中國式縣域教育高質量發(fā)展:理論邏輯與推進路徑

石亞兵

黨的二十大報告明確指出,推動高質量發(fā)展是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調控的根本要求,是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。作為實現(xiàn)國家政治、社會、經(jīng)濟等領域發(fā)展目標的基本治理單元,縣一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié),是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎,是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要載體。作為基層政治體制,縣制已經(jīng)存在兩千多年,是連接中央政府和基層社會的重要紐帶,具有十分強大的韌性,“皇權不下縣”即是對其韌性和作用的典型概括。直到1949年以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政府,縣才由基層政府升級為上級政府。這種改變雖然進一步延伸了國家的權力,重塑了社會的組織形式,但并沒有從根本上動搖縣作為國家在地方的全面代表的地位,縣的功能及其所管理的廣度與力度反而在制度上得到了加強,成為國家現(xiàn)代化過程的重要角色和體現(xiàn)者[1]。

縣域教育是縣域社會事業(yè)的重要組成部分,縣域治理現(xiàn)代化乃至共同富裕的實現(xiàn)都要求并依托中國式縣域教育現(xiàn)代化的實現(xiàn),“沒有縣域教育的高質量發(fā)展就不會有國家教育的高質量發(fā)展”[2]。在縣域社會經(jīng)濟、思想觀念、城鄉(xiāng)人口等發(fā)生巨大變化以及扎實推動高質量發(fā)展的背景下,縣域教育作為中國教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和難點領域,其發(fā)展必然面臨新的要求和挑戰(zhàn)。從理論層面澄清縣域教育的演變歷史、結構要素,進而闡明縣域教育高質量發(fā)展的具體內涵,是尋求推動縣域教育高質量發(fā)展具體路徑的必要理論準備。

一、縣域教育:基本性質與發(fā)展歷程

科學認識和把握縣域教育的本質及其發(fā)展歷程是實現(xiàn)中國式縣域教育高質量發(fā)展的基本前提?？梢哉f,不研究縣域教育,就不足以了解中國教育,更遑論解決教育發(fā)展的“中國問題”。

(一)縣域教育的性質:一種融合共同體

縣域教育并非一個不言自明的概念和研究領域,從一定意義上而言,學界對縣域教育的認識還不夠準確,對縣域教育性質的理解還不夠清晰,其具體研究亟待深入。梳理相關文獻,可以發(fā)現(xiàn)圍繞縣域教育及其相關話題的實踐樣態(tài)、政策制定以及理論研究呈現(xiàn)出以下顯著特征。

第一,在實踐層面,縣域教育發(fā)展面臨諸多阻滯。城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡、縣域優(yōu)質師生資源的持續(xù)流失以及農(nóng)村學校育人質量亟待提升等問題呈區(qū)域性蔓延趨勢且到了必須根治的地步。在實現(xiàn)共同富裕的國家發(fā)展背景下,上述問題逐漸成為制約國家教育優(yōu)質均衡發(fā)展的實踐難點。對此,有學者認為,實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的重點、難點都在縣域一級[3];也有學者提出,縣域教育是理解中國教育最好的入口,在中國教育改革中,如果缺乏對縣域教育必要的考量,就不可能理解中國教育的“基本盤”[4]。

第二,在政策制定層面,國家對縣域教育的認識逐步深化。在過去很長一段時間內,國家對縣域教育的認識較多地表現(xiàn)為一種二元論思維,即縣域教育問題被簡單化地定義為城鄉(xiāng)教育問題或鄉(xiāng)村教育問題。在新近的一些教育政策文件中,上述認識發(fā)生了重大轉變?？h域教育問題不再被片面地、模糊性地裹挾在鄉(xiāng)村教育或城鄉(xiāng)教育問題之中,而是作為一個整體性的、系統(tǒng)性的問題受到國家層面的廣泛關注和重視,而且國家以政策制定的形式,開始提出有針對性的重點解決策略。如:由國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”公共服務規(guī)劃》指出,“十四五”時期,針對縣域高中教學質量滑坡及其相關問題,教育部將強化源頭治理,大力提升縣域普通高中教育整體質量;教育部“2022年工作要點”提出,要研制教育系統(tǒng)鄉(xiāng)村振興指導性文件,貫穿打通縣域基礎教育、市域職業(yè)教育和省域高等教育,形成具有教育特色、發(fā)揮教育優(yōu)勢的鄉(xiāng)村振興工作法。

第三,在理論研究層面,學界對作為整體性概念的縣域教育有了一些長足的認識和理解,但還不夠深入、系統(tǒng)。有學者認為:“縣域作為一種空間,將成為我們認識、分析和研究中國基層教育及其改革實踐的重要方法或概念工具,縣域教育因而也可以被視為一種特定的教育空間類型。”[5]還有學者提出:“建設高質量教育體系,必須要將縣中教育放在國家經(jīng)濟社會發(fā)展和治理現(xiàn)代化的大視野中,從國家治理、城市化進程,以及基礎教育現(xiàn)代化和教育公平的多元綜合視角和多維關系中進行頂層設計和政策選擇,明確其在國家治理和教育現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略格局地位?！盵6]上述觀點看到了縣域教育與其他社會系統(tǒng)的關聯(lián),認識到縣域教育是一個整體,但對縣域教育的基本性質、縣域教育治理的特點及其演變的歷史脈絡語焉不詳,缺乏深入、系統(tǒng)的研究。

那么,縣域教育的本質屬性是什么?筆者認為,縣域教育的本質屬性是一種共同體。在中西學術界,共同體都是一個非常重要的概念,但共同體所指內涵有著較大差異。比如,亞里士多德的共同體概念偏重于政治學意蘊,在他看來,共同體是類似于希臘城邦的城邦共同體,公民在共同體內過著友善生活。馬克思的共同體理論偏重于社會解釋,他認為共同體意味著一種社會類型,人類社會的發(fā)展就是從一個共同體到另一個共同體,但在諸多共同體中,有一種共同體是真正的共同體,能夠為人的全面自由發(fā)展提供必要的條件。他在《德意志意識形態(tài)》中“批判了資產(chǎn)階級國家‘虛假的共同體’形式,提出建立把人從被奴役、被統(tǒng)配和被忽視的社會關系中解放出來的‘真正的共同體’”[7],即建立一種有助于人的全面自由發(fā)展的社會類型,抑或說是建立共產(chǎn)主義共同體。德國社會學家滕尼斯在勾勒現(xiàn)代社會生活現(xiàn)狀的基礎上,認為共同體是“從傳統(tǒng)的共同體生活里解放出來的個體,出于自利的目的,為自己戴上了理性的面具,他們互相締結契約,結成毫無感情的機械社會”[8]。滕尼斯的共同體概念帶有濃重的倫理或文化意蘊,是指自然形成的小范圍整體,是一種倫理的烏托邦,指向共同的倫理生活。總體上來看,西方的共同體概念普遍指向的是一種具有一定邊界的正式或非正式集體。從文化上來說,共同體經(jīng)歷了相似的歷史進程、共享著相似的觀念;從經(jīng)濟層面來說,共同體內部具有一定的相似性;從政治屬性來說,共同體有一定的邊界。

國內學術界以共同體作為分析工具的學者較多,尤其是不少社會學者以此為工具分析特定區(qū)域的屬性。如王春光就認為縣域社會是一個共同體,原因是:“縣域有自己的社會結構、社會關系、社會行為規(guī)范以及獨特的生活方式、文化和語言傳統(tǒng),因此是一個亞社會。而且縣域社會是一個復雜的社會體系,由各種村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)等子體系構成,各子體系之間以不同方式和機制形成關系,從而構成縣域社會。大部分中國人就是在這樣的社會體系中生活。因此,縣域是他們的依附體系、歸屬體系和地位參照體系,離開縣域社會的視角,正如離開縣域社區(qū)視角一樣,對中國人的觀念、習慣、習俗和文化等都難以作出合理的解釋?！盵9]在事實層面,這種觀點有一定的現(xiàn)實合理性,尤其是隨著通信技術和交通不斷完善,時空距離隨之縮短,縣域群眾的心理距離也隨之變短,縣域社會成為一個共同體亦愈發(fā)可能。但與此同時,這種觀點也存在一定的學術風險。雖然作為行政單位層面的縣域社會有著共同的歷史、文化和習俗,但僅憑這些并不能消弭縣域內部城鄉(xiāng)之間的差異和社會構成的復雜。換言之,一個主體能被稱為共同體,一定是具備共同體的政治意蘊、社會意蘊和倫理意蘊。正是在這個意義上,筆者認為縣域社會具備共同體意蘊,而非嚴格意義上的共同體。以此為關照,縣域教育無疑具有顯著的共同體屬性?？h域教育內嵌于縣域社會,是縣域社會的重要組成部分,縣域的歷史、文化和習俗等在一定程度上影響或塑造著縣域教育,除此之外,還有一些其他的重要因素使得縣域教育成為共同體。

第一,在教育財政上,縣域教育是“以縣為主”。自20世紀末開始,為激活地方事業(yè)發(fā)展活力,國家進行了影響深遠的財政體制改革。具體在教育領域,隨著“雙基”目標的實現(xiàn),為改變一些地方政府對教育投入積極性不高的現(xiàn)狀、激活地方辦學積極性,國務院于2001年頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》,并在其中明確提出,在國務院領導下,實行由地方政府負責、分級管理、以縣為主的基礎教育體制。在接下來的發(fā)展過程中,雖然在政策層面不斷強調中央財政“轉移支付”和省級統(tǒng)籌,但在具體實踐中縣域教育事業(yè)發(fā)展的重任主要是由縣級政府來承擔。

第二,在教育觀念上,縣域內群眾教育觀念的相似性。一般來說,教育觀念是在很長的歷史實踐中形成的。在縣域范圍內,群眾的教育觀念往往有一定的相似性。不管是對縣域教育成功原因的研究,還是對“寒門難出貴子”現(xiàn)象的探討大都是以縣為單位進行抽樣和研究。例如,有學者通過對中部某省中縣進行抽樣,展開民族志研究,發(fā)現(xiàn)“相當多放棄耕種到城市尋找工作機會的家長把孩子留在家鄉(xiāng),交由孩子的祖父母、母親或其他親戚照顧。不少家長更是期待教師能夠起到監(jiān)護人的角色——用他們自己的話來說,孩子‘交給了’學?！盵10]。再如,有研究者以甘肅省會寧縣為個案,通過走進會寧人的時空世界,揭示會寧縣教育取得成功的關鍵之處,其中既有歷史的原因,也有政府、學生和家長的重要助力[11]。

第三,在教育行動上,縣域教育要素流動逐漸常態(tài)化。這里的流動不僅是指教師和學生的單向流動,還有城鄉(xiāng)之間的雙向流動。傳統(tǒng)社會地域的封閉性導致鄉(xiāng)村教師的流動較少,其往往表現(xiàn)出“堅守”的特征。然而,隨著國家各項體制改革逐步深化以及交通、通信技術的迅猛發(fā)展,流動成為一種普遍性現(xiàn)象,大量鄉(xiāng)村教師向城鎮(zhèn)的單向流動在一段時間里比較普遍[12]。隨著國家義務教育均衡發(fā)展以及相關政策的深度推進,在鄉(xiāng)村教師流出的同時,國家和各級政府也以各種形式為鄉(xiāng)村教育注入新的優(yōu)質教師資源。除此之外,鄉(xiāng)村學生流入城鎮(zhèn)優(yōu)質學校也是過去幾十年縣域教育的另一重要現(xiàn)象或特征。不過,近年來,隨著鄉(xiāng)村教育質量的提升,鄉(xiāng)村優(yōu)質生源流失的問題得到一定程度的解決,一些鄉(xiāng)村學校甚至出現(xiàn)生源回流的現(xiàn)象。整體而言,教育要素單向流失的問題得到部分解決,縣域教育要素流動逐漸常態(tài)化。

理解縣域教育是一個共同體,只是全面認識縣域教育本質的一個理論準備。要深入把握縣域教育治理存在的問題,進而突破縣域教育發(fā)展面臨的困境,還必須關注以下兩方面的問題:其一,縣域教育治理主體之間的關系是多元的、動態(tài)的和復雜的,在知識生產(chǎn)與問題發(fā)現(xiàn)的交互作用之中,呈現(xiàn)出一幅多方力量交相呼應、眾生喧嘩的復雜場景。其二,需要以歷時性、系統(tǒng)性觀點整體性地看待縣域教育。任何教育問題的出現(xiàn)都有其歷史根源,都是各種復雜因素綜合作用的結果,對其治理需要綜合改革[13],并保持歷史的眼光。同理,縣域教育也是在一定歷史進程中不斷演變的,以歷史的眼光來看,縣域教育是與中國縣制的產(chǎn)生相伴而生的。縣域教育的共同體性質以及上述兩點認識構成了本文理解和研究縣域教育作為一種融合共同體的方法論基礎。

(二)縣域教育治理:較長歷史時段中的演變過程

如上所說,認識縣域教育及其治理需要保持歷史的眼光,要將縣域教育治理與中國社會變遷的發(fā)展脈絡相結合。著名歷史學家羅志田曾經(jīng)提到,“大一統(tǒng)王朝的出現(xiàn),是中國歷史上真正重大的轉變”[14],而大一統(tǒng)的一個主要變化就是棄“封建”而行“郡縣”。在國家政治體制發(fā)生重大變化的情況下,縣域治理機制和縣域教育的治理策略也必然發(fā)生較大的變化?？梢哉f,歷史上國家制度發(fā)展的重大轉變都是縣域教育治理策略發(fā)生根本轉變的重要推動力量。本文在截取中國歷史變遷中重大節(jié)點的基礎上分析縣域教育的歷史性質,提煉縣域教育治理的基本策略?？傮w來說,結合“中國歷史上真正重大的轉變”,中國歷史上縣域教育的治理策略大致經(jīng)歷了被動自治、雙軌生存、統(tǒng)籌發(fā)展三個階段。

1.“郡縣空虛”與縣域教育被動自治

郡縣制在中國有著悠久的歷史,是分封制之后出現(xiàn)的地方管理行政制度,是中國古代實行的中央集權體制下,郡、縣二級政權的地方行政制度的總稱。這種社會管理模式“把天下的所有土地與人口有序地分成一個個縣域,由皇帝派遣職業(yè)化具有一定任期的官僚,代表自己來直接實施管制。這個模式最大的優(yōu)勢與好處,就是‘產(chǎn)權清晰’,天下即為其‘家’,其他人不得覬覦。而且縣域比較小,很難為那些希望脫離‘大一統(tǒng)’控制而形成分裂格局的地方勢力積累起必需的人力、物力和財力”[15]。加之古代社會,交通和通信不發(fā)達,除少數(shù)通過各類途徑入仕的人,廣大百姓基本上都是圍繞土地來展開生活和生產(chǎn),生活和生產(chǎn)的圈子較小,也較為穩(wěn)定?？たh制有利于中央集權的加強和國家的大一統(tǒng),所謂“郡縣治,天下安”講的就是這個道理。自春秋戰(zhàn)國之后,郡縣制一直被歷代統(tǒng)治者所繼承和發(fā)展。社會管理模式的穩(wěn)定、百姓生活主要圍繞土地進行等因素共同形塑了縣域作為一個涵蓋政治、經(jīng)濟、教育和文化等在內的相對穩(wěn)定的共同體的屬性和特征。這也是為什么縣域內同質性較大而縣域之間“千縣千面”的主要原因所在。

在郡縣制的垂直社會管理方式下,包括教育在內的縣域主要公共事務理應由中央政府選派的官員來承擔。然而,在秦之后的較長一段歷史時期,由于各種原因,“大一統(tǒng)前的世家大族,延續(xù)了封建時代貴族的傳統(tǒng),實際承擔了很多‘地方’的治理,導致了鄉(xiāng)官的存在意義漸失;而大家族自身也在隋廢鄉(xiāng)官之后逐漸崩散”[14]。面對郡縣空虛的治理局面,縣域社會逐漸形成了被動自治。在這種情況下,縣域教育治理和其他社會公共事務一樣,基本都處于一種被動自治的狀態(tài)。

2.“政權進村”與縣域教育的雙軌生存

中國共產(chǎn)黨的成立和發(fā)展給中國社會帶來了全新的氣息和希望。隨著“政權進村”成為一種新的治理形態(tài),中國歷史上長久以來存在的郡縣空虛的治理局面發(fā)生了根本性改變,同時中國共產(chǎn)黨領導下的教育事業(yè)也使處于自治狀態(tài)的縣域教育發(fā)生了重大變化。在這種背景下,縣域教育的發(fā)展表現(xiàn)為雙軌生存的基本狀態(tài)。簡單來說,這里的雙軌有兩層內涵:一是中華人民共和國成立之前,中國共產(chǎn)黨與其他政權力量并存,而且各自以自己的方式主動影響縣域發(fā)展;二是中華人民共和國成立之后,國家對包括鄉(xiāng)村在內的縣域社會的發(fā)展定位與城市不同的差異狀態(tài)。

農(nóng)村包圍城市是以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人在領導新民主主義革命實踐中逐步摸索出來的具有中國特色的革命發(fā)展道路。在黨領導的歷次土地革命中,為“培養(yǎng)一批年輕的革命后備力量,中國共產(chǎn)黨在革命實踐中探索開展革命性、階級性、勞動性的鄉(xiāng)村教育,為取得革命戰(zhàn)爭的偉大勝利發(fā)揮了‘生命線’作用”[16]。在艱苦卓絕的革命和建設過程中,中國共產(chǎn)黨在縣域社會以及農(nóng)村基層開展的各種教育行動作為一種正義的政權力量,一舉改變了縣域教育的被動自治狀態(tài)。

中華人民共和國成立以后,“為快速實現(xiàn)由落后的農(nóng)業(yè)國向發(fā)達的工業(yè)國轉變,政府選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。然而,重工業(yè)是典型的資本密集型產(chǎn)業(yè),依靠國內工業(yè)自身的積累根本無法滿足資金需求,在當時的國際環(huán)境下,集中農(nóng)業(yè)剩余成為唯一的選擇”[17]。1981年,國務院下發(fā)的《關于嚴格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口的通知》明確提出,要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,引導農(nóng)村多余勞動力在鄉(xiāng)村搞多種經(jīng)營,不要往城里擠。在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市的政策背景下,為社會主義經(jīng)濟建設服務成為了國家教育治理的又一定位。在過去相當長一段時期里,以城鄉(xiāng)分割為特征的城鄉(xiāng)二元結構和城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成,并深刻影響著縣域教育的整體發(fā)展。由此形成的結果是,不僅城鄉(xiāng)之間教育水平的差距在不斷拉大,而且在縣域范圍內鄉(xiāng)村教育與縣城教育的差距也越來越大,縣域城鄉(xiāng)之間教育不均衡問題日益凸顯。

3.“以縣為主”與縣域教育的統(tǒng)籌發(fā)展

進入21世紀以后,為進一步推動社會主義經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展,國家通過財政管理體制改革等舉措,不斷釋放地方發(fā)展活力。具體到教育領域,2001年國務院發(fā)布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出,農(nóng)村義務教育管理體制實行在國務院領導下,地方政府負責,分級管理,以縣為主的體制。此后,鄉(xiāng)村教育的發(fā)展重新獲得政策的保障,并被納入縣域教育的整體規(guī)劃,縣域內的城鄉(xiāng)基礎教育發(fā)展開始有意識地超越鄉(xiāng)村與縣城之間因地域差異而產(chǎn)生的資源分割狀態(tài),實行統(tǒng)籌發(fā)展。隨著國家對縣域教育統(tǒng)籌發(fā)展的不斷重視以及投入的不斷加大,2006年政府開始實施農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革,農(nóng)村義務教育被逐步納入公共財政保障的范圍,九年義務教育得到全面普及,縣域內義務教育均衡發(fā)展水平明顯提高[17]。2022年5月,國務院教育督導委員會印發(fā)《關于公布通過義務教育均衡發(fā)展國家督導評估認定縣(市、區(qū)、旗)名單的決定》,這標志著全國2895個縣都實現(xiàn)了縣域義務教育基本均衡發(fā)展,同時也意味著自此中國基礎教育進入了一個新的歷史發(fā)展階段。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出,我國已轉向高質量發(fā)展階段,要構建高質量教育體系。黨的二十大報告亦明確指出,要堅持以推動高質量發(fā)展為主題,著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。這些綱領性文件為縣域義務教育基本均衡之后縣域教育的發(fā)展指明了新的方向,即實現(xiàn)高質量發(fā)展、達到優(yōu)質均衡的標準,成為縣域教育發(fā)展亟待解決的新課題。就相關學界而言,亦有必要以此為基調,著力思考中國式縣域教育高質量發(fā)展的主要內容和具體推進策略。

二、中國式縣域教育高質量發(fā)展:主要內涵與基本框架

中國式縣域教育高質量發(fā)展并非不言自明的概念,其內涵、特點等是討論較少又不能繞開的理論話題,如果不能對其進行清晰的概念界定和特點分析,就可能產(chǎn)生實踐中的“亂舞”。因此,在充分理解高質量發(fā)展內涵的基礎上界定中國式縣域教育高質量發(fā)展的內涵、特點,是探索中國式縣域教育高質量發(fā)展具體路徑的必要理論準備。

近年來,學術界圍繞高質量發(fā)展、縣域高質量等議題展開了熱烈的討論?？傮w來說,已有的相關討論可以分為以下三個層面。第一個層面可稱之為經(jīng)濟發(fā)展觀,即將高質量發(fā)展理解為經(jīng)濟結構的優(yōu)化和要素的合理配置,認為高質量發(fā)展是“經(jīng)濟體系內微觀、中觀、宏觀各層次、各要素、各環(huán)節(jié)追求高質量內容的發(fā)展”[18]。以此觀之,隨著社會主要矛盾的轉變,“我國處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期,尚未完全實現(xiàn)高質量發(fā)展。從這個角度看,中國仍是發(fā)展中大國,經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展是較長期的戰(zhàn)略目標”[19]。也有學者認為,單一的經(jīng)濟高質量發(fā)展并非國家發(fā)展的全部要素,包括政治、教育、文化、法律等在內的其他領域事業(yè)的發(fā)展較之經(jīng)濟高質量發(fā)展亦同等重要,不能簡單地用經(jīng)濟高質量發(fā)展來替代其他領域事業(yè)的發(fā)展。更進一步說,在經(jīng)濟發(fā)展層面優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展,是其他社會領域事業(yè)發(fā)展的重要基礎和驅動力量,各項事業(yè)不能偏廢其一。因此,高質量發(fā)展是一個總體性概念,其內涵要“兼顧各方面社會民生,是市場有效和適合有效的結合”[20]。這種觀點超越了單一發(fā)展要素的經(jīng)濟發(fā)展觀,是將政治、經(jīng)濟、文化、教育等都考慮在內的全要素發(fā)展觀,此為理解高質量發(fā)展內涵的第二個層面。在此基礎上,一些學者發(fā)現(xiàn)將政治、經(jīng)濟、文化、教育等都考慮在內的全要素發(fā)展觀對各個要素的理解是相對割裂的,同時提出社會、政治、經(jīng)濟、文化、教育等要素之間是相互融通、彼此關聯(lián)、共生共存的“系統(tǒng)整體”[21]。這里的“系統(tǒng)整體”強調系統(tǒng)各要素之間共生共存的相互依存關系,蘊含著非常明顯的生態(tài)意識,因而理解高質量發(fā)展內涵的第三個層面也可稱之為生態(tài)式高質量發(fā)展。進一步講,生態(tài)式高質量發(fā)展至少包含三個方面的指向:一是強調在發(fā)展中不能掛一漏萬,更不能有割裂式思維,還要兼顧自然生態(tài)、社會生態(tài)、教育生態(tài)等在內的全要素;二是強調發(fā)展的過程性,即高質量發(fā)展是在各要素之間相互聯(lián)系、相互影響和功能統(tǒng)一的基礎上動態(tài)演進的,在不同的社會主要矛盾影響下會有與之相對應的高質量發(fā)展任務和標準;三是強調發(fā)展要有非常明顯的價值導向,中國式現(xiàn)代化和高質量發(fā)展觀強調發(fā)展的人民性,是扎實推動共同富裕并最終滿足人民日益增長的對美好生活需要的高質量發(fā)展。

整體而言,學界對高質量發(fā)展內涵的理解是動態(tài)發(fā)展并不斷走向成熟的,對其構成要素的理解經(jīng)歷了由單一經(jīng)濟發(fā)展到包含政治、經(jīng)濟、文化和生態(tài)在內的全要素整體發(fā)展的過程,在結構關系上逐漸認識到社會主義各項事業(yè)在國家整體系統(tǒng)內的關系是相互聯(lián)系、融通和轉化的生態(tài)共生關系,其根本價值導向是一切為了人民、一切以人民為中心的人民導向。在闡明生態(tài)式高質量發(fā)展觀的基礎上,為了回答何謂中國式縣域教育高質量發(fā)展及其特征這一命題,本文以分析縣域教育高質量發(fā)展與縣域高質量發(fā)展之間的關系以及中國式縣域教育高質量發(fā)展中擬解決的關鍵問題作為切入點來開展。

黨的十八大以來,國家不斷推進以縣為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設,縣城逐漸成為促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、扎實推動共同富裕的關鍵環(huán)節(jié)。具體從中國式現(xiàn)代化的角度來說,解決區(qū)域發(fā)展的不平衡、不公平是當前一段時期各級政府工作的重點,而區(qū)域發(fā)展過程中的不平衡、不公平主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。對此,黨中央制定多項大政方針,旨在著力振興鄉(xiāng)村、解決城鄉(xiāng)差異問題。然而,“連接都市圈、城市群和鄉(xiāng)村地區(qū)的縣域的重要性還沒有得到廣泛認知,導致實踐中都市圈和城市群的發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互分割、互不關聯(lián),這可能會造成我國區(qū)域發(fā)展兩極分化”[22]。對此,有學者提出:“縣域是城鄉(xiāng)關聯(lián)發(fā)展的最基本單元。全國兩千多個縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的狀況,是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展狀況的實踐基礎。因此,縣委、縣政府如何探索并不斷完善縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策措施,既對縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐可能呈現(xiàn)怎樣的狀況和結果有關鍵的制約作用,也影響著國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體進程。”[23]

顯然,縣域高質量發(fā)展與縣域教育高質量發(fā)展并不是可以等同看待的兩個議題,兩者之間既密切相關,也有著根本的不同,具體表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面,縣域教育高質量發(fā)展從屬于高質量發(fā)展,是高質量發(fā)展涉及的一個具體領域,不能離開整體的高質量發(fā)展要求來理解縣域教育高質量發(fā)展。構建高質量教育體系是我國在高質量發(fā)展階段的一個重要目標,推動教育高質量發(fā)展是新時代教育改革發(fā)展的總體要求和根本任務,縣域教育發(fā)展自然也不例外。黨的二十大報告提出,加快義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化,優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,縣是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐,而教育則是我國城鎮(zhèn)化建設的重要基礎,亦是推動區(qū)域社會經(jīng)濟高質量發(fā)展的基礎性支撐。以縣域為單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,促進縣城教育服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋,推動縣域教育高質量發(fā)展,不僅有利于完善鄉(xiāng)村公共教育服務布局,增強城鎮(zhèn)教育對鄉(xiāng)村教育的輻射功能,滿足鄉(xiāng)村學齡人口的教育需要,還有利于縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城鄉(xiāng)要素的有效、有序流動,更有利于推進國家主體功能區(qū)建設,促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。因此,作為中國式現(xiàn)代化和高質量發(fā)展的一部分,縣域教育高質量發(fā)展既突出縣域的地區(qū)特色,同時也要遵循高質量發(fā)展的一般規(guī)律。可以認為,縣域教育高質量發(fā)展也是一種生態(tài)式高質量發(fā)展,是高質量發(fā)展在縣域教育領域的具體體現(xiàn),同時其也作為部分的力量推動其他領域事業(yè)的高質量發(fā)展以及中國式現(xiàn)代化的不斷實現(xiàn)。另一方面,縣域教育高質量發(fā)展是一種特殊形態(tài)的高質量發(fā)展,是以區(qū)域單元為單位、基于特定區(qū)域和特定事務領域的實際情況做出的界定。首先,縣域社會特殊的政治、經(jīng)濟、文化、教育等背景決定了縣域社會與市域、省域之間在發(fā)展路向、方法、重點難點問題等方面均存在不同程度的差異。其次,縣域社會是最能體現(xiàn)中國社會行動邏輯和行動特征的地方,因而也極具復雜性,國家很難用單一的治理模式和辦法來解決不同縣域在發(fā)展中遇到的問題?？梢哉f,縣域社會發(fā)展的邏輯規(guī)定和內涵構成在一定意義上是自成體系的,具有較為明顯的“地方性”。最后,教育作為一種特殊的資源在地方經(jīng)濟社會的發(fā)展中具有多重、復雜、深遠的促進作用和影響力,不能將其作為單一切面進行簡單化理解。

綜合以上分析,這里大致提出推動中國式縣域教育高質量發(fā)展的基本框架。第一,目標設定。作為推動中國式現(xiàn)代化的一個重要基礎和關鍵環(huán)節(jié),中國式縣域教育高質量發(fā)展的最終目的是滿足人民日益增長的對美好生活的需要,以縣域教育發(fā)展的高質量、可持續(xù)性支撐縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為此,促進中國式縣域教育高質量發(fā)展需要通過加強價值引領保持正確和清晰的發(fā)展方向。只有保持正確的價值方向,才能確保教育發(fā)展的人民性和最終目標的實現(xiàn)。而加強價值引領的關鍵則在于探索地方黨委領導縣域教育高質量發(fā)展的具體體制機制。第二,難點解決。需要看到城鄉(xiāng)二元分割的教育結構和教育資源分配機制依然是導致城鄉(xiāng)教育差距不斷擴大的主要原因。在國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,縣域教育高質量發(fā)展的重點和難點在于打破城鄉(xiāng)二元分割的結構和體制,促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,建立新型城鄉(xiāng)關系,推動城鄉(xiāng)要素深度融合。因此,中國式縣域教育高質量發(fā)展是城鄉(xiāng)教育要素雙向流動和要素之間深度融合的發(fā)展,而促進城鄉(xiāng)教育資源流動、提高城鄉(xiāng)教育融合程度也同時構成了縣域教育發(fā)展的重要內容和基本框架。其關鍵和難點在于以正確的方法論和利益協(xié)調原則為指導構建順暢的城鄉(xiāng)教育協(xié)同機制,唯此,才能確保要素流動的有序,才能確保教育發(fā)展能夠滿足人民群眾的美好生活需要。

三、中國式縣域教育高質量發(fā)展:行動策略與推進路徑

教育問題往往不僅是教育本身的問題,還關涉到教育與社會、政治和文化,以及它們之間的相互影響與作用。這亦如吳康寧教授所說:“教育,從根本上來說是靠觀念支撐的。而教育中的一些根本觀念或基本觀念其實均源于社會?！盵24]縣域教育作為中國教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和難點領域,在縣域人口、社會生活方式、思想觀念和階層結構不斷變化的背景下,其改革難度愈發(fā)增加,往往牽一發(fā)而動全身。鑒于教育發(fā)展是一個系統(tǒng)工程,推進中國式縣域教育高質量發(fā)展,既需要保持正確的發(fā)展方向和價值導向,還需要加強教育自身的建設以及構建完善的社會支持系統(tǒng)。

(一)在堅持黨的全面領導中確保教育發(fā)展方向

習近平總書記在2018年的全國教育大會上強調,培養(yǎng)什么人是教育的首要問題。我國是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義國家,培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設者和接班人是人才培養(yǎng)的根本任務。這要求在教育改革和發(fā)展中必須堅持黨的全面領導。為進一步落實并加強黨對教育事業(yè)的領導,教育部在“2021年工作要點”中強調,要堅持和加強黨對教育工作的全面領導,出臺中小學領導體制改革文件,推動建立黨組織領導的校長負責制?？梢?要實現(xiàn)中國式縣域教育現(xiàn)代化,第一要務就是要加強黨建工作,通過黨建驅動教育高質量發(fā)展勢在必行。然而,這里的黨建工作不是一般意義上的黨務工作,也不是簡單地為學校育人活動提供政治保障,而是要通過黨建確保人才培養(yǎng)的正確方向以及通過黨建全面提高育人成效,進而促進縣域教育高質量發(fā)展。鑒于縣域基礎教育領域黨建的現(xiàn)實狀況,建議從以下三個方面提升黨建質量。

第一,在政治建設中確保教育發(fā)展的正確方向。政治建設是黨的根本建設,決定了黨的建設方向,為國家各項事業(yè)的高質量發(fā)展明確了方向,對中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展具有統(tǒng)攝作用。在新時期教育高質量發(fā)展、落實人才培養(yǎng)根本目標的過程中,首要工作就是要明確政治建設的任務,在全面貫徹政治建設要求中堅持學校的育人方向。在政治建設過程中,要堅定做到兩點:一是黨組織和黨員教師要將政治建設落實到工作和生活的具體行動中,要認識到政治建設的重要性,主動學習,從政治的高度來認識黨建工作的重要價值;二是不斷完善學校治理結構,提高學校治理能力,這是全面貫徹黨的教育方針、確保辦學方向和育人質量的關鍵。

第二,在組織建設中提高教育發(fā)展的效能。學校的黨組織是黨在教育領域的“神經(jīng)末梢”,是保證教育高質量發(fā)展方向的根基所在。加強組織建設是提高教育高質量發(fā)展效能的必要路徑,也是實現(xiàn)中國式縣域教育現(xiàn)代化的根本要求。從縣域教育高質量發(fā)展的角度看,黨組織建設應做到:一要緊盯人民群眾對教育的現(xiàn)實訴求,以滿足需求為導向,不斷提升教育發(fā)展水平;二要加強對學校教師和相關管理人員的思想政治培訓;三要不斷創(chuàng)新學校黨建引領教育發(fā)展的具體模式。

第三,在作風建設中確保學校隊伍的純潔性。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央將作風建設上升到關系黨的形象、關系人心向背、關系黨和國家生死存亡的高度,各地各部門把貫徹落實中央八項規(guī)定精神作為一項重大政治任務來抓[25]。學校是育人的主陣地,是縣域教育生態(tài)結構要素中的核心,只有保持良好的作風,才能確保育人質量和辦學的正確方向,也才能解決學校管理和育人實踐中的精神懈怠等問題。

(二)以系統(tǒng)觀念作為教育發(fā)展的方法論基礎

系統(tǒng)觀念是前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進黨和國家各項事業(yè)的科學思想方法之一。堅持系統(tǒng)觀念有著非常堅實的基礎,“既是對中國共產(chǎn)黨百年奮斗經(jīng)驗的繼承和發(fā)展,也是新時代中國特色社會主義實踐的發(fā)展需要。在全黨全國各族人民邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的征途上,我們必須更加自覺地堅持和運用系統(tǒng)觀念”[26]。毫無疑問,中國式縣域教育高質量發(fā)展也應以系統(tǒng)觀念作為改革的方法論基礎,將縣域看作一個相互關聯(lián)、漸進式發(fā)展的整體。這既緣于教育內部各要素之間天然存在的相互聯(lián)系、相互影響的內在關系,也緣于教育與政治、經(jīng)濟、文化等要素之間存在的各種形式的現(xiàn)實作用關系。

將系統(tǒng)觀念作為教育發(fā)展的方法論基礎意味著:一方面,教育高質量發(fā)展并不是在真空中進行,不僅要將教育事業(yè)發(fā)展放在縣域社會整體發(fā)展之中來謀劃和推進,還要認識到教育發(fā)展既要考慮育人的內在規(guī)律,也要服務和受制于縣域社會的整體發(fā)展目標;另一方面,教育發(fā)展策略是不斷變化的,尤其是伴隨著社會主要矛盾的變化以及教育發(fā)展水平的不斷提高,縣域教育高質量發(fā)展的標準和重點也在不斷變化,正如恩格斯所說:“當我們通過思維來考察自然界或人類歷史或我們自己的精神生活的時候,首先呈現(xiàn)在我們眼前的,是一幅由種種聯(lián)系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面,其中沒有任何東西是不動的和不變的,而是一切都在運動、變化和消逝。”[27]

進一步說,在以系統(tǒng)觀念為方法論推進縣域教育高質量發(fā)展的過程中必須要正確處理好三個方面的關系[28]。一要堅持整體思維,處理好社會發(fā)展與教育事業(yè)的關系,具體要站在中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來準確理解和定位縣域教育高質量發(fā)展。二要堅持生態(tài)思維,處理好分類推進與重點突破的關系。任何事物的發(fā)展都是復雜、關聯(lián)和耦合的,也是分階段進行的。社會主要矛盾的階段性不同、縣域政治經(jīng)濟和文化發(fā)展的差異、教育發(fā)展水平的不同等都會影響教育發(fā)展的重點和推進策略,這就要求構建符合縣域實際情況的高質量教育體系,確定不同階段的發(fā)展目標和重難點領域。三要堅持協(xié)同思維,處理好各個主體間有效協(xié)同的關系?？h域教育高質量發(fā)展離不開各相關主體的共同努力,但主體多元也存在利益沖突的可能和風險,這就需要正確分析和處理好利益主體之間的關系。猶如褚宏啟所說:“教育是一個利益場。”“分析研究錯綜復雜的教育利益關系,是制定教育政策、完善教育立法、推進教育改革的邏輯起點。”[29]

(三)構建多元主體參與的教育治理新格局

治理主體的多元化在一定程度上超越了二元對立的治理模式,能夠更好地適應現(xiàn)代社會的發(fā)展,順應社會的潮流和民眾的需求[30]。越來越多的政府職能由社會組織來分擔,越來越多的社會難題在社會組織的介入下得到有效解決。就教育領域來說,構建多元主體參與教育治理新格局已經(jīng)成為學界共識和政府提高教育效能、完善高質量教育體系的重要舉措。高質量教育是充滿活力的教育,其關鍵在于持續(xù)激發(fā)不同教育主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性,充分激發(fā)政府監(jiān)管服務、學校自主辦學、教師愛教、學生向學、社會參與支持的積極性與創(chuàng)造性,建構多方參與、協(xié)商民主、共建共治共享、充滿生機與活力的教育治理體系[31]。2019年,中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出,要推動社會參與教育治理常態(tài)化,建立健全社會參與學校管理和教育評價監(jiān)管機制,為保證教育現(xiàn)代化目標的實現(xiàn),需要形成社會關心、支持和主動參與教育現(xiàn)代化建設的良好氛圍。中國式縣域教育高質量發(fā)展是教育高質量發(fā)展的重要組成部分,是生態(tài)式高質量發(fā)展,亦當構建具有縣域教育特征的多元主體參與教育治理新格局。具體而言,一方面,要不斷提高各主體參與教育治理的能力。家庭教育是育人的重要陣地,要通過家長教育來提高家校協(xié)同的能力和效率,讓家長們掌握正確的協(xié)同策略并積極投身育人活動的實踐。除此之外,還需認識到,社會力量是教育治理和育人的重要補充力量?！癗GO內部治理結構及其狀況是NGO能力建設的內在要素。完善和構建科學、合理的組織內部治理結構是提升NGO能力的根本途徑?！盵32]要通過完善教育類社會組織的內部治理結構來提升其參與教育治理和育人的組織能力。另一方面,要建立完善的制度體系。雖然國家層面在不斷完善制度規(guī)范,如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》《中國教育現(xiàn)代化2035》等文件對完善教育治理體系和治理結構、引導社會力量參與教育等均作了明確的規(guī)定,但在現(xiàn)實層面依然存在制度規(guī)范不健全的問題,如覆蓋鄉(xiāng)村的家庭教育指導服務體系缺位,支持社會力量參與教育治理的政策制定不足,學校、社會、家庭等主體間的利益協(xié)調機制不健全。因此,無論是就國家立法層面而言,還是從縣級政府完善制度性規(guī)范的角度而言,都需從整體視角出發(fā)建立完善的制度體系,推動多元主體參與教育治理新格局的形成。