全過程人民民主視域下的人民政協(xié)職能拓展
——基于四川“有事來協(xié)商”平臺的分析

朱鳳霞

民主是全人類的共同價值。實現(xiàn)民主有多種方式。“如何把民主價值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排,轉(zhuǎn)化為具體現(xiàn)實的民主實踐,需要注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一,找到正確的體制機制和方式方法。”[1]中國人民政治協(xié)商會議(以下簡稱“人民政協(xié)”“政協(xié)”)從“各黨派的協(xié)商機關(guān)”到“民主協(xié)商機構(gòu)”再到“專門協(xié)商機構(gòu)”的歷史性進程,承載著中華人民共和國成立以來不懈的民主探索。人民政協(xié)作為具有中國特色的政治制度安排,在推動全過程人民民主、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面具有獨特的優(yōu)勢和地位。

有學(xué)者認(rèn)為,人民政協(xié)在理論價值層面彰顯了全過程人民民主的“人民性”本質(zhì),在實踐層面體現(xiàn)了人民民主的“全過程性”特征,是“全過程人民民主的重要制度安排”[2],是全過程人民民主的重要制度載體[3];人民政協(xié)提升了民主的品質(zhì)[4],“能夠通過組織的載體形式與職能的有效發(fā)揮,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]。

隨著社會的發(fā)展,不少學(xué)者都認(rèn)識到人民政協(xié)職能拓展的重要性,認(rèn)為人民政協(xié)在基層治理中應(yīng)進一步發(fā)揮積極作用。人民政協(xié)的功能拓展是“對社會發(fā)展的回應(yīng)”,“在應(yīng)對社會發(fā)展所導(dǎo)致的一些社會問題方面應(yīng)該有更大作為”[6],應(yīng)引導(dǎo)民眾通過政協(xié)有序參與政治、表達利益訴求[7];有學(xué)者指出,政協(xié)具有相對超脫的地位,能夠客觀地傾聽群眾的呼聲,反映群眾的愿望,要“推動人民政協(xié)協(xié)商嵌入基層社會治理,實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接”[8]。人民政協(xié)主要在后臺發(fā)揮智囊、監(jiān)督的作用,并不直接參與社會問題的治理[9],“政協(xié)是協(xié)商平臺,不是協(xié)商主體”[10]。協(xié)商共識達成后,政協(xié)依靠其政治影響力形成的“軟”監(jiān)督來督促職能部門履行承諾[11],使協(xié)商共識得以落實。人民在與自身利益密切相關(guān)的公共決策中有廣泛的參與權(quán),權(quán)力的運行受到了人民的監(jiān)督和制約,這正是全過程人民民主的具體體現(xiàn)。

在全過程人民民主具體實踐的研究中,有關(guān)政協(xié)介入基層協(xié)商的案例研究屈指可數(shù)。在現(xiàn)有的研究中,有的學(xué)者分析了某市“有事好商量”平臺案例,指出人民政協(xié)可以通過治理空間生產(chǎn)來實現(xiàn)社會治理民主協(xié)商渠道的再建構(gòu)[9]。有的學(xué)者對某市“社會治理網(wǎng)格化+政協(xié)云”微建議試點工作進行了考察,探討了信息技術(shù)強化人民政協(xié)介入社會治理的內(nèi)在機制[12]。還有學(xué)者以某區(qū)政協(xié)助推跨村自治為案例研究了基層政協(xié)的“嵌入式履職”[13]。可見,在全過程人民民主的實踐過程中,地方政協(xié)職能有向基層拓展的趨勢,并且已經(jīng)積累了部分經(jīng)驗。但總體來說,政協(xié)職能向基層拓展尚是一種新的嘗試,還需要不斷總結(jié)經(jīng)驗。而學(xué)者在這方面的研究還不充分,在已有的成果中,正面肯定較多,反思相對較少。尤其是關(guān)于政協(xié)協(xié)商向基層拓展對發(fā)展全過程人民民主的作用和優(yōu)勢是什么,政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的邊界在哪里,政協(xié)協(xié)商是否能夠代替基層協(xié)商等問題,還需要進一步思考。

四川的“有事來協(xié)商”平臺正是政協(xié)構(gòu)建的將黨委政府及其職能部門、企業(yè)、社會組織、社會公眾等納入同一個協(xié)商解決社會問題的新的治理空間,是全過程人民民主的基層實踐和探索。本文基于四川政協(xié)“有事來協(xié)商”典型案例的分析,考察全過程人民民主在基層實踐的具體樣態(tài),對政協(xié)協(xié)商向基層拓展在推進全過程人民民主中的作用和優(yōu)勢,政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的邊界等問題作出嘗試性回答。

一、四川“有事來協(xié)商”平臺與人民政協(xié)的職能拓展

為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想,推進全過程人民民主的創(chuàng)新及社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,2021年,四川省政協(xié)打造了“有事來協(xié)商”平臺。人民政協(xié)開展的“有事來協(xié)商”工作,一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政協(xié)工作站以及各界別政協(xié)委員之家為依托,通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立“有事來協(xié)商”平臺開展與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的民生實事的協(xié)商活動,著力構(gòu)建協(xié)商于民、協(xié)商為民的新機制,形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、政協(xié)搭臺、各方參與、服務(wù)群眾的協(xié)商民主新格局,實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層社會治理的有效銜接。截至2023年1月,全省政協(xié)組織已搭建“有事來協(xié)商”平臺20216個,組織小微協(xié)商2.5 萬余次,提出5萬余條意見建議,幫助解決問題3萬余個①,推動了政協(xié)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

政協(xié)四川省委員會辦公廳收集到全省50個“有事來協(xié)商”典型案例輯錄成冊②。總結(jié)這些案例,政協(xié)在推動全過程人民民主實踐,將其職能拓展到基層社會治理的做法主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.創(chuàng)新協(xié)商形式,搭建協(xié)商平臺

“有事來協(xié)商”平臺,大都是利用現(xiàn)有的政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站、便民服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心等社會公共資源而建設(shè)形成黨委引領(lǐng)、政府支持、政協(xié)搭臺、多方參與的基層協(xié)商議事平臺。

“有事來協(xié)商”的協(xié)商形式不一而足,不拘泥于某種固定的形式。除了常見的會場協(xié)商,還有現(xiàn)場協(xié)商、院壩協(xié)商、廣場協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等多種形式。較為常見的是召開壩壩會協(xié)商,協(xié)商現(xiàn)場完全開放,讓社區(qū)居民全程自愿參與,并賦予群眾充分的發(fā)言權(quán),鼓勵他們大膽發(fā)表意見,實現(xiàn)了“在群眾中協(xié)商”。也可以根據(jù)需要組織開展現(xiàn)場協(xié)商,如某地就交通安全隱患整治開展現(xiàn)場協(xié)商,召集政協(xié)委員、分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)執(zhí)法部門以及村(社區(qū))群眾代表等到某路段現(xiàn)場,邊走訪、邊調(diào)研、邊協(xié)商,就道路交通安全、綠化植物選擇、標(biāo)志牌設(shè)置等提出意見建議。針對委員及群眾代表提出的建議,相關(guān)部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場逐一作出回應(yīng)。部分基層政協(xié)依托政協(xié)街道工委與鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)委的“小微協(xié)商平臺”、界別協(xié)商會議、主席會議以及各種專題協(xié)商會議等議事平臺,探索和實踐了同一議題在不同層面上協(xié)商的新形式。個別基層政協(xié)著力加強智慧政協(xié)建設(shè),利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立網(wǎng)上協(xié)商平臺。各地政協(xié)通過各種協(xié)商形式,實現(xiàn)了面對面溝通協(xié)商、線上線下互動協(xié)商、場內(nèi)場外聯(lián)動協(xié)商。

2.精選協(xié)商議題,提高協(xié)商實效

協(xié)商議題的征集,通常是向政協(xié)委員或公眾進行廣泛收集,或者通過微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)平臺收集。再在這些征集到的議題中,選擇群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題,或者群眾反映最強烈最期盼解決的難點問題等進行協(xié)商。

這50個協(xié)商案例議題大致可分為經(jīng)濟發(fā)展類議題、交通安全類議題、生活保障類議題、城鎮(zhèn)規(guī)劃改造類議題、城市管理類議題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類議題、小區(qū)治理類議題、環(huán)境治理類議題以及民風(fēng)民俗類議題等。其中,與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的議題較多,有11項,主要涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題、盤活集體資產(chǎn)問題等。交通安全方面的議題10項,主要涉及優(yōu)化公交線網(wǎng)、村道修繕等。生活保障方面的議題7項,主要涉及安全用水、用電、用氣等。城鎮(zhèn)規(guī)劃改造方面的議題5項,涉及公墓建設(shè)、古村落保護與開發(fā)利用等。城市管理方面的議題5項,具體涉及治理車輛亂停亂放、社區(qū)環(huán)境綜合整治等。環(huán)境治理方面的議題3項,具體涉及農(nóng)村人居環(huán)境整治、生活污水處理等。民風(fēng)民俗方面的議題1項,涉及遏制農(nóng)村紅白喜事鋪張浪費,倡導(dǎo)文明節(jié)儉新風(fēng)等。

以上協(xié)商議題,均為與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的議題,表明公眾對于經(jīng)濟發(fā)展、交通安全以及水電氣等生活保障問題都十分關(guān)注,對城鎮(zhèn)規(guī)劃改造、城市管理及環(huán)境治理等問題也密切關(guān)注,同時隨著生活水平的提高,人們也開始關(guān)注移風(fēng)易俗等精神層面的提升。有的議題需要協(xié)調(diào)多個職能部門解決,如某地公交線路的優(yōu)化涉及城管部門、公交公司等;有的議題甚至跨越了行政區(qū)域,需要與鄰省鄰縣有關(guān)部門一起協(xié)商解決,如關(guān)于京昆高速川陜交界處噪聲擾民的議題就涉及川陜二省,需要召集不同行政區(qū)域有關(guān)部門共同協(xié)商;有的議題涉及專業(yè)知識需要獨立專家參與協(xié)商[14],如噪聲的鑒定、里程的測量等。以上協(xié)商案例均達成了共識,解決了公眾生產(chǎn)生活中的難題,在一定程度上促進了經(jīng)濟發(fā)展,提高了道路交通安全系數(shù),解決了公眾生活保障問題,提升了城鎮(zhèn)規(guī)劃改造及城市治理中的科學(xué)性及民主參與度。最重要的是,這些與公眾利益息息相關(guān)的議題討論都有公眾的參與,能夠得到公眾的認(rèn)同,有利于公共決策的順利執(zhí)行。以上議題均為公共議題,涉及某區(qū)域內(nèi)多數(shù)主體的利益。此外,也有一部分議題如小區(qū)治理的議題只涉及部分特定公眾的利益,這也暴露出部分小區(qū)自治能力欠缺,只有借助政協(xié)搭建的平臺來解決。

3.明確協(xié)商程序,促進成果轉(zhuǎn)化

總體來說,政協(xié)介入的基層協(xié)商,從征集并確定協(xié)商議題、商前調(diào)研、制訂協(xié)商計劃、召開協(xié)商會議、達成共識,到協(xié)商成果運用及協(xié)商成果執(zhí)行情況的跟蹤反饋都有一套較完整的程序,形成了政協(xié)委員協(xié)商履職的閉環(huán)管理。

協(xié)商議題確定后,一般將協(xié)商議題和議事安排進行公示。在協(xié)商議事活動前,逐一與擬邀請的協(xié)商對象進行確認(rèn),并請其做好前期調(diào)研及協(xié)商準(zhǔn)備。所有的協(xié)商案例,其協(xié)商程序可能有細微的區(qū)別,但都明確了“商前調(diào)研”程序,把做深做實做細調(diào)查研究工作作為開好協(xié)商會議的前提和基礎(chǔ)。

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,政協(xié)組織各方召開專題協(xié)商會議,研討解決方案,凝聚共識。通常,參與協(xié)商的人員有政協(xié)委員、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、群眾代表、社會監(jiān)督人士及獨立專家等。有時在協(xié)商會議上,政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人還會現(xiàn)場解答群眾問題。對協(xié)商中持不同意見的群眾,協(xié)商組織者會及時向其做好解釋說明工作。

協(xié)商會議后通常會形成協(xié)商專報,將協(xié)商建議意見報黨委、政府研究參考,推動重要協(xié)商成果納入黨政督辦事項。黨委政府確定執(zhí)行方案,制定責(zé)任落實清單,明確具體推進措施。而政協(xié)搭臺的工作并未到此結(jié)束,政協(xié)不僅重視協(xié)商會議的組織,也重視協(xié)商成果的落地實施。協(xié)商議事會議結(jié)束一段時間后,政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站會對議定的事項進行跟蹤調(diào)查,具體了解辦理落實的情況,搞好與職能部門的對口聯(lián)系。有些地方政府還將協(xié)商成果轉(zhuǎn)化與部門年底績效考核掛鉤,增強了承辦部門的責(zé)任感和使命感,推動了協(xié)商成果的有效落實。

同時,政協(xié)還加強與新聞媒體的聯(lián)系協(xié)作,充分利用電視臺、報紙、刊物、網(wǎng)絡(luò)等載體,報道協(xié)商過程,宣傳協(xié)商成效,監(jiān)督協(xié)商成果的落地實施,讓公眾切實感受到公共問題解決過程中公眾參與的力量,從而在社會中營造出濃厚的協(xié)商氛圍,逐漸培育出協(xié)商文化,推動全過程人民民主的實現(xiàn)。

二、政協(xié)職能向基層拓展對發(fā)展全過程人民民主的作用和優(yōu)勢

相較于基層自治或社會組織等主導(dǎo)的基層協(xié)商,政協(xié)介入基層協(xié)商治理,將其職能向基層拓展對于發(fā)展全過程人民民主有其獨特的作用和優(yōu)勢。

1.有利于豐富全過程人民民主的實踐,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

我國的全過程人民民主,有其完整的制度程序。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度就是這個制度程序之一。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機構(gòu),是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體。

從人民政協(xié)的組織制度來看,在人民政協(xié)70多年的發(fā)展過程中,其組織制度不斷完善,機構(gòu)有效運行,為暢通公眾的利益訴求渠道,實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接提供了組織優(yōu)勢和制度依托。2014年9月,習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上將人民政協(xié)定位為“專門的協(xié)商機構(gòu)”。相較于其他的協(xié)商渠道,政協(xié)協(xié)商的獨特之處在于“專”,即有專門的機構(gòu)承擔(dān)著經(jīng)常性的協(xié)商任務(wù)。人民政協(xié)是我國政治體系中的正式組織,具有系統(tǒng)化的組織結(jié)構(gòu),從上到下建立了全國、省、市、縣(區(qū))四級完備的制度體系。很多地方還有效設(shè)立了政協(xié)委員工作室、政協(xié)委員會客廳、政協(xié)委員之家、基層政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站等履職平臺,為推進政協(xié)協(xié)商向基層拓展提供了一定的組織保證。各級政協(xié)組織上下聯(lián)動,密切配合,有利于充分發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主中的整體效能和組織優(yōu)勢。

從人民政協(xié)的機構(gòu)橫向設(shè)置來看,人民政協(xié)目前設(shè)立了10個專門委員會和34個界別,能夠有效保障各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是,能夠就國家民族政治、經(jīng)濟發(fā)展、社會法制、文化教育、資源環(huán)境等各方面的問題組織調(diào)查研究和開展民主協(xié)商,并推動科學(xué)決策、民主決策,通過多種協(xié)商形式和平臺有效建言咨政,廣泛凝聚共識。“人民政協(xié)各界別所代表的主要不是利益,而是意見和視角。”[15]人民政協(xié)職能向基層拓展,有利于從多個視角充分收集民意,更好地聯(lián)系和服務(wù)群眾,了解民之所想所盼所憂所需。

從人民政協(xié)委員構(gòu)成來看,政協(xié)委員是各黨派團體、各族各界的杰出代表,由各方面鄭重協(xié)商產(chǎn)生,代表各界群眾參與國是、履行職責(zé)。政協(xié)委員代表性廣、包容性強,是黨和政府聯(lián)系群眾,團結(jié)社會各界的橋梁和紐帶。他們整體素質(zhì)高、智力資源密集,是社會各界具有卓越才干的精英分子,充分發(fā)揮政協(xié)委員的作用,有利于廣泛凝聚社會各界的智慧,促進公共決策的科學(xué)化和民主化,為國家治理現(xiàn)代化建言獻策。另外,政協(xié)委員還有較強的履職能力要求和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。當(dāng)政協(xié)協(xié)商職能向基層協(xié)商拓展,“有事來協(xié)商”平臺便成為政協(xié)委員們新的履職平臺,政協(xié)委員們能充分發(fā)揮聯(lián)系群眾的優(yōu)勢,為各協(xié)商主體搭建協(xié)商平臺,為其提供講道理、擺事實、提建議的渠道,凝聚智慧、凝聚共識,促進全過程人民民主的實現(xiàn)。

從人民政協(xié)的法規(guī)制度建設(shè)來看,憲法、《中國人民政治協(xié)商會議章程》及近年出臺的《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等法律和重要文件,都為新時代人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障,這有助于政協(xié)拓展協(xié)商職能。

綜上,人民政協(xié)在長期的探索和發(fā)展過程中形成了較完備的組織和制度體系,這為其職能拓展及踐行全過程人民民主提供了組織和制度優(yōu)勢,有利于進一步豐富全過程人民民主的制度化實踐,將政協(xié)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社會治理效能。

2.有利于夯實全過程人民民主的群眾基礎(chǔ),了解社情民意

人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分,是中國特色的制度安排。“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,人民政協(xié)堅持團結(jié)和民主兩大主題,服務(wù)黨和國家中心任務(wù),在建立新中國和社會主義革命、建設(shè)、改革各個歷史時期發(fā)揮了十分重要的作用。”[16]人民政協(xié)的性質(zhì)定位及協(xié)商職能是一個不斷拓展和完善的過程。1954年第一部政協(xié)章程中,人民政協(xié)的性質(zhì)被定位為“統(tǒng)戰(zhàn)組織”,之后隨著實踐的發(fā)展,其性質(zhì)被定位為“統(tǒng)戰(zhàn)組織、多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)、民主形式”。2018年新修訂的政協(xié)章程中又增加了“國家治理體系的重要組成部分,具有中國特色的制度安排”。人民政協(xié)的協(xié)商職能也在實踐過程中逐漸完善為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政及凝聚共識。凝聚共識已經(jīng)成為人民政協(xié)的主要職能、履職工作的中心環(huán)節(jié)。而凝聚共識需要拓展平臺,需要夯實群眾基礎(chǔ)。基層社會正是匯聚各方面的聲音,推動協(xié)商對話、咨政建言、凝聚共識的重要場域。

人民政協(xié)建立的全國、省、市、縣(區(qū))四級制度體系中,市、縣(區(qū))政協(xié)處在國家基層治理的第一線,具有聯(lián)系基層的獨特優(yōu)勢,同時也處在解決基層社會治理問題,防范化解矛盾風(fēng)險的第一線。隨著城市化進程的加快、人口流動的加速、人們思維方式的轉(zhuǎn)變,土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境污染、交通隱患、用水用電用氣安全、物業(yè)管理等涉及群眾民生熱點、難點、焦點的問題引發(fā)關(guān)注,如果這些問題得不到及時處理,就有可能影響基層社會的和諧穩(wěn)定。在基層社會,更需要發(fā)揮協(xié)商民主的作用,化解矛盾、表達訴求、凝聚共識,而市、縣(區(qū))政協(xié)在這些方面大有可為。全過程人民民主強調(diào)主體的全覆蓋,強調(diào)將全體人民都納入民主過程。人民政協(xié)職能向基層拓展,有助于發(fā)揮市、縣(區(qū))政協(xié)密切聯(lián)系基層群眾的獨特優(yōu)勢,拓寬群眾表達渠道,了解社情民意,進一步夯實全過程人民民主的群眾基礎(chǔ)。

3.有利于擴大全過程人民民主的基層參與平臺,解決民眾訴求

習(xí)近平總書記指出:“民主不是裝飾品,不是用來做擺設(shè)的,而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[17]人民政協(xié)作為踐行全過程人民民主的重要制度程序,其職能向基層拓展,是為了更好地了解社情民意,滿足人民群眾對美好生活向往的需求。發(fā)展全過程人民民主需要拓展民主渠道,搭建民主參與的平臺。而政協(xié)職能向基層拓展,人民群眾有了更為多元的民主參與平臺,能通過更多渠道進行有序政治參與并充分行使當(dāng)家做主的民主權(quán)利。

政協(xié)在搭建民主協(xié)商平臺方面具有天然優(yōu)勢。一是政協(xié)的超脫地位使其具有組織優(yōu)勢。政協(xié)不同于國家權(quán)力機關(guān),也不同于國家行政機關(guān),它位于國家政權(quán)體系之外,處于一種超脫的位置,能夠有效協(xié)調(diào)與協(xié)商議題有關(guān)的部門參與協(xié)商,其在“協(xié)商過程中可以不受地區(qū)或部門利益的限制,能夠站在客觀公正的立場上觀察、分析、反映各種情況和問題,妥善處理各種社會關(guān)系”[18],這為其搭建協(xié)商平臺提供了組織優(yōu)勢。二是政協(xié)委員的特點便于其在人民群眾和黨政機關(guān)之間搭建溝通橋梁。政協(xié)委員大多是兼職,這有利于更好地聯(lián)系政府部門、聯(lián)系群眾。例如,在本文的調(diào)查案例中,“有事來協(xié)商”平臺的負(fù)責(zé)人、召集人通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委書記(兼任政協(xié)委員)擔(dān)任的。這樣,他們更易將政府相關(guān)部門和其他協(xié)商主體召集到一起協(xié)商議事,讓政府相關(guān)部門能更直接地了解到具體情況及群眾的真實想法,有時相關(guān)部門甚至能當(dāng)場做出某些承諾,對問題的解決產(chǎn)生直接的效果。即便不能當(dāng)場解決,也能通過各種渠道將協(xié)商結(jié)果傳達給相關(guān)部門,并督促協(xié)商成果的采納和落實。“政協(xié)的協(xié)商過程,既連接政協(xié)內(nèi)部,也溝通政協(xié)外部特別是具有決策權(quán)的黨政機關(guān)。”[10]實現(xiàn)協(xié)商與決策的無縫銜接,溝通具有決策權(quán)的黨政機關(guān)是政協(xié)協(xié)商的獨特優(yōu)勢。

三、厘清邊界:政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商共同推進全過程人民民主

人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分,承載著國家治理的任務(wù)。而基層治理又是國家治理的重要內(nèi)容。2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》中關(guān)于政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容就包括“國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題”,并指出應(yīng)“在實踐中豐富協(xié)商內(nèi)容”,“鼓勵各級政協(xié)根據(jù)形勢發(fā)展,圍繞黨和國家中心工作,結(jié)合實際豐富協(xié)商內(nèi)容,拓寬協(xié)商范圍”。[19]可以說,政協(xié)職能向基層社會治理拓展,是隨著時代發(fā)展黨和人民給基層政協(xié)提出的新要求,也是政協(xié)不斷拓展協(xié)商內(nèi)容,踐行全過程人民民主,將協(xié)商平臺延伸至基層的新形勢。如上文所述,政協(xié)職能向基層拓展,在推進全過程人民民主發(fā)展方面具有制度優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢、搭建協(xié)商平臺優(yōu)勢等。近年來,全國各地政協(xié)介入基層協(xié)商的案例也時有報道,取得了較為明顯的成效,幫助群眾解決了急難愁盼的實際問題。

在四川政協(xié)搭建的“有事來協(xié)商”平臺中,基層政協(xié)通過組織各種小微協(xié)商,充分發(fā)揮了其在基層治理中的作用。一是通過組織協(xié)商,化解了矛盾、凝聚了共識,解決了基層社會治理中依靠群眾自治或社會組織難以解決的一些問題,并通過政協(xié)的跟蹤反饋和監(jiān)督保證了協(xié)商共識的落地實施。二是通過多次小微協(xié)商的組織,培養(yǎng)了協(xié)商文化,教育了基層干部和群眾。一方面,基層干部認(rèn)識到政務(wù)公開和基層協(xié)商是開展基層工作的良好方法,是發(fā)展全過程人民民主的重要途徑,主動將涉及集體、群眾切身利益的事務(wù)進行公示,邀請利益相關(guān)者或協(xié)商代表進行協(xié)商,主動接受群眾的監(jiān)督和批評,在協(xié)商中化解矛盾、達成共識,找到了解決問題的有效方法。另一方面,群眾在參與協(xié)商的過程中,感受到自己得到了充分的尊重,自身的利益訴求得到了充分的表達,合理的意見也能對公共決策產(chǎn)生影響。在反復(fù)的協(xié)商實踐中,協(xié)商文化便能得以形成,并反過來引領(lǐng)協(xié)商實踐,推進全過程人民民主的發(fā)展。

但是,政協(xié)協(xié)商向基層拓展,其與基層協(xié)商的邊界在哪里?政協(xié)協(xié)商是否可以替代基層協(xié)商?黨的二十大報告指出:“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協(xié)商民主體系,統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。”[20]政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商都是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分,都是重要的民主參與渠道,都是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。但政協(xié)職能向基層社會治理拓展,人民政協(xié)介入基層協(xié)商,應(yīng)厘清政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的邊界,二者形成合力,共同促進全過程人民民主的發(fā)展。

基層協(xié)商通常內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)基層自治之中,是實現(xiàn)基層群眾自治的重要方式。基層群眾自治是憲法和法律賦予基層群眾的權(quán)利。中華人民共和國成立特別是黨的十八大以來,基層群眾自治制度在實踐中不斷發(fā)展完善,取得了良好的治理績效。但在少部分地方,基層自治還面臨著一些難題,如自治乏力,基層協(xié)商流于形式;自治協(xié)商召集困難,代表缺乏協(xié)商參與的積極性;有的協(xié)商需要第三方機構(gòu)提供專業(yè)幫助,自治力量無力協(xié)調(diào);有的協(xié)商成果的執(zhí)行無人監(jiān)督,落實情況缺乏反饋。而人民政協(xié)介入基層協(xié)商將對這些困難的解決有很大幫助。政協(xié)專事協(xié)商之職,對于基層自治難以解決的協(xié)商議題,可以將其納入政協(xié)協(xié)商的平臺,由人民政協(xié)推動公布議題,廣泛征集公眾意見,組織商前調(diào)研,搭建協(xié)商平臺,組織各協(xié)商主體按科學(xué)的議事規(guī)則開展協(xié)商,協(xié)調(diào)第三方機構(gòu)給出專業(yè)意見,推動協(xié)商成果影響黨和政府的決策實施,并利用自身的影響力對協(xié)商成果的落地進行監(jiān)督和反饋。

當(dāng)然,對于基層自治本身能處理好的問題,或者依靠自治已經(jīng)取得較好成效的固定議題等,政協(xié)協(xié)商最好不介入。此外,對于僅涉及一小部分群體利益的事務(wù),政協(xié)協(xié)商也應(yīng)謹(jǐn)慎介入。在四川政協(xié)“有事來協(xié)商”案例中,有幾項議題都涉及小區(qū)治理,這本屬于自治的范疇。如某小區(qū)無人管理、排污管網(wǎng)堵塞、機動車位緊缺問題;某小區(qū)外人行道被小區(qū)居民隨意占道種植問題;集中安置小區(qū)亂扔垃圾問題;等等。這些本屬于小區(qū)自治的問題卻靠人民政協(xié)的力量介入進來,雖然問題最終得到了解決,但在某種程度上影響了基層自治能力的提高。政協(xié)介入基層社會治理應(yīng)對自身邊界有清晰的認(rèn)識,對于本屬自治解決的問題應(yīng)通過自治解決,對于能夠依靠社會組織解決的問題應(yīng)通過社會組織解決,政協(xié)應(yīng)謹(jǐn)慎介入。政協(xié)的協(xié)商平臺向基層拓展,推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接,不是為了代替基層協(xié)商,不是為了壓縮基層自治的空間,不是為了減弱社會組織的治理能力,而是應(yīng)與基層協(xié)商形成合力,互相促進,彼此呼應(yīng),相得益彰,共同推進全過程人民民主的基層實踐。

結(jié) 語

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為全過程人民民主的重要制度載體,如何把民主價值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排,需要在實踐中不斷探索。政協(xié)協(xié)商向基層協(xié)商拓展的最大優(yōu)勢是其制度優(yōu)勢。各地通過不斷積累政協(xié)協(xié)商向基層拓展的經(jīng)驗,從而不斷完善政協(xié)協(xié)商的職能,并通過制度化的方式約定下來,有利于政協(xié)基層協(xié)商的持續(xù)健康發(fā)展,有利于全過程人民民主制度的完善。

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商都是七大協(xié)商渠道之一。政協(xié)協(xié)商向基層拓展,其與基層協(xié)商之間應(yīng)有一定的邊界。凡是依靠基層協(xié)商、基層自治、社會組織協(xié)商能解決的問題,政協(xié)協(xié)商都應(yīng)該謹(jǐn)慎介入。而對于那些依靠基層協(xié)商及自治力量難以解決的問題,如需要協(xié)調(diào)多個職能部門才能解決的問題,需要協(xié)調(diào)多個第三方機構(gòu)提供專業(yè)幫助的問題,需要協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域有關(guān)部門解決的問題等,政協(xié)協(xié)商有介入的優(yōu)勢。政協(xié)協(xié)商向基層拓展,不應(yīng)替代基層協(xié)商,不應(yīng)減弱基層自治能力,不能壓縮基層自治空間,而是應(yīng)發(fā)揮政協(xié)的組織和制度優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、溝通黨政機關(guān)的優(yōu)勢等,使政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商互為補充、互相呼應(yīng)、有效銜接。

政協(xié)協(xié)商向基層拓展,應(yīng)注重在以下方面進行探索。

一是注重協(xié)商議題的選擇。協(xié)商的議題,首先應(yīng)是社會治理的焦點問題,或者關(guān)聯(lián)度廣,與廣大群眾利益息息相關(guān)、群眾急難愁盼迫切需要解決的熱點及重點問題。同時,這些問題需是當(dāng)前依靠自治力量和社會組織的力量難以有效解決的問題,或者需要協(xié)調(diào)多個職能部門才能有效解決的問題,或者涉及專業(yè)技術(shù)的問題,等等。

二是注重構(gòu)建科學(xué)的協(xié)商程序。協(xié)商程序包括協(xié)商前的調(diào)研程序及前期準(zhǔn)備,協(xié)商中的主持、發(fā)言、表決及相關(guān)部門發(fā)表意見、承諾等,協(xié)商后的成果向黨政部門的報送、決議的落實及跟蹤反饋等。注重在協(xié)商中根據(jù)需要吸收獨立專家、專業(yè)技術(shù)人員或社會組織的參與。當(dāng)前的政協(xié)基層協(xié)商案例中,已經(jīng)構(gòu)建了一定的程序,但還需要在實踐中不斷總結(jié)使其科學(xué)化和程序化,并形成規(guī)范統(tǒng)一的制度向全國推廣。

三是注重豐富協(xié)商形式并保持一定的協(xié)商頻次。政協(xié)作為專門的協(xié)商機構(gòu),需要一定頻次的各種協(xié)商活動來體現(xiàn)其地位和作用[10]。這些協(xié)商活動包括界別協(xié)商、專題協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商、雙周協(xié)商、面對面協(xié)商、問題清單協(xié)商等,并在實踐中不斷將這些活動制度化,使其能夠長效運行。同時不斷探索現(xiàn)場協(xié)商、開放協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、遠程協(xié)商等多種協(xié)商形式,提高協(xié)商效率,形成良好的協(xié)商氛圍。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是全過程人民民主的重要載體。政協(xié)協(xié)商向基層延伸,為公民參與基層治理搭建了一個新的平臺,促進了政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的銜接,也有利于推動人民政協(xié)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能,生動體現(xiàn)了全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于田向利:《中國人民政治協(xié)商會議四川省第十二屆委員會常務(wù)委員會工作報告》,《四川日報》2023年1月17日。②本文案例來自政協(xié)四川省委員會辦公廳編《有事來協(xié)商案例選編》,2021年12月。