禁盤剝與紓民困:晚清時期錢糧捐稅監督制度主張疏論

肖高華

晚清時期官吏對于錢糧捐稅的盤剝十分嚴重,導致國家政權與地方社會之間關系緊張。為此各界人士紛紛就如何防范官吏盤剝以紓民困,提出了諸多錢糧捐稅監督制度的主張。以往學界對晚清時期錢糧捐稅積弊整頓的研究已經取得了一些不錯的成果①。然而對于積弊整頓中的重要環節——監督官吏對錢糧捐稅盤剝相對而言比較薄弱,缺乏較為系統的研究。錢糧捐稅積弊整頓是一項重大的國家事務,是強化地方社會治理的重要內容。本文試圖從國家政權與地方社會關系的視角,對晚清時期錢糧捐稅積弊整頓中有關消除中間官吏盤剝以紓民困之各種主張略作考察。

一、晚清時期官吏對錢糧捐稅的盤剝

晚清時期官吏糧稅盤剝集中于錢糧盤剝與捐稅盤剝兩大領域,前者主要涉及倉場積弊、漕運積弊等方面,后者主要涉及厘金、鹽稅、關稅積弊等方面。

晚清時期倉場管理方面的官員有倉場侍郎、倉場監督、普通倉役等,倉場侍郎為倉場最高的管理與監督官員。當年對于錢糧的盤剝牽涉各級不同的倉場官員,既有倉場侍郎、倉場監督等錢糧高層管理者,又有普通倉役等基層倉糧管理者。當年倉場積弊嚴重,倉場侍郎、倉場監督營私瀆職,普通倉役往往暗地需索,各項安置妥當方肯驗收,若不滿意則百般挑剔、任意刁難。

在漕運糧食方面,除漕運總督對漕糧運送負專責之外,與漕運有關的地方督撫以及州縣官員等均負有一定的責任。晚清時期漕糧管理自兌運以迄驗收可謂百弊叢生。漕糧官員敢于這樣冒險在于“賠補之數較諸陋規之數而更浮,反不如暗給使費之愈也,乃至陋規到手,則瑕變為瑜”[1]?？偠街菘h浮收勒折,甚至勾串冒災,任意侵蝕扣費。倉場漕科積弊甚深,每年漕糧到倉后,“各倉書吏花戶人等彼此爭先到倉場衙門漕科打點使費”[2],以圖多儲米額或者購買米色高者以便從中漁利。基層倉糧管理更是舞弊叢生,花戶、車戶等通常向領米者勒索小費,以費用之多寡來決定米色之高下,“其所肥私囊者為數實屬不貲”[3]。晚清時期漕倉積弊日深,花戶、車戶等營私舞弊,“種種情弊幾成瘤習”[4]。

晚清時期官吏通過報荒匿災、征糧不解、拖延交代、收受陋規、敲詐勒索等多種方式來實施對錢糧的盤剝。

一是報荒匿災。糧戶農田遭受嚴重災荒向官府呈報可求錢糧減免,而負責的官員往往報荒不實,即對上級官府呈報受災而對糧戶依舊要求完納,采取上下欺蒙來盤剝錢糧。各地方若出現水旱災害嚴重情況理應蠲免錢糧,然“因經費補充,地方官或至諱匿不報,仍復征收”[5]6755,而蠲免部分則進入官吏個人腰包。

二是征糧不解。糧戶已經繳納錢糧,負責官員則捏造報表謊稱納戶未完錢糧,希冀他日得到朝廷蠲免錢糧的機會,以遂其侵吞之私欲。按照各種征收條例要求已征錢糧應按期批解,然而負責的官吏對于征收錢糧不按期上繳,東挪西用,后任加于前任,錢糧虧空問題愈積愈深。

三是拖延交代。按照官員交代條例,前任官員離任,后任官員應將錢糧管理情況及時呈報上級官廳,然而各省官員往往對此敷衍了事。因各種利益輸送,若有錢糧虧空該管上司又總是設法回護,不敢照例參劾,即使“揭出一二虧空,查抄僅有空名,庫款早已虛擲”[6]761。

四是收受陋規。陋規收受也是官吏盤剝錢糧的一種方式。各倉米石霉變及虧短情事時有發生,督撫、司道、知州對于此等情況不及時處理,只管收受屬員規禮。各省督漕、監兌等衙門官員同樣收受陋規,大縣五六百兩,中縣三四百兩,小縣一二百兩不等。幫丁得向書役及經紀等輸送陋規,未起米前需送驗費、窩子錢,起米時除了例定個兒錢外還需要后手錢。

五是敲詐勒索。當年更有甚者是直接勒索,倉場侍郎、倉場監督、經紀胥役等皆勒索使費,如不滿其所欲即任意拋撒。

總之,晚清時期官吏盤剝現象嚴重,“州縣取之于民,弁丁取之于州縣,部書倉役又取之于弁丁,層層需索,無非閭里之脂膏”[5]6035-6036,加劇了國家政權與地方社會之間的緊張關系。

除錢糧舞弊之外,晚清時期官吏于捐稅領域的盤剝同樣觸目驚心。就厘捐積弊而言,官吏主要采取浮收短解、濫刑苛罰、委任需索等方式來營私舞弊。厘局作弊,稅吏侵吞,以貴報賤、以多報少、賣放、私征、匿報等現象時有發生。厘捐征收之弊在于局卡太密、委員過多,不免虛糜薪水,司巡得賄賣放、局員侵蝕分肥以及留難商貨、收多報少、捏造票根、大頭小尾等種種弊端不勝枚舉。正如潘祖蔭奏稱“十分之中,耗于仆隸者三,耗于官紳者三,此四分中,又去正費若干,雜費若干,國家所得幾何”[7]。就鹽稅積弊而言,晚清時期在鹽稅征收中存在著官吏收受陋規、銀錢折合盈余侵吞、生息中飽、鹽秤舞弊等盤剝現象。當年鹽務機關放鹽必收陋規,征收官吏將陋規視為個人固定收入,可謂“對于鹽稅尚可拖欠,對于陋規則絲毫不能通融”[8]1675。征收鹽稅的幣制有銀兩、制錢、銀圓等不同類型,而在這種錢幣的輾轉折合中官吏將盈余收入盡歸私囊。鹽稅征收機關及其官吏將所收稅款隱匿不報或積壓不解,而私自放于商家生息,所生利息皆歸其中飽。當年稱鹽之秤極不劃一,鹽官與鹽商利用此種機會上下其手來營私舞弊,彼此便利私圖。

晚清時期對錢糧捐稅的盤剝涉及官吏類別很多,既有地方督撫、倉場侍郎、倉場監督等高級官員,又有州縣官員乃至糧差胥吏等。官吏盤剝錢糧捐稅的方式多種多樣,簡直無孔不入。官吏對錢糧捐稅的盤剝加深了國家政權與地方社會之間的矛盾。為了防范官吏對錢糧捐稅的盤剝,確保國家財政穩定以及減輕民間疾苦,緩解國家政權與地方社會之間的緊張關系,社會各界提出了諸多錢糧捐稅監督的主張。

二、晚清時期防范官吏錢糧捐稅盤剝之主張

針對錢糧征收、倉谷經理、官員錢糧交代中出現的各種積弊,晚清時期各界人士紛紛主張從嚴禁冒蠲、糧戶自行繳納、嚴禁經理倉谷中的徇私、嚴格執行錢糧交代等方面入手,以加強對官吏盤剝錢糧的監督。

其一,嚴禁冒蠲。冒蠲錢糧是晚清時期官吏盤剝的重要途徑,即官員采取匿災征收、題報遲延、延擱謄黃、任意賣荒等手段來達到侵吞錢糧之私欲。張炳琳、曹登庸、劉恩溥、李擢英、鄭訓承、錢以同等大批監察御史紛紛上奏,就如何防止官吏冒蠲錢糧提出了一些具體主張,以期紓解災民之困。水旱偏災時貪鄙州縣官員與書吏通同一氣,當報災時都圖里甲百計混淆以便侵吞錢糧,既欲急于侵吞又恐災民延緩,其催繳反甚于無災地方,災民怨聲載道。御史張炳琳奏請嚴禁匿災征收,剔除官吏冒蠲積弊,防止災民之剜肉醫瘡。晚清時期災荒題報的程序為,由州縣呈報到道府,道府題報于督撫,督撫題報于朝廷。荒災一見則糧價立貴,而官吏往往題報遲延,嗷嗷待哺之災民遍于郊野。賣兒鬻女者并不罕見,“幼小抱養”的童養媳首當其沖。“被當做婆家的財產而出賣,有的賣給妓院,有的出賣給他人為妻為妾,任人擺布?！盵9]御史曹登庸奏請嚴禁官吏題報遲延,以防“賑至,而向之嗷嗷待哺者早填溝壑”[10]。御史張觀準奏請將緩征錢糧的都圖村社詳細呈明,“將該縣災區之都圖村社明白開列,誠恐小民靡所遵從,吏胥影射茲弊”[11]。當年鄉村社會信息閉塞,無法從各種報紙獲悉官府信息,蠲緩錢漕完全依靠地方官布貼謄黃。然而各級官廳稽察不嚴每被吏胥任意延誤,從而欺蒙信息不通的糧戶,持票復催以便有利于奸胥與蠹役分肥。報災州縣業經蠲緩后官吏往往不及時刊發謄黃,以便私自征收而侵蝕錢糧。如咸豐年間山東蒲臺縣發生私自于緩征村莊按畝征收,所征錢漕既不報解又不存貯。地方官吏對于蠲免制度往往是陽奉陰違,機詐百出,欺蒙影射,致使災民不能從蠲免得到絲毫實惠。御史劉恩溥奏請,嗣后遇有災歉,道府州縣稟報到省,督撫即刻出示停征的布告,并令及時張貼謄黃,以防范官吏侵吞錢糧。此外還有注荒之弊,即每遇蠲緩之年書吏輒向糧戶索取錢財,“出錢者雖豐收亦得緩征,無錢者雖荒歉亦不獲查辦,甚至有不肖州縣,通同分肥,以至開征時有抗欠鬧漕等事”[12]。御史錢以同奏請,要求對于蠲緩之年向書吏賣荒舞弊者予以嚴查禁止,從重治罪。各種嚴禁官員冒蠲錢糧之主張也在某種程度上引起了朝廷的重視,譬如朝廷在收到李擢英有關防范冒蠲積弊的上奏后發布諭旨,諭令“蠲緩錢糧,所以體恤民艱,豈容不肖州縣,稍有弊混”[13],并要求督撫嚴厲查處。戶部曾明確要求災區在蠲緩銀糧上于初報時必須聲明數目,報災之初道府官員應會同州縣官員將村圖里甲受災畝數以及應免應緩銀兩總數,呈報于督撫藩司據詳入奏,道府應即日出示停征告示,以防冒蠲作弊。

其二,嚴禁包征。征收錢糧有糧戶自行赴柜完納與糧差包征等不同形式。晚清時期各地錢糧積弊大半是蠹書包征、包解,甚至擅出墨券私相授受,書吏從中漁利。湖南巡撫惲世臨在有關禁革錢糧積弊的奏折中力主反對書吏包干征收制,若不職之員仍然狃于積習,以征解錢糧之權付諸于書役手中,“即以溺職奏革,并將失察之本管知府撤任”[14]。光緒年間貴州候補知州韓光文在本籍包收錢糧,經參劾后遭到革職處分[15]。根據各種錢糧條例,胥差不得包征,納戶應自行完納,然而納戶距城較遠,自行納糧或多有不便。為了解決此等問題,胡林翼提出在小邑于城中設柜,而大的州縣則于四鄉添設分柜,書差只能督催納戶自行赴柜,“不準代花戶完納,以杜包征之弊”[16]。錢糧征收中柜書等之所以敢于浮收中飽,主要原因在于無人監視。清末時期有地方諮議局主張設立錢漕監收所,選派專人監收,以便“柜書稍有忌憚,鄉愚不受欺蒙”[17]。朝廷考慮到已經設立了錢糧專柜,若再增設錢漕監收所需要耗費大量人力物力而沒有批準,但無不體現出對書吏錢糧舞弊的高度關注。

其三,嚴禁經理倉谷中的營私舞弊。除了在錢糧征收中存在著各種積弊之外,在倉谷借放、買補等錢糧經理中的徇私舞弊同樣嚴重。倉場侍郎、倉場監督等倉務官員不能盡職盡責,“以該侍郎主持倉務,如此侵欺,如此廢弛。是以上行下效,視為固然。監督之習日偷,花戶之膽日肆,遂至倉政日壞,漸有不可收拾之勢”[18]。各州縣設有社倉,民眾可以春借秋還,原為便民而設以濟常平之不及。然而各官吏利用經理倉谷的權力營私舞弊,“其有不應借而私給,并不愿借而勒領,有司或漠不稽查”[19]23-25,任令圖差里保鄉約等私相遞交,甚至變谷為錢,加息放收,一旦遇到荒年老幼災民便嗷嗷枵腹待賑。針對此種官吏中飽現象,御史黃爵滋奏請嚴禁倉谷借放中的侵吞掩飾,剔除倉谷經理積弊。各州縣倉谷買補中存在著各種積弊。有的州縣侵冒弊端嚴重,詭言采買倉谷,而以無為有,以少報多,虛銷谷價,借肥私囊。有的州縣勒派弊端嚴重,借口采買倉谷,而派田產較多之糧戶承認代買,短給價值,責令賠補,甚至勒繳應賠之價,然后再派其他糧戶承買,假公濟私。御史朱應元主張嚴禁倉谷買補中的徇私,對于“吏役之乘機需索,丁幕之扶同侵蝕,經紀之任意把持”[20]1-2等種種弊端應予以嚴行查禁。加強對倉務人員尤其倉場監督的管理十分必要,錢糧管理茍能得人則倉谷經理有望,如不得人則倉務逐漸廢弛。因此各界呼吁加強對錢糧的監督,并希望朝廷“隨時指飭,以期倉務日有起色”[21]。

其四,嚴格執行錢糧交代。晚清時期各州縣錢糧攤派現象嚴重,各州縣錢糧交代虧缺,不應抵而混抵,不應攤而混攤。錢糧攤派名為攤款,實即正項,倘若不嚴厲禁止攤派行為則錢糧積弊難除。陶澍在任安徽巡撫時曾于《條陳安省虧空八事疏》中奏請,“嗣后不準再有流攤名目,違者前后任一并嚴參究追”[22]584,若該管府州批準流攤,一經查出得予以嚴厲懲處。安徽布政使張師誠在《杜州縣交代積弊議》中奏請,“嗣后如再有濫抵濫收各弊,應將本管府州一并專折特參,庶足以昭炯戒”[22]590。錢糧攤派積弊與官吏前后任交代不清緊密相連,陶澍、黃爵滋、張師誠等人主張嚴格實行前后任交代制度,防止對錢糧的侵吞掩飾。州縣交代冊內往往將前任短交的錢糧款項列為存庫造報,前后任彼此商同,積久愈多,造成錢糧虧缺。陶澍主張在州縣交代中應責成接任之員據實盤收,嚴禁交代之契據欠票,倘有徇情私立契據欠票,一經發覺即將前后任嚴參治罪。奏稱:“嗣后州縣交代冊內,不準開列存庫。如已報入清查者,或虧或抵,均于冊內逐一載明。倘有應領銀款作抵交項者,亦于冊內明晰登注,俾得核實稽考,即時查辦。至如紙張飯食,一切無關正雜額捐之款,不得列入交代冊內,以免紊雜。”[22]585前后任錢糧交代不清,各州縣倉儲谷數原有冊結,然因前后任徇私舞弊往往有簿無糧,大半空虧,“上官避失察之咎,新任畏委盤之累,相蒙相忍,以幸而遷去為心,而倉谷之足額者少矣”[20]23-25。御史黃爵滋將倉谷儲藏有名無實的情況上奏朝廷,要求嚴格執行前后任交代制度,剔除各州縣錢糧掩飾之弊。當年在錢糧交代中官員之間互相通融、私立契據欠票之現象嚴重。安徽布政使張師誠奏請在錢糧接收交代中不準私立契據欠票,“如有虧缺,責成接收之員據實揭報請參,不許稍有容隱。倘敢仍行接收期票,一經發覺,即將本管府州及監盤同前后任,一并嚴參治罪”[22]590。鑒于官員交代多有虧空,當年有人提出實行民欠征信冊制來防止官員錢糧舞弊。御史劉恩溥奏請,各州縣開具錢糧欠戶的細冊,由藩司直接分發給鄉紳,無須經過州縣官吏之手,如有差錯鄉民可直接赴藩司衙門控告,以防州縣官吏錢糧中飽[23]。民欠征收冊制度一度得以實施,但在各省的效果并非均衡。朝廷對于官員錢糧交代有所注意,譬如李星沅奏稱官員錢糧交代不清,存在著侵漁入己、捏款流攤之情弊,朝廷即諭旨要求各級官員“秉公認真查辦,毋許稍有不實不盡”[24]。戶部也曾明確要求錢糧交代應當依照期限辦理,“官員交代,初參二參,例限四個月完結,逾限參處”[6]762。

晚清時期對于防范官吏在厘捐、鹽稅、關稅等領域的盤剝,提出了諸多主張。為了改善厘金稽查制度,防止官吏苛索中飽,晚清時期各界人士從嚴定章程、嚴查賬目、強化稽征員及地方官責任、員紳相互稽查等提出了諸多主張。一是嚴定章程。鑒于章程不規范尤其是商民對厘金章程等一無所知,不法官吏有盤剝之機,社會各界主張嚴定及宣示厘金章程,“庶商販一覽了然,得以照章完納,而書巡不致上下其手矣”[25]101。二是嚴查賬目。各界人士主張嚴查厘金賬目,將厘金各款詳細填榜,張貼曉諭,廣而告之以釋商販之疑,而免官吏含混漁利之弊。三是強化稽征員及地方官責任。厘金制度實施之初巡丁的任務僅僅為稽征員盤艙點貨,并非有扦驗貨物的職責。然而在制度實施過程中,大多稽征員放棄監督職責而倚任巡丁,且稽征員又往往不能久于其任,更加導致巡丁營私舞弊。張之洞等人察覺到巡丁對厘捐的侵蝕,主張強化地方官的稽察責任,防止巡丁營私舞弊。奏稱:“其在何州縣之境內者,即責成該州縣,其有局卡與道府治所相距甚近者,并責成該道府一體稽察。如該局卡有賄賣司事、巡丁,侵蝕虛報,苛勒留難等弊,即行據實稟報督撫、藩司及牙厘總局,以憑參辦。”[26]晚清時期局卡繁密,弊竇滋多,厘金積弊不除,商務無以興旺,財政無以發達。監察御史蕭丙炎奏請要求各省督撫裁并厘卡,對于厘捐嚴加整頓,務使弊絕風清。奏稱:“一俟稅章訂妥,即將各省厘金局卡及一切近似厘金捐局概行裁撤,以歸劃一而免煩苛,似于財政商民兩有裨益?！盵27]當年時賢主張強化地方官責任之目的在于防止巡丁營私舞弊,“如有奸徒借端漁利,藐法營私”[28],地方官應予嚴行究辦。四是實行員紳相互稽查制。厘局創設之初實行員紳相互稽查制,于厘局乃參用地方士紳以行使對官吏的監督權。這樣在厘捐征收上官吏總其權,士紳任其事,官吏營私舞弊士紳有權密告,彼此互相監督。然因各種原因地方士紳對官吏的監督權變得有名無實,以致官員對厘金的侵蝕嚴重。光緒年間御史徐樹鈞建議各省督撫認真整頓,務使地方士紳與官員之間互相監督。還有人主張將原有地方士紳監督轉變為地方商會監督,“由商董按月赴局查賬一次,委員交代時匯算一次,以昭核實”[25]101。但朝廷不愿社會力量強力介入國家政權,因而對于此類問題不敢貿然觸及。晚清時期各界人士主張嚴禁厘金局員、巡丁勒索罰款,防止厘捐濫支以紓民困,朝廷也做出了某些回應,先后在各種上諭中要求隨時稽核各省厘金局征收數目,嚴禁各地厘金局員勒索苛罰,杜絕中飽私囊。然而各地往往狃于積習,對于朝廷諭令敷衍了事,戶部也不敢承擔因清理厘金積弊而導致捐稅減少之責,因而厘金積弊整頓成效甚微。

晚清時期鹽務積弊重重,尤其引岸專商制導致鹽官與鹽商之間互相勾結,鹽商只要對鹽官行使賄賂則任聽鹽商夾私、短秤以及摻雜加價,鹽稅征收中“可謂便于鹽官鹽商,于國家人民均是不利”[8]1674。面對此種情況陶澍等主張取消引岸專商制,試圖消除鹽務陋規及其浮濫,防止鹽官營私中飽。引岸專商制度容易發生“借官行私”現象?！吧踢\官引之重斤與裝鹽江船之夾帶,實為淮綱腹心之蠹。在商人于正鹽之外,本有耗鹵無課之加斤,即無異官中之私?！盵29]陶澍等主張“廢引改票”,取消引岸專商制而實行鹽票制,即于鹽場區中設局收稅,任何人只要按章繳納鹽稅即可領取鹽票運鹽販賣,以便革除引岸專商中官吏盤剝積弊。陶澍等所倡導的鹽票制在淮北以及其他地區得以實行或推廣,在一定程度上隔斷了鹽官與鹽商之間的勾結,保障鹽路的暢通。正如陶澍在《湖運暢岸推廣行票折》中所稱:“查鹽票鹽自試行以來,海屬積滯之鹽,販運一空,窮苦場民,借資蘇活。即游手閑民亦得以轉移執事。是以上年海州災務極重,而地方尚稱安帖,實得票鹽之濟?！盵30]當然鹽票制也存在某些問題,譬如在裁減浮費之后,鹽稅反而有所加重。甚至后來又回到引岸專商制的老路之上,鹽務積弊始終無法清除。

晚清時期關稅征收尤多蒙混,“常稅多被侵占”,無以涓滴歸公。當年各界人士從嚴禁書役巡役勒索、核算收納總數、廢除雜捐改由統捐、嚴禁加征舞弊等方面提出了諸多主張,以防止關稅征收官員的盤剝。一是嚴禁書役巡役勒索。書役勒索是關稅積弊中的突出問題,需索名目繁多,如把港錢、查倉錢、擔頭錢、船頭錢、手本錢等。直隸總督奏請,除商賈販運貨物照章應納關稅外,“如有巡役人等不遵定章,任意苛求,留難行旅,準該商民等赴本署發審處據實指控,一經查訊明確,即按軍法懲治,決不寬貸”[31]。兩廣總督奏請“將書役水手嚴加裁汰,另派委員征收”[32],以便消除關稅征收積弊。二是核算收納總數。各關監督征收關稅往往征多報少,隱匿侵蝕,且此種現象積習相沿無從徹底稽查。奕、桂良等人主張核算關稅收納總數,防止關稅征收官吏侵蝕稅款,從而使稅款絲毫悉入國帑,徹底廓清關稅積弊。三是廢除雜捐改由統捐。因雜捐太多,征收官吏往往私立名目苛索擾民,給事中王金镕奏請廢除雜捐改由統捐以防中飽。奏稱:“仿照統捐章程,或于貨物出處,或于聚處核計,應捐之數總歸一處捐之,以省苛擾。”“飭令各疆臣認真稽核,酌辦統捐,勿以朝廷撙節愛養之民膏民脂,一任辦捐之官吏與包捐之士人吸取凈盡也?！盵33]四是嚴禁加征舞弊。御史謝遠涵、石長信等奏請嚴禁加征中的舞弊。謝遠涵奏稱:“因銀元之賤而加價,既加價而仍不收銅元,茲事已行之一年,與他事之難得憑證者迥異,應請旨嚴飭撫臣切實查究,按律懲治,以為貪墨藐法者戒,并嚴禁違章征收銀元,以肅吏治而紓民困。”[34]石長信奏請:“將賠款加收丁漕錢文,仍照舊每兩每石加收制錢三百文,毋庸改為征銀,以順輿情而防流弊?！盵35]雖然社會各界對于關員舞弊較為關注,也有少數新型官員注重更新關務官員,裁汰舊日不良書吏,一洗關務積弊,但因各種條件的限制,關員舞弊問題始終無法解決。

三、晚清時期錢糧捐稅監督主張之特點、訴求及其困境

概括來說,晚清時期錢糧捐稅監督思想主張具有防止官吏索贓與商民勾結官員相結合、監督官佐盤剝與監督胥吏盤剝相結合、抽驗與督催相結合、獎勵與懲罰相結合等方面的特點。其一,防止官吏索贓與商民勾結官員相結合。官商勾結是官吏在錢糧捐稅盤剝中的重要途徑。譬如晚清時期“蠹役之痼習、奸民之盤踞以及公務之掣肘種種難辦情形,指不勝出”[36]。因此錢糧捐稅監督制度主張呈現出防止官商勾結共同舞弊之特點。其二,監督官佐盤剝與監督胥吏盤剝相結合。晚清時期對錢糧捐稅盤剝的主體既有官員又有胥吏,錢糧虧空“官虧之外,更為書虧”,捐稅舞弊“非由吏蝕,即系官侵”。尤其是書吏偽造假票、挖改串票、冒支錢糧,為錢糧捐稅積弊上惡勢力之主力軍,其作弊之手段千變萬化、光怪陸離,無所不用其極。在制度主張中把對官員盤剝的監督與對胥吏盤剝的監督相結合,尤其注重防止胥吏盤剝。其三,抽驗與督催相結合。晚清時期監督官吏錢糧捐稅制度主張中注重抽驗與督催相結合,防止官吏舞弊。如對倉漕的監督,一方面要求倉場監督隨時抽驗,“計其折耗若干,將未驗之米一律照算于原備篩飏耗米內抵補”[37],“經倉監督驗有潮雜米石,即呈請倉場侍郎親赴查驗,分別核辦”[38];另一方面注重漕糧的督催,嚴查各幫船有無耽延,倘使無故延遲“將總運以及幫弁一并就近查參,庶足以儆玩懈而利漕行”[39]。其四,獎勵與懲罰相結合。在監督官吏盤剝主張中體現出獎勵與懲罰相結合的特點。在錢糧捐稅管理中注重考核征收官吏之功過,力圖做到有功則賞、有過則罰,試圖“恩威并濟,或可稍挽頹風”[40]。針對當年有些省份錢糧挪移弊端,魏元煜奏請暫緩議處,朝廷決定從其所請,“從前節年錢糧完解分數不足各州縣,暫緩議處”[5]5448。

晚清時期監督官吏錢糧捐稅盤剝主張不斷,各界人士試圖通過規范錢糧捐稅征收制度、嚴禁官商勾結、防止官吏舞弊以紓民困,最終達到緩解國家政權與地方社會緊張關系的價值訴求。在監督主張中強調倉場侍郎對各倉監督的考核,“遇有阘茸之員,隨時甄別,其花戶名數,按照例額招募,不準空缺,每遇五年報滿更替,分照監督交代之例,將該花戶經手數放糧數查明,具結報部”[41],目的在于規范錢糧捐稅征收制度。當年呼吁各省督撫督飭所屬州縣痛除官吏盤剝積弊,要恪遵定章不得任意浮收錢糧捐稅,如有怙惡不悛即應按律懲辦,“庶民困蘇而亂萌可杜矣”[20]6。晚清時期地方官吏對蠲緩任意延擱,從中漁利,災民無法得到救濟,加劇了國家政權與地方社會之間矛盾。在各種監督主張中要求各省督撫嚴定謄黃限期令,各州縣于奉到省文后限期張貼,“稍有延擱,立即撤參”[42],確?！凹轺锢赳銦o從弊混,而蠲租減賦之殊恩,農民咸沾實惠”[43]。官吏居于國家政權與地方社會之間,監督官吏盤剝制度主張的提出,其最終價值訴求是力圖促使官吏成為國家政權與地方社會互相聯系的紐帶,而非彼此對立的推手。

晚清時期防范官吏中間錢糧盤剝之監督主張雖曾或多或少地發揮了某些作用。譬如光緒年間在給事中洪良品奏參倉場積弊后,朝廷任命許應骙任倉場侍郎,認真查辦倉場積弊,采取“以放代盤之法,令花戶買補還倉,嚴繩將來,而寬貸既往?；☉羟覒智腋?皆奉令惟謹。后盤查南新倉,顆粒無虧”[44]。對于各界提出的錢糧監督主張,朝廷也相應采取了一些措施,但結果往往是“終屬空文”[45]64,總體上錢糧捐稅監督成效并不理想。錢糧捐稅征收雜亂無章,各地“設卡抽厘,收捐太雜,出入總數,毫無稽核”[46],官吏營私中飽之亂象沒有得到根本遏制。

錢糧捐稅監督制度之所以在實踐層面上陷入各種困境之中,既有錢糧捐稅監督主張自身缺陷的問題,又與征收制度不規范等方面有關。就錢糧捐稅監督制度本身而言,主要存在著不能因地制宜從而缺乏可操作性、缺乏自下而上的監督、戶部與外省官員對監督制度的認識差異等方面的問題。

其一,不能因地制宜從而缺乏可操作性。錢糧捐稅監督制度在實施上往往對全國各地一概而論,未能兼顧到各省的特殊情形。在禁止陋規問題上,通常僅僅關注到陋規積弊,沒有考慮到不同省份以及不同州縣之間的差異,有的地方一旦徹底廢除陋規行政經費就會無以為繼,行政系統面臨停擺。在禁止錢糧包征問題上,事實上州縣官員對戶籍、地籍等信息不是十分了解,非糧差難以周知詳細情形,田賦包征也有某些合理之處。當年為了防止田賦包征中書吏舞弊而實行自封投柜制,因自行完納的成本更高,結果多數納戶仍然不能親自赴州縣完納,而是交給錢行或大戶代完。為了防止州縣官員舞弊而實行民欠征信冊制度,結果反滋靡費,甚至向來沒有民欠的地方反而增加了民欠,可見征信冊制度的可操行性不強。

其二,缺乏自下而上的監督。晚清時期在錢糧捐稅監督中也有少數主張涉及自下而上的監督問題。譬如,屠仁守在《謹革除錢糧積弊片》中奏請“倘柜書任意刁難,準納戶即時稟訴”[47],民欠征信冊制度也帶有某些民戶監督官員的意識。但是從整體上來說,當年在錢糧捐稅積弊整頓上側重于自上而下的監督,強調上級官廳對于征收官員的約束與控制,自下而上的監督顯然是極為缺失的。監督制度主張基本上是沿襲傳統的官方原理而非公共原理,國家政權與民間社會之間的控制與被控制傳統思維模式依然沒有發生多大改變。對國家政權來說只是在意于向中央納糧繳稅即可,對官員進行一定程度的監督也并非真正想徹底紓解民困,自然也難以得到民間社會的廣泛支持。再加上晚清變局中朝廷與地方權勢發生了極大改變,中央無法有效監督地方,督撫對道府州縣也難以形成強力控制,僅僅依靠自上而下的監督顯然難以取得預期效果。

其三,戶部與外省官員對監督制度的認識差異。對于錢糧捐稅積弊整頓,朝廷與地方官員之間存在著認識上的差異,往往不同程度地遭到地方官員的抵制。晚清時期票鹽制改革損害了地方征收官吏利益,“官吏衣食于鹽商,無肯議改者”[48]。對于消除錢糧捐稅積弊問題戶部與外省之間存在分歧。戶部主張杜絕中飽,清查錢糧捐稅虧空,在錢糧捐稅積弊整頓中表現出較為強硬的態度,“倘以簿書為故事,視告誡為具文,即著該部將該督撫、藩司、糧道指名嚴參,決不姑容”[5]7845。外省的態度則不那么堅決,有的部分承認,有的含混籠統,有的因循敷衍完全否認整頓主張。正如當年諭稱:“而相沿積習,總未能實力湔除。往往詔書特下,愷切言明,各該督撫輒以通行僚屬了事,并不確切考察?！盵5]7818錢糧虧空本應立時懲辦,而各地方督撫往往僅奏請使分限完繳,“始則屬官玩法,繼則上司市恩,設法掩蓋,是以清查為續虧出路”[49]。因錢糧捐稅積弊整頓觸及地方官吏的利益,加之州縣官員的法定俸祿明顯不足,多數情況下不能用于支付幕僚費用,胥吏根本上無任何俸祿,如果“負責征稅,那么他從中截取一筆傭金,留下一份皇糧也是天經地義的事情”[50],甚至認為合情合理。因而各種錢糧捐稅積弊整頓計劃難以貫徹執行,到州縣官員時便已經大打折扣,到胥吏之手往往化為烏有。

此外,晚清時期錢糧捐稅征收制度不規范更加導致監督制度在實施層面上難以取得成效。晚清時期錢糧捐稅征收制度不規范,錢糧捐稅征收雖名義上由各級政府為主管機關,然而實際征收權力操于胥吏之手。當年“征解多不足額,各州縣因循怠玩,任聽奸書蠹役等把持舞弊,私收入己”[45]75。循吏征收幾如世襲,代代相傳,政府仰其鼻息,地方長官茍熟悉其內幕則串通一氣,上下其手、狼狽為奸,否則每為其所挾而無從制裁。晚清時期對征收官員的考成制度存在著缺陷。“屬員虧空,上司有失察之咎,且有攤賠之責,所以欲圖趨避,遂成徇隱”[22]248,對于屬員錢糧虧空主管官員往往多方回護,“仍不免挪新掩舊,致滋膠葛”,“倉谷虧數,雖多年追補而未能清完,究其因在于各州縣官吏每每多方回護,層遞挪掩”[51]。晚清時期在錢糧捐稅征收上責權利不明,尤其是實行的流攤賠累制,“以為虧空系眾人之事,牽纏攀累,或難盡誅,所以侵私迄無顧忌也”[22]248。正如章學誠所稱:“至如東撫有犯,后調西撫事發。”“是一省之殃,累數省矣。大抵操守逾清,則求助愈急,以家囊無可應誅求也。州縣為貪墨督撫累者十八九矣,其為清廉督撫所累,未嘗無什一二也。”[52]正是由于官吏以平日經手錢糧捐稅侵蝕,“轉有人代為分賠,益絕肆行無忌”[36]。

總之,晚清時期缺乏可操作性的整體監督制度革新,官吏錢糧捐稅盤剝現象沒有發生根本性的好轉。當年官吏對于錢糧捐稅的盤剝既有官吏個人的因素,又與錢糧捐稅監督制度不完善以及征收制度不規范有關。要提升對官吏錢糧捐稅盤剝的監督效力,必須構建一套系統性可操作的監督制度體系,否則錢糧捐稅積弊不可能消除,國家政權與地方社會之間的緊張不可能緩解。

結 語

晚清時期官吏對于錢糧捐稅的盤剝極為嚴重,主要以報荒匿災、征繳不解、交代延擱、收受陋規、敲詐勒索等方式盤剝錢糧,對于地方捐稅同樣是巧取豪奪。面對此種情況,當年各界人士紛紛主張在錢糧征收中嚴禁冒蠲、糧戶自行完納、在倉谷經理中嚴禁徇私、嚴格執行官員錢糧交代,加強對官吏錢糧盤剝的監督。對于防范官吏在厘捐、鹽稅、關稅等領域的盤剝也提出了不少主張。這些錢糧捐稅監督主張具有防止官吏索贓與商民勾結官員、監督官佐與監督胥吏、抽驗與督催、獎勵與懲罰等諸多相互結合的特點。制度設計者們試圖通過規范錢糧捐稅征收、嚴禁官商勾結、防止官吏舞弊以紓民困,從而達到緩解國家政權與地方社會緊張關系之目的。因錢糧捐稅監督制度本身往往不能因地制宜缺乏可操作性,且沒有改變控制與被控制的監督模式難以得到民間社會的廣泛支持,加上征收制度不規范等諸多因素的限制,當年錢糧捐稅監督主張在實踐中并未取得預期的效果,無以緩解國家政權與地方社會之間矛盾。中間官員處于國家政權與民間社會的交匯點上,在官民關系問題上發揮著橋梁作用。官員既要接受國家政權的管理與監督,又要直接將國家的政策落實于民間社會,是處理國家政權與地方社會關系的政治平衡器。雖說當年錢糧捐稅監督主張在某些具體案件上也發揮過一定的作用,但無法徹底防止官員對錢糧捐稅的盤剝,甚至出現對國家政權與民間社會雙向背離的情況,顯然無以緩解國家政權與地方社會的緊張關系。

注釋

①以往學界相關性研究的代表性成果主要有:陳支平的《從徽州文書看清末錢糧私派陋規》,《安徽史學》2015年第1期;吳琦的《國家事務與地方社會秩序——以清代漕糧征運為基點的考察》,《中國社會經濟史研究》2012年第2期;舒滿君的《清末徽州田賦附征的制度淵源與演變路徑——從“光緒歙縣公控錢糧案”談起》,《中國社會經濟史研究》2020年第4期。