能源監管權力清單治理的基本問題

肖國興 徐凱歌

能源監管領域引入權力清單治理機制體現了中國能源體制革命的戰略思想,是推動能源監管體制轉型與創新的應然選擇。根源于能源產業結構的壟斷性以及我國能源產業既往發展歷程中的計劃性,我國能源監管體系仍存在競爭性不足、產權效能較低、監管規制失位等問題。以“雙碳”目標為代表的具有剛性約束力的能源綠色轉型戰略重新塑造了能源產業結構調整、能源監管體制現代化轉型的基本面向。監管規制本身體現了“政府與市場之間固有的復雜性以及其相互依賴的屬性”[1],監管規制活動本質上建立在“提振經濟效率以及規制市場失靈”[2]的規范性基礎上,因而監管規制轉型中的核心任務便是通過具有效率的規制形式,識別利益并實現對資源的最優配置[3]。同時,監管活動體現了正式制度針對特定產業結構的調整意志,因而監管規制的上位法律制度必然要具有耦合了政治、經濟與特定產業技術規范等多重理性的基礎[4]。對于監管清單制定,無論是規范政府邊界的權力清單還是釋放市場自由的負面清單,清單化管理是能源領域制度轉型必然的規范性要求[5]。建構監管制度權力清單需要進一步增強制度認同,提升清單內容的合理性[6]。上述研究成果為筆者的研究提供了具有建設性借鑒價值的理論框架。筆者將在此基礎上,分析我國能源產業監管問題的理論根源,研究權力清單治理機制與能源監管機制的耦合制度安排,明確我國能源監管體制機制的轉型參考方案。

一、能源監管清單治理的理論淵源

清單式治理這一概念及其運用的起點都來源于商業、市場管理過程中的實踐經驗。這一治理理念采用清單形式把復雜的事務逐項列出來使之簡單化,以便有條理地、系統地解決問題,其適用場域也逐步從工商管理領域走向了公共管理范疇。能源監管領域推進清單制的要義在于,進一步強調能源產業監管應當與市場治理結構相適應,以提升能源行政效率和公共服務水平為目標。清單治理是促進政府職能轉型、規范政府權責分配的治理工具,體現著法治行政和簡政放權的理念。以法治精神來看待清單治理是全面推進依法治國進程必然的選擇。

1.清單治理的基本意涵

清單為形式,治理為內涵。在公共實踐中,清單式治理往往借助以各種清單為表征的精細化治理工具,對權力、責任、權利、義務的內涵及其運作范疇設定剛性的運作框架,并細化為清單的形式,將政府、市場、社會范疇內的治理行動、市場自由、社會參與等活動列出明確且清晰的治理要求與控制要點,形成制度化、規范化的治理方式。

清單式治理的理論核心是法治市場。法治市場和法治政府構成法治經濟的“一體兩翼”。習近平法治思想倡導我們要善用法治思維和法律手段解決市場經濟發展中出現的各種問題,唯有良法方得善治,通過完善的制度安排與制度建設去調節市場經濟關系、規范市場經濟秩序、維護市場經濟運行、推動市場經濟發展,使市場經濟在法治的軌道上健康有序發展。換言之,要實現高質量的治理,就需要用制度去明確規范政府、市場和社會的行為,保障市場經濟在穩定的秩序下高效運行、健康發展。權力的行使要有法律的依據,權力的范圍由法律規定來界定,“依法行政”“權力法定”“法無授權不可為”是落實憲法精神的嚴格要求。清單式治理正是面向“法治市場、法治政府”理念的制度設計。

清單式治理的基本思想是協作共治。清單式治理要求構建政府、市場和社會等多元主體協作共治的平臺,在國家發展進程中充分釋放各自的力量。首先,推動協作共治原本就是治理理念中的應然之義。相較于對抗、博弈來說,多元主體之間在法定的軌道上開展協商、合作明顯更具有建設性,也符合法治精神。其次,協作共治是實現國家治理體系、治理能力現代化的必然要求。清單式治理作為國家治理體系的一部分,必然要求通過協作共治實現不同主體間利益、權力與權利的協調。最后,協作共治亦是目前轉變政府與市場、社會關系的必然要求。清單式治理的內容涉及對三者關系的調整,要求除政府外的其他社會力量也參與其中,從而使政府更好地向市場、社會放權。

2.能源監管的治理要點

當前由于能源產業存在市場制度體系性建構不完善、競爭規制不到位、產業秩序不規范等問題,削弱了我國能源企業高質量發展的動力。圍繞能源產業的制度安排亟待從低效率走向高效率。此外,能源中小企業在提升能源供給質量、提高能源效率方面表現不佳,嚴重影響了中國能源產業在資源分配上的效率,損害了我國能源產業的總體市場競爭力。構建多元化的能源產業資本準入機制,建構完善的能源市場公平競爭體系,不僅是能源產業和市場發展的重要基石,更是能源體制革命的重要方向[7]。

面對能源監管領域的體制機制障礙,能源監管的治理機制安排應重點圍繞以下幾個要點展開。第一,保障多元產權主體的能源中小企業能夠公平進入能源產業的可競爭環節,監管活動應在維持市場秩序的范疇內保持謙抑,減少對中小企業帶來的監管負擔,激勵其追逐自身競爭優勢。第二,針對電力和油氣行業在特殊產業環節自然壟斷的基本屬性,準確識別可競爭環節與自然壟斷環節。針對可競爭環節開展正常的市場監管,規制壟斷與不正當競爭;針對自然壟斷環節開展產業秩序監管,保障具有公共屬性的產業環節的安全與穩定[8]。第三,國有資本主體參與能源產業競爭的監管規制應以明確參與限度為基本前提,通過監管規制引導國有資本主體優先進入重資本、高技術、周期長、公共性較強的能源產業部門,在發揮國有資本控制力影響力優勢的同時,承擔起推動國家能源技術革命與產業革命的公共責任,以及以能源普遍服務為核心的社會責任。

二、能源監管權力清單的制度理性

中國能源監管制度存在的問題可歸結為外部和內部兩個方面。外部問題主要體現為來自國際氣候治理的客觀壓力[9]、來自國際地緣政治沖突下的能源供應鏈壓力[10]所引發的能源供給失序問題。內部問題則主要體現在能源生產與消費、能源產業發展,以及能源供需關系調整等領域的規制脫節問題。國內深化能源體制改革與傳統能源體制之間、新能源替代傳統能源過程中的“新舊勢力博弈”所產生的體制性壓力[11]是決定上述內外部原因的根本問題。這一問題的關鍵點仍在于我國能源體制內部權力結構未能實現在法治化軌道上的梳理整合。應借助權力清單機制,明確監管組織結構和監管權力配置,賦予監管以法治理性,規制監管過程中的有限理性,從監管體制上實現對問題的妥善解決。

1.權力清單要明確權責邊界

行政權力參與、主導、協調能源產業的生產、發展與創新,既體現了我國能源產業誕生、興起、發展歷程中最為重要的關鍵要素,也塑造了阻礙我國能源產業從量變到質變、從維持性創新到破壞性創新、從粗放式發展到高質量發展的體制性路徑依賴。如何從行政壟斷中解放市場成為當前我國能源監管體制改革中的首要問題[12]。

現代管制理論普遍認為,政府參與市場經濟與產業管制活動將深刻影響市場和產業績效,任何管制類活動的合法合理性根源便在于是否能由此提升產權績效[13]。能源是工業的糧食、國民經濟的命脈[14],能源產業影響范圍極為廣泛,關系到經濟安全乃至國家安全,因而政府對于能源產業監管體制轉型的總體思路從未脫離能源安全這一基本底線,這也形成當前能源監管領域制度轉型過程中難以繞開的心理屏障。在快速發展迭代的能源產業面前,我國能源監管中長期存在的行政壟斷問題,以及缺乏跨部門協同的多頭監管等體制問題,已然成為困擾能源產業創新與發展的羈絆。

長期以來,我國的能源監管體制以分散式監管為主,因而出現針對特定能源尤其是新能源產業的監管活動常常由多個政府主管部門共同開展的現象。這種將監管權力按部門管轄界限分散化的“多頭式監管”體制從一定程度上對監管“俘獲”具有一定的抑制作用,但分散的監管主體同樣也分散了監管主體本應整合優化的行政資源。在面對復雜情況下的能源規制問題或能源產業新業態、新技術時,這種能源監管體制反倒成了阻礙能源產業發展與創新的負擔,更不利于及時解決問題。監管主體無法統一掌握完整的能源數據,無法對市場信息不對稱這一負外部性進行有效規制,不利于能源產業投資主體準確判斷產業形勢,監管行動并未起到促進產業健康發展的作用。同時,由于監管活動“政出多門”的情況廣泛存在,不僅阻礙了能源產業效率的提升,更難以在頂層設計上對能源產業進行準確、全面、客觀的評估,從而嚴重影響我國能源領域宏觀調控政策的準確性、可靠性和有效性。此外,為了預防監管俘獲而刻意分權的做法并不能徹底根除監管主體“被俘獲”的問題,解決“俘獲”問題的關鍵仍應著眼于具有長效性的制度建設。通過合理有效科學的制度建設、明確的監管活動程序性規定,約束監管者的自由裁量權,由此實現對“俘獲”現象的有效規制。

同時,由于長期以來能源管制主體分散,各主管部門之間出現因政策目標差異、監管側重方向的不同而產生的在特定能源產業部門規制進度上的不協調甚至是遺漏現象[15]。從深層次看,這些現象產生的問題根源在于各部門之間缺乏有效的協調機制,沒有明確各自在特定能源產業部門中的權責邊界。這種缺陷使得能源監管活動無法高效運行。為了解決這一問題,應集中精力對能源行業監督管理過程以及權責分配進行完整的梳理,以制度的形態建立有效的溝通和協調機制,促進能源監管活動的有效實施。

2.權力清單要體現多維目標

我國的能源監管容納多維度的監管目標,既要保障我國能源產業的安全底線,又要兼顧能源產業效率、開發效率、利用效率以及環保和生態保護的整體目標始終運行在穩定區間。能源監管制度必然應采取多元化手段,綜合考慮各方利益,最大程度推動我國實現公平、公正、可持續的能源開發與利用格局。當前我國正在深入推進政府的職能轉變,能源監管領域的改革也勢在必行。能源監管體制從總體上看存在較多的內外部問題,監管機制與現代化能源市場建設存在錯位與脫節現象,能源市場監管模式未能做好秩序性與效率性的平衡,能源監管未能及時有效地回應并貫徹國家在生態文明建設、“雙碳目標”等方面的戰略。為了推動我國經濟社會、生態環境和能源產業的健康可持續發展,我國能源監管體制必須實現從傳統到現代、從單一到多元、從低效率到高效率的轉型。

從追逐先發國家產業優勢的后發國家工業化進程上看,政府主導下的產業政策等依靠行政力量推動產業發展的道路已成為后發國家快速實現工業化的最佳選項[16]。國有力量尤其是政府參與關系國民經濟命脈的能源產業建設固然具有正當性,但在我國能源產業逐步走向現代化的當下,能源產業需要優先追逐的方向應當是如何通過體制轉型進一步解放生產力,如何通過創新與發展進一步提高效率。當前學界總結我國能源管理體制領域存在的突出問題,從總體上看就是政府替代市場的行政壟斷問題[17]。這一問題具體體現在:第一,能源價格的市場化機制空間不足,長期存在以政府定價決定市場定價邊際的現象。第二,以政府主管部門行政許可、行政審批為基本工具理性的能源產業和能源市場準入機制沒有改變,行政許可和審批往往更傾向于將新建能源項目交給國有企業,多元化資本投入力量嚴重不足,能源產業缺乏高效的市場力量參與。第三,我國當前的能源產業的行政壟斷要么直接體現為多種表象,要么體現為隱藏在能源產業自然壟斷的外觀下的行政壟斷內核[18]。

對于資源和資本相對匱乏的初創型國家來說,這種政府主導型的發展模式借助行政力量統一調配全方位的資源與要素集中投入產業發展,在一定程度上彌補了資本密集型產業在初創時代的資本不足,以行政資源換取資本要素在產業發展初期創造了無與倫比的效率與比較優勢。但隨著產業的發展與成熟,尤其是在當前深化對外開放背景下,能源產業需要站在世界舞臺參與國際競爭之時,這種以依靠行政力量、行政壟斷創造相對比較優勢的發展戰略,既不具備長效性,也不具備正當性。在當前以及今后相當長的時期內,我國能源產業需要迫切解決的體制性問題,就是理順既往產業發展以及當前產業運行過程中的非市場化要素,及時使能源監管制度向市場化價值導向轉型,發揮監管制度對產業發展效率的促進力量,鼓勵多元投資主體進入產業,激勵產權與創新,保障能源產業順暢運行在秩序的合理區間。因而,針對能源產業監管亟待改革與創新的第一個要點,就是進一步破除長期存在的計劃思維模式,通過制度約束監管行政活動對要素的非理性配置,有效規制因行政壟斷對產業發展帶來的負外部性影響。我國電力產業從縱向一體化、政府辦電,到今天電力體制改革中的“管住中間、放開兩頭”的改革思路,體現了我國對電力產業要素分布的市場化梳理,根據產業屬性開展分門別類的監管活動。

因而,面對能源領域行政性壟斷背景下的監管缺位問題,首先,要明確政府能源主管部門的監管職責,明晰政府與國有能源企業之間的邊界,實現政企分離。其次,要進一步分析研判政府監管權力的配置內容,將與市場精神相背離的政策工具分步驟地逐漸淘汰,取消既往的計劃式管制手段,明確市場化、現代化的能源監管體制。最后,要通過監管制度創新形成現代化、多元共治的能源監管體制,推動我國能源產業實現從監管規制到市場競爭兩個層面共同的市場化與現代化轉型。

三、能源監管權力清單的制度選擇

建立一個制度健全、監管高效的國內能源市場,是保障國家能源安全、建構國家能源安全體系的重要抓手。市場監管體系建設是耦合于國家治理體系范疇之內的,搞好市場的前提必然是先做好體制轉型[19]。建構完善且高效的能源市場體系,為能源市場匹配制定有效的市場秩序規制策略,進一步激發市場活力,提升能源市場在國際國內的競爭力,都需要有效的監管激勵機制作為根本性保障。

1.依法監管:權力清單依托法治化制度建設

監管權力清單制度的實現基礎是用明晰的法律制度依據推動能源監管的依法開展。通過持續不斷的市場化改革,我國能源產業在過去40多年時間取得了巨大的發展成就。自20世紀90年代左右開啟的體制改革,拉開了針對能源產業政企分離改革進程。2000年前后的第一輪電力體制改革實現了針對縱向一體化產業的部門拆分,釋放了能源產業的部分市場自由,改革取得了突出的成效,有效解決了過去很長一段時間能源產業存在的政企不分、效率低下問題,讓我國的幾大國有能源企業真正具備了現代化企業管理模式,在既往嚴苛的產業內部引入競爭機制,成為國內能源市場的主導者,促進了我國能源產業的健康發展。

需要注意的是,盡管我國在能源產業監管規制領域開展了數次逐步深入的改革與完善,但當前仍未能解決能源市場建設中的制度性障礙[20]。第一,能源項目審批機制不健全,成為能源產業進入的制度門檻,同時也造成能源審批部門長期的監管“俘獲”。第二,我國雖在一段時間內建構成立了獨立統一的能源監管規制部門,但并未產生專門化監管本應具備的監管效率優勢,較多監管事項仍與其他部門具有較大重合,能源普遍服務水平也并未得到實質上的提升。第三,與能源監管規制相匹配的監管制度建設相對滯后,相較于我國制度匹配日漸完善的金融監管制度體系來說,能源監管至今仍未有一部具備較高位階的正式制度文件,甚至能源法在經歷20多年風雨后至今尚未獲得正式立法。第四,由于沒有高位階正式制度的保駕護航,我國的能源監管規制更多以政策性文件的形式體現,但相關監管規制措施在推行中缺乏更為關鍵的、與之相匹配的監管績效評估體制,監管的實效難以準確判斷,更難以實現科學有效的動態監管。

在我國能源市場建設過程中,首先,要解決的監管規制問題是針對能源市場監管的法律依據缺位問題,以確保能源市場的公平、合法、有序運行。然而,由于我國在能源監管法律制度建設方面的滯后,使得能源監管部門無法有效地實施其職能,阻礙了能源市場的健康發展。監管權力的范圍、監管程序、監管模式均缺乏統一的立法規定,使得能源監管始終面臨無法可依的境地,面對監管過程中出現的矛盾也很難通過常規司法渠道進行爭議解決,難以真正實現有序監管、透明監管、高效監管[21]。其次,現行的能源監管制度在監管中的側重方向與實踐中的突出問題仍存在較大差距,能源監管機構在行使監管權力過程中,也只能參照行政法律體系中的一般性規范,能源產業的特殊性并不能在能源監管程序中得到充分體現,從而影響了能源監管的針對性和有效性。最后,缺少法律授權,也使能源監管部門在制定規則、執行規則和裁決爭議時的“監管裕度”受到限制,在績效評估和問責機制不夠明晰的前提下,不充分的制度設計嚴重影響了能源監管在實踐運行過程中的有效性和公正性。在沒有制度規范保駕護航的前提下,一旦能源監管部門作出了錯誤的監管決定,很可能導致更為嚴重的損失。因此,必須對能源監管配套法律制度體系進行有針對性的建構與完善,讓監管活動有章可循。此外,能源監管部門作為直接管理國家能源產業的主要負責部門,為了規范其監管權力濫用、規制監管俘獲,也應當建立起行之有效的第三方參與監督機制,以確保監管權力的運行合法合規。

通過制定和完善能源市場監管規則和辦法,能夠有效地促進能源市場的健康發展。這是一項重要的立法活動,不僅體現了國家的價值觀,而且是能源監管法制的核心目標,也是衡量能源市場監管法制公平性的重要標準。能源監管立法的目的是保障公平正義,并為建立完善的能源監管法制體系提供理性的社會價值目標。立法的目的是實現法律的價值目標,如果沒有明確的目標指引,立法活動就無法有效地推進,從而導致混亂和無序。因此,能源市場監管制度的建立必須與能源市場化改革的方向和可持續發展的目標相一致,以確保其有效性和可持續性。

2.分類監管:權力清單明確類型化監管方案

能源監管包括能源產業監管和能源市場監管兩個方面,監管的介入旨在為能源產業和市場的無限自由設定邊界,由此來確保能源產業發展在秩序與正義兩個側重點上的平衡。這也構成監管介入產業的基本立足點,即監管應通過包括科學理性的事前行政許可、產業秩序和市場秩序監管、事后完善的市場退出機制監管等方式防范市場失靈和產業失序,以確保能源產業中小企業在行業準入、市場退出、價格形成、產品質量等方面遵循市場規則,維護能源產業的正當秩序,保障產業和經濟社會發展的有序進行。只有在平等競爭的環境中,才能夠實現針對要素和資源的合理分配,讓每一個市場參與者都能獲得平等地參與競爭的機會。市場競爭的結果是推動要素的有效分配,從而形成有效的市場價格信息,影響市場經濟的發展。在產業發展的進程中,平等、合理的競爭機會有助于調動市場經濟主體參與市場博弈,誘導要素尤其是資本要素的流動和聚集,在市場競爭的環境下激活產業主體的創造力[22]。與此同時,還應當明確監管自由的邊界。產業結構和產業特性決定了監管策略的獨特性,可競爭產業可以釋放更多的競爭性市場;但對于那些涉及國家安全、產業結構特殊而無法開展競爭的環節,比如針對輸配電網、油氣管網等自然壟斷產業結構的產業準入,則需要更具秩序理性的監管者主動作為,而不是將其交給市場決策。一方面要保障特殊產業的運營安全;另一方面也要促使企業積極履行能源普遍服務義務,推動能源公共服務價值的實現。

我國參與能源產業投資和市場競爭的主體大多是國企甚至是央企,其中,關鍵能源部門如石油、天然氣、發電、輸配電、核電、水利水電等投資與參與主體以央企為主,國有企業在上述部門中占據絕對主導地位。民營企業資本在上述領域的參與程度明顯較低,多分布于非核心環節的上下游領域,在國有企業的主營業務上明顯不存在競爭關系,更多的競爭業務出現在可再生能源、電動汽車等新型能源業態市場[23]。能源產品在當下的社會明顯具有一定的公共性,能源生產與供給設施甚至具有準公共物品的屬性,能源設施的安全穩定直接關系國家能源公共安全,在某種程度上決定著社會生活的質量水平,能源安全已具備完整意義上的公共物品屬性[24]。因而,在能源供給的關鍵環節,某些特大型國有能源企業不僅承擔著我國能源市場參與者的職能,同時還承擔了部分類似于政府提供公共服務的職能。在此環節,我國當前的能源監管存在明顯誤區,針對國有能源企業的監管應精準定位,區分公共性與非公共性的環節,根據其提供產品與服務在競爭性與排他性方面的區別,開展差異監管。對于公共性較強的環節,如特高壓輸配電網、油氣管網等領域,應以能源普遍服務為基準開展監管;對于公共性較弱、競爭性較強的領域,如能源產品的銷售環節、可再生能源產業,應以市場經濟的自主調節為核心,全面“放管服”,做好事前、事中和事后監管。

3.多元監管:權力清單融入多元化價值目標

在針對能源產業進行市場化改革的進程中,為了在競爭性市場實現公平開放的目標,必然要通過嚴格的市場準入機制和高效率的事中、事后監管對其進行嚴格且有效的規制,由此推動和建立起市場機制完善的能源市場體系,以擴大市場競爭內涵、擴大能源商品交易規模、增加交易品種,推動能源產業實現資源和要素的優化配置。實現能源市場監管目標的過程實際上是不斷解決傳統能源體系中監管問題的過程,這些問題或體現為能源產業競爭問題,或體現為能源價格問題等,而根本上來看仍然是能源產業發展中的秩序與效率二元平衡的問題[25]。在能源市場中,無論是能源商事行為、能源競爭行為還是能源服務行為,針對能源市場的監管規制措施必然要在秩序和效率構成譜系中找準定位。一方面解決好能源市場競爭與正當商事活動的秩序;另一方面要處理好能源供給與居民消費中的公平性問題,以及在全局視角下能源結構內部利益分配和共享中的公平性與效率性之間的平衡問題。

首先,能源監管要解決的是能源資源配置過程中的秩序與效率問題。根據我國憲法的規定,作為一種自然資源,能源資源不能被視為私人財產權利關系的客體,但在市場環境下,唯有通過彰顯能源資源財產性權利的產權交易屬性,方能實現有序的市場交易,推動能源市場的繁榮。當前,資源產品尤其是能源資源產品在基于行政許可基礎上的探礦權與采礦權的占有、使用、收益、處分權能已經被正式制度確認。但這種對礦產資源尤其是能源礦產資源產權交易屬性的確認,并不能改變我國長期以來在相關能源資源初始產權分配階段存在的不公平、不效率問題。對于以石油、天然氣為主的能源礦產資源,在以行政許可為基礎的產權初始分配階段,政府主管部門往往更多地通過正式與非正式制度的形式,將這種行政許可授予國有投資主體,在此前提下,我國國有能源企業獲得了基于資源優勢而具備的“競爭優勢”。這種基于扭曲要素與資源配置體制下的“競爭優勢”雖能帶來財富,但也會成為進一步扭曲市場機制,擠出多元資本、擠出市場競爭、轉型為寡頭壟斷的“資源詛咒”[26]。

其次,能源市場監管應從體制上破解能源產業尤其是傳統化石能源產業中較為常見的“資源詛咒”現象,還原能源資源的商品屬性,從產權初始分配階段建構起兼顧秩序與效率的初次分配體系。對于相關能源資源在分配與使用階段的公共安全屬性,應通過合理且完善的事前、事中監管實現,推動能源市場監管制度走出既往“一管就死、一放就亂”的怪象。針對這一領域的市場監管,應擯棄長期以來的嚴格價格管控機制,明確其基于正常市場機制的價格形成機制,通過價格上限與下限的“紅線”確保能源供給與使用安全。同時還應注意到,能源的價格在價值規律的基礎上除了受到國內市場供求關系、國際供應鏈穩定性的影響,其價格水平更是取決于經濟社會發展階段、能源技術研發與市場化的程度。從人類技術革命的發展歷程看,新能源替代傳統能源的過程,正體現了基于時代變遷與技術迭代背景下能源技術的“破壞式創新”,成熟的能源技術及其市場化將成為能源轉型過程中對于傳統能源最為致命的“降維打擊”。對此,能源監管應成為保護、推動技術創新,培育技術成果轉化的激勵制度,以更具專業背景的監管理性作為支撐,運用多元化監管手段規制技術與倫理的邊界,維護技術創新與技術成果轉化市場的基本秩序。

同時,更應關注能源市場監管中對于能源生產與消費過程中的生態環境污染規制,以及針對基于能源公共性的能源普遍服務監管。與上述兩項監管內涵有所區別的是,環境監管與普遍服務監管均可被納入能源市場監管體系中的社會性監管領域[27]。隨著社會公眾認知水平的提高、科技的進步及醫學的蓬勃發展,人類對污染、生態損害、生命健康和自然資源安全性等社會問題的關注度也在不斷提高,從而引發更多人對高耗能、高污染所帶來的負外部性的思考,不斷找尋應承擔相應負外部性的責任主體。與能源為經濟社會提供的正向收益完全相反,從單純的計量角度來看,能源環境問題和能源普遍服務往往體現為一定的“社會成本”,在法律語境下,這是一種義務的表現形式。但從環境經濟學的視角看,任何依靠消耗傳統化石能源而產生的價值與財富,都蘊含了相應的環境成本。這種環境成本主要體現為以二氧化硫、氮氧化物、顆粒物為代表的污染氣體,以及以二氧化碳、一氧化碳為代表的溫室氣體。第一類化石能源燃燒產物會通過大氣環流的形式對大氣、土壤、水源帶來污染,第二類產物則會在累積中影響氣候,現有不少研究結果均承認了碳氧化物對全球氣候變暖的因果關系。基于此,能源市場監管必須納入環境監管的要素,助力生態環境保護和“雙碳”目標的實現。

結 語

總之,明確針對能源市場監管與能源產業監管過程中政府與產業、市場的邊界,推動構建能源監管清單制度,有利于進一步限制能源主管部門對產業和市場的非必要干預,充分賦予市場和產業以自由,為能源產業與能源市場充分競爭提供制度空間與制度土壤,讓能源產業在競爭性監管制度中充分釋放產權比較優勢。在能源領域建構監管權力清單和市場監管負面清單的制度基礎正是形塑了中國能源產業基礎與起點的行政壟斷,從政府手中解放市場、釋放產權活力成為清單制度建構的應有之義。清單式治理的運用,能夠豐富國家治理體系,提高治理效率,為國家經濟發展提供有力的制度支撐。