機制中實現自我演化優化過程，而經濟系統和社會系統是建立在生態系統基礎之上客觀出現的人工系統或他組織系統。那么，在這三大系統的物質、能量和信息交換過程中，生態系統會逐漸向他組織方向演進，經濟系統、社會系統在正確認識和利用自然規律、經濟規律、社會規律的基礎上會逐漸向自組織方向演進。 因此，實現系統動態均衡的充分必要條件是，充分發揮人的主觀能動性，實現三大系統內和系統間的自組織、他組織的統一。在該動態均衡下，發展成本可以實現最小化，發展凈收益可以實現最大化，實現效益最大化的黃河流域中國式現代化。

2.2 治理模式

在黃河流域治理目標下，治理模式的核心是“流域協同治理”，主要包含主體協同、利益協同、市場協同、生態協同、社會協同、文化協同和基礎設施協同7個維度。

2.2.1主體協同

在現代化治理體系中，應構建“政府-市場-社會”三位一體的黃河流域治理主體格局，充分發揮政府規制、社會參與和市場機制的協同作用。 從政府與市場的關系上看，政府可以維持公平與秩序，市場可以提供效率與效益，“看得見的手”與“看不見的手”成為流域治理現代化的兩個“輪子”。 但是，“政府失靈”“市場失靈”可能會同時出現，從而使問題失控，系統將處于無序化狀態［12］。 此時，社會參與就成為“第三只手”。在制度、道德和文化的約束與激勵下，人民群眾和社會組織成為黃河流域治理現代化的第三主體，所形成的社會資本可以有效發揮互補作用和長尾效應，進一步推動流域治理現代化。

2.2.2利益協同

在現代化治理體系中，應構建“利益協商-利益補償-利益共享”三位一體的黃河流域利益協同機制，形成“流域式共同富裕”的協同發展格局。 利益協商是基礎、利益補償是過程、利益共享是結果。 利益協商機制要求中央政府和地方政府、地方政府和地方政府間打破傳統利益分割界限，加強利益分配協商合作，形成“流域利益最大化、利益分配更合理”的利益補償機制，即以黃河下游的現代化產業體系的經濟利益和中央政府的財政補貼來補償上中游加強生態保護的機會成本，同時又以上中游生態保護所形成的生態利益回饋下游，形成流域利益共享機制。

2.2.3市場協同

在現代化治理體系中，應構建社會主義市場經濟體制下的“黃河流域統一大市場”，形成有效市場和有為政府有機結合的流域市場協同機制。 黃河流域統一大市場的形成需要以有為政府為前提，基于統一的產權保護制度、公平競爭制度、市場準入制度、社會信用制度和司法監管制度，破除流域內、流域間影響要素合理流動的體制機制障礙，保障有效市場可以充分整合流域要素集，在流域內合理有效地配置和利用資源，提高發展效益水平。 黃河流域統一大市場形成后，流域市場主體可以發揮治理作用、市場機制可以有效配置資源、交易成本可以顯著下降。

2.2.4生態協同

在現代化治理體系中，應構建生態環境保護治理一體化的黃河流域生態協同機制，形成統一監管、統一保護和統一規劃的生態治理原則。 一方面，生態保護區往往橫跨多個省份，省際邊界成為生態保護統一治理的障礙；另一方面，廢氣、廢水等污染物存在由上游向下游的流動趨勢，各省份的環境監管和環境規制也會受到省際邊界的影響而失去效能。 因此，黃河流域生態協同機制可以發揮作用的前提是：由黃河流域九省（區）共同建立統一的流域生態保護行政組織，賦予其一定的生態保護立法權、監管權、司法權和規劃權，形成生態環境保護一體化的治理格局。

2.2.5社會協同

在現代化治理體系中，應構建“共建共治共享”的黃河流域社會協同機制，形成人民群眾和社會組織可以有效參與治理的新模式。 黃河流域在社會發展基礎層面最大的優勢是社會動員力、向心力和凝聚力，這是吸引社會資本進入的前提。 社會資本反映的是社會成員參與、合作、互動和組織的能力，是與人的現代化直接相關的資本要素。 而要把社會資本引入現代化治理體系中，則需要構建制度，保證人民群眾和社會組織可以多層次參與治理事務，發揮基層治理的長尾效應，彌補“政府失靈”和“市場失靈”時無法解決的社會復雜性、差異化和個性化問題。

2.2.6文化協同

在現代化治理體系中，應在以黃河文化為主體、流域多元文化協同發展的原則下，深入挖掘流域文化的新時代價值，培育現代化治理的內在精神動力。 文化既是現代化發展要素，又是有效的非正式約束。 因此，一方面黃河流域文化協同要求構建具有流域本土特色、現代化特征的文化產業體系，打造具有國際影響力的黃河文化經濟帶和文化旅游帶；另一方面要求文化成為現代化治理過程中的有效非正式約束，利用先進文化的內生精神動力促進社會治理主體即政府、市場企業、社會組織和人民群眾由個體理性向公共理性轉變，發揮社會主義核心價值觀對黃河流域治理體系構建和治理能力增強的積極作用。

2.2.7基礎設施協同

在現代化治理體系中，應在遵循多維性、系統性、動態性和長期性的建設原則下，構建“傳統基礎設施全面轉型，數字基礎設施合理布局”的黃河流域基礎設施協同發展格局。 如數字基礎建設促進了數字通信產業發展，提升了流域系統間的信息傳遞效能，系統愈加穩定、更具有韌性［12］。 可見，基礎設施的建設、完善是構建現代化治理體系和形成現代化治理能力的重要基礎，但黃河流域要避免數字基礎設施重復建設和傳統基礎設施數字化轉型緩慢的問題。 黃河流域基礎設施協同的總體思路是，堅持市場需求為導向、政府規制為引領，統一規劃、系統布局、集約高效、經濟綠色和動態更新。

2.3 治理動能

黃河流域協同治理模式的推進需要培育治理新動能，以全面賦能流域協同治理，加快流域治理目標的實現。 新動能主要包括有效的治理技術、完善的治理制度、合理的治理組織和良好的國際合作等4 個方面。

2.3.1治理技術動能

黃河流域治理技術動能分為“硬技術”和“軟技術”層面，硬技術層面是指通過數字信息技術實現流域治理，軟技術層面包含通過政策制定、文化的道德約束等提高治理效能［13］。 其中：硬技術是流域協同治理的根本，主要包括大數據、人工智能等新一代數字信息技術，可以實現對黃河流域生態質量、污染水平等的實時監控、有效分析和智能決策等，同時也可以打破流域省份間的信息交流壁壘，推動信息實時共享和分工協作機制的建立等；軟技術是流域協同治理的保障，是為了防止硬技術的“異化”效應，抵消負面影響，實現人文性和技術性的統一，主要包括人文技術、管理技術等。

2.3.2治理制度動能

黃河流域治理體系和治理能力本質上是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現［14］，因此黃河流域協同治理模式的推進需要完善的治理制度予以保障、約束和激勵。 一方面，需要堅持和完善中國特色社會主義基本經濟制度，健全社會主義市場經濟體制，深化黃河流域高質量發展；另一方面，需要構建和完善生態文明制度，包括行政制度、產權制度、綠色稅制、社會參與和監督制度等。 制度中最權威、最有力和最具有長期效應的是法律，但其只能反映黃河流域存在性而無法反映流域發展性，而非正式制度即良好的道德和文化基礎恰好可以彌補這一缺陷，從而保證流域治理制度體系的存在性和發展性的統一，實現流域治理“經濟人”“道德人”和“文化人”的統一。

2.3.3治理組織動能

黃河流域治理組織動能的形成包括政府內部、各級政府間、地方政府間、治理主體間、統一流域行政組織的五維組織變革。 政府間的組織變革既包括縱向的層級數量日漸減少，也包括橫向的部門壁壘日趨瓦解［15］，整體組織結構向網格化發展［16］。 黃河流域治理主體間的組織變革要求在完善的市場經濟體制和社會參與體系的基礎上，形成“數字政府-靈活市場-智慧社會”的新型治理組織結構，這是技術支撐流域治理的直接體現。 統一黃河流域行政組織的形成要求在中央政府的統一組織下，在流域地方政府、市場和社會主體的參與下，共同選舉并形成唯一的黃河流域生態保護行政組織，賦予其較大的立法權、監管權、司法權和規劃權，全面推動黃河流域高質量發展和生態保護的耦合協調。

2.3.4國際合作動能

從地理位置上看，黃河流域地處“一帶一路”陸路的重要地帶，是我國構建新發展格局的主要通道；從治理體系上看，黃河流域現代化治理體系是國家現代化治理體系的重要組成部分，而我國又是全球治理體系的重要參與者和推動者。 由此，客觀決定了黃河流域協同治理的推進需要開放發展賦能，核心是以內需為導向推動流域內循環市場的發展，進而推動流域外循環市場的嵌入，充分引入人才、資金和技術等要素，構建自主可控的現代化農牧產業、現代化能源產業等，再逐漸從比較優勢向質量、技術、品牌等競爭優勢轉變，最終以嵌入全球價值鏈中高端的模式參與國際分工和國際競爭，形成黃河流域雙循環發展格局。

2.4 治理效能

治理效能是對黃河流域現代化治理體系、治理能力的結果評價，是流域治理活動成效的衡量標準。 根據流域治理效能的現實評價，及時調整流域治理模式和治理動能，是流域現代化治理體系自組織和他組織、發展性和穩定性相統一的表現，也是可持續發展的有效路徑。 黃河流域治理效能應將治理體系和治理能力的抽象概念轉化為可操作、可測量的客觀中立的指標，即構建黃河流域治理評價指標體系。

目前，治理評價指標體系主要集中于國家層面，即對國家治理進行評估與測量。 在國際層面上，影響較大的是世界銀行的“世界治理指標”，包括言論與問責、政府穩定和不存在暴力、政府效率、管制質量、法治、腐敗控制6 個方面，其他還有聯合國的“人文治理指標”“民主治理測評體系”及經合組織的Metagora 項目（梅塔戈拉項目）等。 在國內層面上，黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標后，國內智庫和研究機構開始嘗試建立治理評價指標體系，主要包括中國人民大學的中國發展指數、北京大學的中國治理評估等，而較為全面的是南開大學的國家治理監測指數，包含政府、市場、社會3 個方面共9 個指標。

鑒于黃河流域發展的特殊性和基于上述“條件-過程-結果”的三維分析，流域高質量發展與生態保護耦合協調的治理績效評價指標體系應以治理目標為理論基礎進行建構，包括經濟效益、社會效益和生態效益3 個維度。 其中：經濟效益包括經濟規模、經濟效率、經濟結構、經濟穩定、經濟創新、經濟開放和數字經濟7 個指標；社會效益包括健康水平、教育水平、文化繁榮、脫貧攻堅、公共服務、收入分配和社會保障7 個指標；生態效益包括水資源、能源安全、防洪安全、綠化水平、空氣質量、生態保護、環境質量7 個指標。

3 現代化治理體系下耦合協調的推進路徑

從“理論邏輯—實踐邏輯”的研究思路出發，有必要對黃流流域現代化治理體系構建的理論邏輯作出實踐邏輯上的進一步闡釋，從抽象上升到具體，從現代化治理體系構建上升至治理能力現代化的體現，從而實現理論邏輯和實踐邏輯的統一。

3.1 形成黃河流域現代化發展理念

發展理念引領發展方向和發展行動，具有根本性、指導性和長遠性的作用。 在現代化治理體系下，黃河流域首先需要形成生態財富理念和物質財富理念。 生態財富理念要求走綠色經濟發展道路，物質財富理念要求走數字經濟發展道路，這就要求綠色經濟和數字經濟的系統協同推進。

1）發展數字經濟是根本方向。 物質財富理念的本質要求，一方面是為了解決流域發展不平衡不充分的問題，應解放和發展先進生產力；另一方面是為了實現流域共同富裕、實現人的現代化，應改革和完善社會主義生產關系。 生產力決定生產關系，作為目前先進生產力的數字經濟成為物質財富理念的外在表現形式。 推進路徑為：持續更迭新一代數字信息技術，完善新型基礎設施建設，走數字產業化、產業數字化、數據價值化和數字化治理的“四化”發展道路。 同時，應有效發揮“生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力”這一經濟規律的作用。

2）發展綠色經濟是本質要求。 黃河流域水資源短缺、生態環境脆弱決定了生態財富理念應與物質財富理念同等重要。 生態財富理念一方面明確生態環境也是財富，綠水青山就是金山銀山；另一方面要求形成綠色發展方式，以最適宜的人類文明方式介入生態環境。 生態財富理念的外在表現形式為綠色經濟發展。推進路徑為：大力發展綠色生產力，形成綠色創新體系，完善流域循環經濟和低碳經濟發展模式，將生態產品、生態要素、生態成本和生態保護貫穿于發展過程。同時，應加大對生態環境保護的投資，完善相關環境污染規制體系，從綠色發展方式和有效環境規制兩方面促進黃河流域發展路徑向中國式EKC 曲線靠近。

3.2 構建黃河流域多維支撐體系

支撐體系是現代化治理體系有效發揮作用、承受外在壓力和突破發展約束等外荷載的結構體系，也是實現治理能力現代化的內在要求。 黃河流域多維支撐體系的構建應貫徹流域現代化發展理念、深化流域協同治理模式，從而成為推進流域現代化經濟體系的動能載體和保障支撐。

1）組織保障支撐。 一是選拔并培養一批具有專業化、知識化和規范化的高素質公務員，為現代化治理體系提供人才支撐；二是以數字技術減少中央政府和地方政府間聯系的層級結構，破除地方政府之間影響有效協商的壁壘，確保物質流和信息流的快速、高效運轉；三是加快形成以政府為主體、市場參與和社會共治的新格局，即“數字政府-靈活市場-智慧社會”的新型治理組織結構；四是探索建立具有立法權、監管權、司法權和規劃權的黃河流域治理行政組織，形成以系統化思想推進流域中國式現代化的治理模式。

2）政策保障支撐。 打造黃河流域“協同互補”的政策體系，形成以中央政策為引領、地方政策優勢互補的流域政策生態，充分發揮地方政策的正外部性作用，強化流域子生態經濟系統的非線性相互作用。 黃河流域政策的發展性、整體性、協同性和可持續性統一的前提是九省（區）間的及時溝通和有效協商。 在黃河流域政策的制定上，應實現經濟發展與生態保護、數字經濟與綠色經濟，以及促進競爭和推進協同的統一。 黃河流域政策還應注重時效性，明確當前和未來的關系，保持政策先進性和有效性。

3）體制機制保障支撐。 體制機制是制度的具體表現和實踐形式，所以應優化制度建設、完善制度運轉、發揮制度作用，在制度運轉中推進體制機制創新化、科學化、現代化。 在黃河流域中國式現代化進程中，應抓住建設高水平社會主義市場經濟體制這一根本目標，深化流域要素市場化配置改革，打通流域要素流通體制機制障礙，尤其是要提升創新要素、數字要素和綠色要素的流通效率。 加快形成黃河流域治理的“利益協商-利益補償-利益共享”的三位一體利益協同機制。

3.3 建設黃河流域現代化經濟體系

物質財富理念下數字經濟所帶來的先進生產力的解放和發展，是黃河流域解決社會主要矛盾、實現流域中國式現代化的唯一途徑，即高質量發展是首要任務。但是，要辯證地認識經濟發展帶來的兩種生態效應，即必然導致資源逐漸消耗和環境污染的負面效應，以及逐漸形成的結構效應、技術效應、規模效應和收入效應對環境質量改善的正面效應。 因此，將生態財富理念下的綠色經濟貫穿于高質量發展過程，高質量發展的實踐形式就是建設流域現代化經濟體系。

1）現代化分工體系是原則。 分工是一種特殊的、有專業劃分的、進一步發展的協作形式［17］。 黃河流域不同河段、不同區域差異巨大的發展基礎和條件決定了必須形成分工體系。 黃河流域現代化分工體系以不同區域的專業化水平和比較優勢為基礎，以“因地制宜、因勢制宜、因事制宜、因水制宜”為原則，形成“產業分工-城鄉分工-生態分工”的流域內分工體系和“國內分工-國際分工”的流域外分工體系2 個交叉維度，通過干中學效應產生流域規模經濟、范圍經濟乃至長尾效應，推動流域競爭優勢和生態優勢的形成。

2）現代化市場體系是基礎。 分工的程度取決于市場規模，現代化分工體系的形成受制于市場體系的現代化水平。 現代化市場體系是有效市場、有為政府和社會性公域的更好結合［12］。 黃河流域現代化市場體系的構建要以建設高水平社會主義市場經濟體制為出發點，以構建流域統一大市場為基礎。 在經濟發展層面，構建現代商品市場和現代生產要素市場；在生態環境層面，完善水權、排污權和碳排放權交易市場，構建現代生態產品市場；在有為政府層面，完善制度安排、制度供給和制度運轉，以“制度激勵-制度約束”來保障有效市場的運轉和社會性公域的參與。 社會性公域旨在以道德和文化為基礎、以社會組織為載體來應對“市場失靈”和“政府失靈”。

3）現代化創新體系是動能。 創新驅動是繼要素驅動、投資驅動之后的高級動能驅動，旨在以低能耗、低污染和高質量的發展模式突破經濟發展的自然界限，持續拓展生產可能性曲線邊界。 這對長期依賴要素驅動和投資驅動的黃河流域來說尤為重要。 黃河流域現代化創新體系的構建應以協同創新為目標、以產學研用一體化為模式、以新一代數字信息技術發展為方向，構建現代創新主體格局和現代技術供給體系。現代創新以企業為主體，形成“個人-企業-國家”多元創新格局，充分發揮個人創新創業精神和國家創新的舉國體制優勢。 現代技術供給體系同時包含數字技術和綠色技術，即數字化創新和綠色化創新的協同推進。

4）現代化產業體系是路徑。 現代化產業體系是建設現代化經濟體系的具體表現和實踐形式。 黃河流域應在遵循“因地制宜、因勢制宜、因事制宜、因水制宜”的現代化分工體系的原則基礎上，以數字產業化和產業數字化賦能綠色制造業體系的構建，擺脫黃河流域尤其是黃河中上游長期以重化工業為主導、以采掘業為支撐的過分倚能倚重、單一化和低質化傳統產業體系，解決環境污染問題和流域水資源保護之間的長期矛盾。 黃河流域現代化產業體系要形成數字產業化、產業數字化、生態產業化和產業生態化的“四個輪子”驅動，全面推進流域生產方式、消費方式和發展方式的綠色化，走經濟高質量發展道路。

3.4 實現并聯式黃河流域現代化

在現代化治理體系下，我國可以通過“并聯式”現代化實現跨越式發展。 對于經濟發展落后且生態環境脆弱的黃河流域來說，現代化的參考系需要再上一個臺階，將綠色化貫穿于并聯式現代化，將生態保護上升至與高質量發展同樣重要地位。 因此，并聯式黃河流域現代化是新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化（簡稱“五化”）的協同推進。

并聯式黃河流域現代化是以新型工業化為核心的經濟現代化，是解放和發展生產力的本質要求。 城鎮化的主體是人，新型城鎮化的最終目標是實現人的全面發展，所以推進路徑只能是基于“共同富裕、人本主義”原則的城鄉一體化和區域協調發展。 只有人的發展水平達到現代化，流域現代化才能應運而生。 農業發展關乎糧食安全和社會穩定，農牧業發達的黃河流域為其他產業轉型升級和現代化進程提供了堅實后盾和保障，但農業用水趨增凸顯了黃河流域水資源短缺的問題，因此農業現代化建設必須在水資源的嚴格約束下，推進智慧灌溉技術的應用、適應性新作物的培育和作物復種指數的科學調整。 信息化是創新驅動的具體表現和實踐形式，以新的技術發展生產力和重構生產關系，廣泛應用新一代數字信息技術，實現數字經濟和實體經濟的深度融合。 綠色化是實現黃河流域中國式現代化的必要條件，要培育綠色發展新動能，大力發展循環經濟、低碳經濟和生態經濟。

并聯式黃河流域現代化的最終目標是實現流域中國式現代化，即黃河流域高質量發展與生態保護的耦合協調。 應該注意的是，并聯式黃河流域現代化的推進路徑不是同步現代化，而是“五化”的協同推進。 首先，要求以新型工業化為核心帶動新型城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化的現代化進程。 其次，信息化和綠色化開始逐漸貫穿于共同現代化進程中，強化正反饋機制，其中信息化是根本動能，而綠色化既是動能又是約束，應辯證看待。 在該過程中，新型城鎮化和農業現代化的發展進程也會隨之逐漸加快。 最后，新型城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化又會進一步推動新型工業化，形成“良性循環、協同推進”的“五化”發展模式，實現黃河流域的共同現代化。