新業態勞動者失業保險:改革思路與政策優化

岳宗福

新業態勞動者是指依托互聯網平臺從事外賣配送、網約車駕駛、同城貨運、互聯網營銷、網絡主播等新興職業的勞動者。截至2020年,新業態下服務提供者約為8400萬人,平臺企業員工數約為631萬人[1]。新業態以其獨有的優勢在穩崗穩就業和增加居民收入方面發揮了積極作用[2]。現實當中,新業態勞動者的用工形式復雜多樣,既有建立勞動關系的標準雇傭形式,也有非全日制用工、勞務派遣、業務外包等形式。為此,人力資源社會保障部、全國總工會等8部門于2021年7月聯合發布了《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”),將新業態勞動者劃分為“符合確立勞動關系情形的勞動者”“個人依托平臺自主開展經營活動、從事自由職業的勞動者”“不完全符合確立勞動關系情形的勞動者”三種類型,并分別對其社會保險權益維護提出了指導意見[3]。其中,第一類勞動者與企業形成“標準勞動關系”,第二類勞動者與企業形成“平等民事關系”,這兩類勞動者的社會保險權益維護已分別形成了比較成熟的政策框架。第三類勞動者游離于前兩類勞動者之間,依托平臺工作但又“不完全符合確立勞動關系情形”,其社會保險權益維護面臨新的挑戰。目前,新業態下社會保險問題已引起學界的廣泛關注,但關于新業態下失業保險問題的討論并不多。本文以新業態中“不完全符合確立勞動關系情形”的勞動者(以下簡稱“新業者”)為研究對象,重點分析其失業保險面臨的現實問題,并提出相應的改革思路及政策優化建議。

一、新業者失業保險的學理思辨

失業和工傷是人類社會進入工業化時代后面臨的兩種職業性風險。由此,失業保險和工傷保險兩種風險防范機制得以產生。當數字化時代來臨后,以平臺經濟為典型代表的新業態隨之而生,而新業者所面臨的職業性風險與工業化時代的勞動者相比有增無減。2018年的一項社會調查顯示,“沒有社會保險”“工作不穩定、擔心失業”“工資收入偏低”并列為新業者所擔憂問題的前三名;在社會保險的參保意愿上,27.1%的參與調查者選擇參加失業保險,這個數字僅次于工傷保險[4]。然而,學界對新業者失業保險與工傷保險(或曰職業傷害保險)的關注度幾乎是“冰火兩重天”。從當前文獻看,研究平臺從業者工傷保險制度的成果較多,對于失業保險制度的研究幾乎鮮有涉獵[5]。

1.觀點爭鳴:“拆包暫緩說”與“優化改造說”

雖然學界對新業者失業保險問題的研討比較冷清,但也形成了一些學術觀點。相關觀點基本上可區分為陣線分明的兩派:一派主張“拆包暫緩說”,另一派主張“優化改造說”。

“拆包暫緩說”主張在維護新業者社會保險權益的過程中,對社會保險進行險種拆包,根據各險種所對應的不同基本權利類型采用分項處理辦法,而失業保險不應作為強制網約工參保的險種。其理由有二:一是平臺經濟就業的特點是工作崗位不固定,平臺企業以招募方式征集就業人員,因此網約工無法接單的原因非常復雜,很難判定其系非自愿失業。二是共享經濟就業系勞動力市場供給的新形式,這個經濟形態中的就業本身就是一種就業促進方式,與失業保險的第二項功能(即“促進就業功能”)有重合之處,因此不適宜在這一領域再引入失業保險制度[6]。由此,“分險種參保”和“自選險種參保”兩種觀點被進一步引申出來。前者認為,考慮到新業態從業者的總體收入水平較低,如果同時參保各項社會保險,則繳費負擔過重,因此可以允許其優先參加工傷保險和醫療保險,暫緩參加其他社會保險[7];后者建議,在明確企業責任的基礎上,給予勞動者選擇就業身份及參加社會保險險種的權利,重點完善不完全符合確立勞動關系情形的勞動者的工傷保險[8]。這兩者的基本共識在于,新業者失業保險要么在“暫緩參保之內”,要么在“自選參保之外”,均不主張納入強制參保范圍。

“優化改造說”認為傳統的失業保險制度難以適應新業態發展的需要,其失業保險功能尚待優化[9],建議建立就業保障制度,將就業保障權擴展到全體勞動者,改造現行失業保險制度,以適應數字化時代新業態的發展[10]。顯然,提出優化和改造現行失業保險制度的改革方向并不難,關鍵性的難題在于如何設計和選擇一套切實可行的優化改造方案。但是,學界在這方面提出的建設性意見并不多,目前僅能找到一種較為系統的優化方案,其基本思路是將社會保險與勞動關系脫鉤以革新理論,正確劃分平臺從業者以掃除參保障礙,在制度改革上合理界定非自愿失業、分類構建失業保險繳費機制、縮短失業保險繳費期限和完善失業保險待遇給付內容[5]。

2.觀點辨析:“執兩端用其中”的理性選擇

眾所周知,失業是現代社會所有就業群體都無法回避的一種職業風險,新業態下“工作崗位不穩定”和“判定非自愿失業困難”是新業者所面臨的新型失業風險的典型特征。“拆包暫緩說”以此為由,主張區分基本權利類型,進行拆包分項處理,允許新業者不參加、暫緩參加或自選參加失業保險。“優化改造說”同樣以此為由,主張對現行失業保險制度進行適應性的優化改造以應對新業態下新型失業風險的挑戰。根據我國憲法的規定,包括失業保險權在內的社會保險權是惠及全體公民的一項基本社會權利,雖然我國憲法具有的權利宣示功能決定了基本權利條款不能作為公民行使請求權的依據[6],但即便從上下位法的常識出發,《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)作為最終落實公民社會權利渠道的下位法,必須保護公民的社會保險權益。如果不能做到這一點,就應該優化改造之,而不應不顧憲法規定,對某個或某些群體采用“打包”或“拆包”的辦法區別對待。

面對新業態帶來的新型失業風險,實際上可能存在兩種“各執一端”的解決辦法:一種是最理想的辦法,即在新業態中強制推動“參保擴面”,將新業者統一納入現行失業保險制度的覆蓋范圍;另一種是最省事的辦法,即將新業者完全或暫時排除在現行失業保險制度的覆蓋范圍之外,并人為地將失業保險從其社會保險“權益包”中拆分出去,倡導或支持新業者不參加或暫緩參加失業保險。前一種辦法忽視了新業態下新型失業風險的典型特征,可能抑制新業態創造及吸納就業的活力,并帶來新業者勞動報酬下降、就業機會減少等一系列不理想的結果[8],最終可能得不償失;后一種辦法則無視新業態下存在新型失業風險的客觀事實,破壞新業者社會保險“權益包”的完整性,導致其失業保險權益完全缺失。鑒于此,在這兩端之間探索“第三條道路”應是一種比較理性的選擇。

第三條道路的基本方向應是優化現行失業保險制度,以適應新業者所面臨的新型失業風險。在此基本方向下,新業者與傳統勞動者在待遇標準方面可以有“高低”或“多少”之分,但在失業保險基本權益方面不應存“有無”之別。誠然,前面引述的優化方案在第三條道路上已經進行了可貴的探索,但依然存在一定的局限性:首先,其理論主張與改革對策之間不夠協調。在理論革新方面主張社會保險與勞動關系脫鉤,而實際上在分類構建失業保險繳費機制的制度改革建議方面又將勞動關系設定為關鍵的分類指標。其次,退一步而言,即便忽略該方案內部的不協調性,在廣泛存在的“工作不穩定”與“工資收入偏低”的新業態圖景中,新業者參加失業保險的意愿高并不能等同于其繳費參保的意愿就高,這種分類構建的以企業及勞動者共同繳費為主導、以從業者選擇自愿參加并繳費為補充的失業保險繳費機制,恐怕也難以對“低收入、高流動”的新業者產生足夠的吸引力。

二、新業者失業保險的現實挑戰

我國學界通常將數字化時代產生的新業態勞動者(新型職業者)視為傳統的非正規就業群體或靈活就業群體,并謂之“新自由職業者”[10]。在2021年《指導意見》頒行之前,實務部門對新業態中“個人依托平臺自主開展經營活動及從事自由職業”和“不完全符合確立勞動關系情形”的兩類勞動者并不加以嚴格區分,其社會保險權益的維護也納入靈活就業人員社會保險政策的調整范圍并進行統一規制。《指導意見》頒行后,雖然對兩類新業態勞動者進行了明確的區分,但其社會保險權益維護機制依然沒有改變。因此,需要在靈活就業人員失業保險的政策框架下考察新業者失業保險所面臨的問題和挑戰。

1.新業者失業保險的政策檢視

2017年4月,國務院發布《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》,要求加快建設“網上社保”,為新就業形態從業者參保及轉移接續提供便利,同時首次采用“兩分法”闡明了新業態勞動者的失業保險政策,即從業者與新業態企業簽訂勞動合同的,企業要依法為其參加職工社會保險(含失業保險);對于未能簽訂勞動合同的其他從業者,政府相關部門及企業需要為其探索適應靈活就業人員的失業、工傷保險保障方式。

此后,國務院辦公廳及國家發展改革委、人社部等部門相繼出臺一系列促進分享經濟和平臺經濟健康發展的政策性文件,分別從不同角度強調了研究完善適應分享經濟特點的靈活就業人員社會保險參保繳費措施[11],研究完善平臺企業用工和靈活就業等從業人員社保政策[12],研究制定平臺就業勞動保障政策[13],但對新業者的失業保險問題均未給出具體的意見。2020年7月,國家發展改革委牽頭發布《關于支持新業態新模式健康發展 激活消費市場帶動擴大就業的意見》,強調探索適應跨平臺、多雇主間靈活就業的權益保障、社會保障等政策,同時提出了推進失業保險金的線上便利化申領的要求[14],但并未明確提出推動新業者參加失業保險的路徑。

在2018年全國“兩會”期間,新業態下的勞動保障問題引起了全國政協委員的關注和重視,當年政協十三屆全國委員會第一次會議專門提交了“關于互聯網+下‘網約工’勞動保障的提案”。針對提案中提出的失業保險問題,國家人社部在隨后的答復中明確表示:結合《失業保險條例》修訂工作,專題研究論證靈活就業人員參保的可行性,積極向司法部建議從法規層面將靈活就業人員納入失業保障制度,從制度上確保兜住底線,為研究制訂具體參保辦法提供法律依據[15]。但此后,激勵靈活就業者參加失業保險的可行性方案未見出臺,關涉新業者失業保險的政策調整和制度改革也未見明顯進展。

2.新業者失業保險面臨的挑戰

2021年7月,國務院常務會議審議通過的《指導意見》是新時代健全新業態勞動者權益保障制度的重要文件,其中主要從完善社會保險政策、強化職業傷害保障和優化社會保險經辦三個方面完善了社會保險權益維護的政策框架,并采用“三分法”的創新思路,對“符合確立勞動關系情形者”強調督促所屬企業依法參加社會保險,對“自主經營及自由職業者”強調放開參保的戶籍限制,并允許其在職工和居民的社會保險之間選擇參保以做到應保盡保,對“不完全符合確立勞動關系情形者”強調企業要引導和支持勞動者根據自身情況參加相應的社會保險[3]。雖然新業者的失業保險權益整體上可以理解為包含于“社會保險權益包”之中,但通讀《指導意見》的相關內容,不難發現,其在新業者失業保險權益維護方面并未給出針對性的指導意見,也未做出具體的安排部署。

不過,有的地方政府在貫徹落實《指導意見》的過程中結合當地情況明確提出了維護新業者失業保險權益的實施意見。譬如,湖南省要求強化失業保險參保擴面工作,積極推進新就業形態企業依法參加失業保險;符合條件的企業和職工按規定享受失業保險穩崗返還和技能提升補貼政策;在網站、手機app等開通失業保險參保、停保、權益查詢、待遇申領全程網上辦理業務[16];廣東省要求探索實施靈活就業人員參加失業保險辦法,將新業者納入參保范圍并享受相應待遇[17]。但是,這兩省的實施意見也只是點到為止,至于如何強化參保擴面、運用什么辦法將新業者納入參保范圍,均未提出可行性方法或操作性方案。

目前,根據我國《社會保險法》和《失業保險條例》確立的失業保險制度框架,勞動者參加失業保險并享受失業保險待遇,需要同時具備3個條件:一是本人及所屬用人單位按照規定參保并累計繳費滿1年;二是有證據證明中斷就業并非出于本人意愿;三是已辦理失業登記,表明本人有求職要求。顯而易見,我國失業保險參保繳費機制是建立在明晰的勞動關系基礎之上的。但是,勞動關系模糊或確認勞動關系困難幾乎是所有新業者共同面臨的職業性難題,這就使其很難跨越單位和個人分擔繳費的第一道門檻。即便能夠跨越第一道門檻,就業崗位不穩定的新業者依然很難跨越繳費1年和證明非因本人意愿中斷就業這兩個障礙去領取失業保險金[9]。

毋庸諱言,數字化時代催生的新業態,其經營模式迥異于傳統行業,其就業方式也迥異于傳統勞動者。在就業強流動性和高彈性的狀態下,新業者在就業與失業狀態之間的轉換頻次高且界限模糊,無法按照傳統的失業標準有效甄別其是否處于失業狀態,這就意味著無法按照傳統的方法精準識別誰是應享受失業保險待遇的適格者。因此,在實施就業優先戰略的新時代背景下,維護新業者的失業保險權益,不宜按照傳統失業保險模式“強行參保擴面”,而應創新參保辦法和參保路徑,探索改造現行失業保險制度的新方案,以順應新業態的發展趨勢。

三、新業者失業保險的改革思路

面向數字化時代,思考中國社會保障制度創新問題,必須轉變思路,不能要求社會去適應原有的制度,而是要讓制度去適應社會的變化[10]。面向數字化時代的社會保險制度創新也必須遵行“守正創新”的原則。所謂“守正創新”,就是制度創新不能掉入“制度碎片化”的陷阱,必須以確保社會保險體系的完整性和統一性為前提。具體到新業者失業保險問題,其改革思路應是在堅守我國《社會保險法》《失業保險條例》等法規政策所確立的基本框架的前提下,發掘失業保險體系的制度彈性,靈活運用失業保險體系的既有政策工具,為新業者探索新的參保路徑、設計新的繳費參數,進而通過機制重構實現制度創新。

1.以“單方繳費制”增強對新業者的吸引力

“單方繳費制”就是由企業單方承擔失業保險的繳費責任,新業者個人不分擔繳費責任。這種“單方繳費制”并非對現行失業保險制度的顛覆性改革,當然也算不上是創新性突破,而只是對我國失業保險體系中制度彈性的發掘和運用。我國現行《失業保險條例》第6條規定,城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費,城鎮企業事業單位職工按照本人工資的1%繳納失業保險費;城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費。這實際上設定了兩種參保繳費機制:一種是“單位與個人雙方繳費制”,另一種是“單位單方繳費制”。前者普遍適用于所有用人單位及其職工,后者僅適用于城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人。

基于從制度上實現城鄉統籌的考量,人社部在2017年發布的《失業保險條例(修訂草案征求意見稿)》已明確提出取消農民合同制工人參保和享受待遇的特殊規定以及統一農民合同制工人和城鎮職工的失業保險政策的改革方向[18]。雖然《失業保險條例》的修訂方案至今尚未正式公布實施,但隨著城鄉一體化進程的加快,統一農民合同制工人和城鎮職工的失業保險政策勢在必行。不過,這并不等于完全和徹底否定“單方繳費制”的制度彈性,也不影響運用“單方繳費制”的政策工具化解新業者失業保險所面臨的現實困難。客觀而言,“單位單方繳費制”較之于“單位與個人雙方繳費制”,在兩個方面具有天然的優勢:一是更有利于解除失業保險對勞動關系的依賴或捆綁;二是對失業保險參保人更加具有吸引力。因此,針對新業態靈活用工的特征,借鑒“單方繳費制”的彈性和優勢,可以在不突破現有失業保險制度框架的前提下,運用既有的政策工具并擴大其適用范圍,尋找并確定一個制度接口將新業者順利納入失業保險的覆蓋范圍。

2.以“浮動費率制”激勵新業態創造就業的活力

黨的二十大報告在實施就業優先戰略的目標下,強調要支持和規范發展新就業形態,并要求加強靈活就業和新就業形態勞動者的權益保障[19]。但是,在勞動關系與強制性社會保險義務掛鉤的要求下,若是一刀切地將新業者與企業之間的關系全部認定為勞動關系,絕大多數共享經濟平臺企業將無力負擔現行標準下規模龐大的社會保險費[20]。因此,解決新業者失業保險問題,還必須遵行“統籌兼顧”的原則,要統籌兼顧新業態發展壯大的正當性及新業者社會保護的適當性。過當的社會保護會抑制新業態的發展壯大,不利于充分發揮其創造就業的潛能。但缺失社會保護底線的“裸奔”肯定也不利于新業態“行穩致遠”。這就要求,新業者失業保險改革方案(以下簡稱“新方案”)必須堅持就業優先的戰略目標,必須堅持激勵新業態創造更多就業的政策導向。為此,建議新方案采用“低費率起步的浮動費率制”。

在推行“單方繳費制”的條件下,為減輕企業負擔并降低其參保阻力,新方案需選擇合理的低費率作為初始費率。鑒于我國大部分地區目前實際的失業保險總費率為1%(單位為0.7%、個人為0.3%),建議將企業負擔的初始費率設定為0.3%。為激發新業態創造就業的潛能,需同時設置上下各兩個檔次的“浮動費率”,形成“初始費率”和“浮動費率”相結合的機制,具體為:一是在新方案實施之年,統一執行0.3%的初始費率,然后以當年企業吸納的就業人數為基數,若次年就業人數(去掉依法退休人員,下同)維持未變,則仍執行初始費率。二是若次年就業人數減少則費率開始浮動,減員在10%以下(含10%)費率上浮1檔至0.4%,減員在10%以上費率則上浮2檔至0.5%的封頂線;反之亦然,即增員在10%以下(含10%)費率下浮1檔至0.2%,增員在10%以上費率則下浮2檔至0.1%的保底線。三是企業進入浮動費率軌道后,每年比對其上年的就業人數,按照“增員下浮”和“減員上浮”的規則,在0.1%的保底線和0.5%的封頂線之間逐年調整其實際費率。

3.以“一次性待遇制”適應新業者就業的流動性

按照“單方繳費制+浮動費率制”的新方案改造現行失業保險制度,同時也必須適應新業者的職業特性改革失業保險待遇支付辦法。按照現行《失業保險條例》的規定,農民合同制工人參加失業保險實行有別于城鎮職工的特殊辦法,主要體現在兩個方面:一是農民合同制工人個人不繳費,二是農民合同制工人失業后領取一次性生活補助[18]。既然新業者籌資機制借鑒“單方繳費制”,那么與此相對應,在待遇方面也可以參照其中的“一次性待遇制”,為新業者提供一次性生活補助待遇。考慮到失業是一種非黏性的職業風險,推行“一次性待遇制”更能順應新業者流動性強的職業特性,因為新業者在不承擔繳費責任的條件下,失業后如果跨統籌區域流動就業,其申領一次性生活補助后即可“人走賬清”,而不需要再考慮失業保險關系和資金的“轉遷”問題。

新業者的“一次性待遇制”可以以當地失業保險金的月標準為基準,同時從如下方面進行適應性改革:首先,鑒于新業者工作崗位的不穩定性,可以將其享受失業保險待遇的基本條件設定為連續從業3個月及以上即可,無須再強調繳費滿1年,也不必再要求其證明非因本人意愿中斷就業。其次,企業須定期(以一個季度為周期)向當地就業主管部門報告本單位新業者增減的人員名單及身份信息,為離職人員提供離職證明并向其說明申請失業保險待遇的權利和途徑。再次,新業者離職后如果超過1個月未能實現再就業即可憑離職證明申領一次性待遇,領取標準為:連續從業滿3個月,即支付當地半個月標準的失業保險金,最多不超過4個月的標準。最后,失業保險經辦機構經核對新業者的離職證明及其原就業單位提供的減員名單,只要身份信息統一即應由失業保險基金支付一次性待遇。但如果企業漏報或瞞報減員名單致使新業者無法申領失業保險待遇,企業則按照政策標準向其支付一次性待遇。

四、新業者失業保險的政策優化

按照新方案的構想,推行“單方繳費制”無疑會得到新業者的積極支持,推行“低費率起步的浮動費率制”既可以降低企業的繳費阻力,又能夠激勵其想方設法通過“算法留人”或“待遇留人”避免更大的繳費壓力,最終有助于達成新業者、企業與政府“三方共贏”的格局。但研究也發現,我國一些企業或多或少可以通過降低工資的方式將單位的繳費責任轉嫁給員工,對于技能越低的員工,企業轉嫁社保繳費責任的能力越強[21]。因此,新方案的推行尚需對相關失業保險政策進行適配性調整優化。

1.調整繳費基數,盡量避免企業向新業者轉嫁負擔

在“分成取酬”的新業態中,新業者勞動報酬波動較大且不易測算,現行基于勞動報酬確定失業保險繳費基數的機制難以推行。學界也有建議以新業者個人或家庭的收入為基礎[10],或以企業的生產經營利潤為基礎確定基數[7],但在復雜的算法系統中,如何精準測定企業的利潤額度或個人(家庭)的收入金額并非易事。為此,建議按照“抽成者抽責”的原則,以上一年度企業的月均抽成金額確定其當年失業保險的繳費基數。以外賣送餐行業為例,假定企業(含雇主、平臺等,下同)設定的抽成比例為20%,其下屬外賣騎手有100人,假定每個騎手上一年度累計全部接單金額均為10萬元,則企業上年度的抽成金額合計為200萬元(10萬×20%×100),那么約16.67萬元(200÷12≈16.67)即為企業當年的月繳費基數。

按照“抽成者抽責”的原則,在繳費比例確定的前提下,企業的抽成比例和金額越高,則需要其承擔的繳費金額也就越多,這樣可以在一定程度上抑制其通過降低勞動報酬轉嫁繳費負擔的沖動。同時,為避免給企業造成較重的繳費負擔,按照“抽成者抽責”原則確定的繳費基數應允許突破“本省全口徑城鎮單位就業人員平均工資的60%”的低限,而僅遵守“本省全口徑城鎮單位就業人員平均工資的300%”的高限。仍以上述外賣騎手為例,如果其所屬企業上一年度月均抽成金額未達到60%的低限,則按照實際的月均抽成金額確定當年的月繳費基數;如果上一年度月均抽成金額超過300%的高限,則超出部分不再計入當年的繳費基數。這樣可以在基本遵守繳費基數“保低限高”原則的前提下,提升新業者失業保險政策的彈性,既能減輕企業的失業保險繳費負擔,又能調動其吸納更多低收入者就業的積極性。

2.優化社保補貼,切實減輕企業繳費負擔

由于新方案是按年度統計企業減員和增員的數量的,且新業者若從業不足3個月無法享受失業保險待遇,這就為企業規避費率浮動留下了一個明顯漏洞,即企業可以在年度內通過定期定量的增員與減員規避繳費責任。一方面,企業頻繁地“以新換舊”,造成大量減員,導致新業者因不能滿足連續從業滿3個月的條件而無法獲取一次性待遇,從而加劇就業的短期性和不穩定性;另一方面,企業可以保持全年人員總量不變或略有增加,從而規避費率上浮。為堵塞這一漏洞,政府需要用好社保補貼這一政策工具。首先,對于守規矩的企業,政府部門可以按照政策給予失業保險穩崗返還和技能提升補貼,或按一定比例返還其繳納的失業保險費,同時在經濟形勢不好或經營遭遇困難的時候,政府部門應按政策給予社保補貼或允許其緩繳費,以切實減輕企業繳費負擔,幫其渡過難關。其次,對于不守規矩的企業,其不能享受政府部門提供的社保補貼、失業保險穩崗返還和技能提升補貼等政策待遇。再次,對于連續多年(比如3年及以上)鉆漏洞的企業,政府部門可以按照0.5%的封頂費率一次性追繳在此期間的失業保險費予以懲戒。最后,對于新業態行業遭遇的政策性減員,政府部門應為相關企業提供社保補貼或承擔政策性減員的失業保險待遇。

結 語

展望后疫情時代,國際勞工組織總干事蓋·萊德(Guy Ryder)指出,“這場危機不僅凸顯了社會保護的不可或缺性,而且從根本上重構了決策者的思維方式”,使其“無法再對疫情期間發揮重要作用的一線勞動者們和經常被排除在社會保護制度之外的非正規勞動者們的不安全處境視而不見”,“現在正是各地要加強并投資于包括最低標準在內的社會保護體系的時刻,以便我們更好地應對未來可能發生的任何危機”[22]。

在新業態發展與面對危機的場景中,我國新業者作為非正規勞動者始終是重要的一線勞動者,他們“被排除在社會保護制度之外的不安全處境”已引起政府和學界的高度關注。但是,對于新業者失業保險問題的關注依然不夠,甚或有“拆包暫緩說”主張將失業保險權益從新業者社會保險“權益包”中拆分出去,倡導其暫緩參保。現實當中,有的地方政府對新業者失業保險雖有“參保擴面”的想法,但苦于并無良策。

新方案的提出是試圖在“強行參保擴面”方案與“拆包暫緩”方案之間尋找一條中間道路,以應對新業者失業保險所面臨的現實挑戰。新方案雖不能為新業者提供如正規就業者一樣完整的失業保險待遇,但至少可以推動其失業保險權益實現從無到有的躍升,并能夠為其提供最低標準的失業保護待遇。當然,“始生之物,其形必丑”。新方案只是一種理論構想和政策推演,其現實可行性及具體參數設計仍需通過實證研究和精算分析予以檢驗和完善。

眾所皆知,現代失業保險制度有保障基本生活、促進就業、合理配置勞動力三大功能,但是其促進就業的功能尚未得到充分發揮。在數字化催生的新業態中,尤其需要發揮失業保險的促進就業功能。因此,在實施就業優先戰略的進程中,應更加凸顯促進就業的政策導向,失業保險基金除向新業者提供一次性待遇外,還應強化對新業者職業教育與培訓的支持力度,通過職業技能開發與訓練、職業安全與風險防范教育、勞動保障法規培訓,使其成為職業技能高、安全意識強、熟悉勞動保障政策的行業能手,這對企業及新業者而言都是一種雙贏的格局。