高校貨物類非政府采購項目實施及創新模式探索

楊俊杰

（上海中醫藥大學資產管理處，上海 201203）

0 引言

根據項目的資金來源和預算金額，高校的采購工作主要分為政府采購和非政府采購兩大類。政府采購是指使用納入預算管理的資金，由各省、自治區、直轄市人民政府依法制定的集中采購目錄以內或者限額標準以上的貨物、工程和服務的采購行為。非政府采購是指未納入由各省、自治區、直轄市人民政府依法制定的集中采購目錄且在限額標準以下的貨物、工程和服務的采購行為。根據《上海市政府集中采購目錄及標準（2021 年版）》的通知要求，政府采購貨物、工程和服務的采購限額標準是100 萬元，對于集中采購目錄以外且在采購限額標準以下的項目，由采購人按照相關預算支出管理規定和單位內部控制采購規程等組織實施采購，即所謂的非政府采購［1］。

1 高校貨物類非政府采購項目的特點

高校作為人才培養和科學研究的主戰場，其貨物類采購有諸多特殊性。其特點主要表現在：①高校的資金來源形式多樣，購置儀器設備資金亦出現多元化趨勢；②為推動多學科交叉融合發展，提升整體科技創新能力，所需求的儀器設備品目繁多，專業性強，技術參數較為復雜；③為實現資金優化配置，高校大部分經費都具有較高的時效性，這對采購周期和時效提出了更高的要求。

1.1 采購資金來源的多樣化

按高校的層次分類，其資金來源有較大的差異。如部屬院校和省部共建院校，既有國家財政撥款，也有所在省、市的地方財政撥款，普通省屬、市屬高校的經費來源以地方財政撥款為主，而民辦大學、獨立學院以及中外合作大學的經費來源則主要是學費收入及少量財政撥款。此外還有高校的科研經費、重點實驗室專項經費、基金會捐贈以及其他出租、出借等經營性收入，資金來源不斷呈現出多樣化趨勢［2］。

1.2 采購貨物品目的多元化

高校學科多、專業廣、跨度大，所要購置設備（的）覆蓋面也相對較寬。我校有15 個本、專科專業，除中醫學、中藥學、中西醫臨床本科專業外，還設有護理學、食品衛生與營養學、康復治療學、藥學、生物醫學工程、預防醫學等專業。非政府采購項目一般為辦公用品、試劑耗材、學生宿舍及教學辦公家具和實驗室儀器設備等各類貨物，采購項目、種類和批次量多而廣，采購需求呈現多元化［3-4］。

1.3 采購周期短，時效性強

高校采購中心在貨物類采購過程中往往面臨國家相關法律法規、學校儀器設備采購管理規章制度和預算執行率的多重壓力。如有些需求部門事先未按照年度預算實施情況進行相應的經費使用計劃，尤其年底會出現采購項目扎堆的現象，無法給后期采購預留充足的時間，采購工作處于相對比較被動狀態。又如自新冠肺炎疫情發生以來，緊急采購防疫物資、醫用耗材的現象時有發生，導致了在采購流程、到貨驗收等環節時間安排相對較倉促［5-6］。

2 高校貨物類非政府采購項目實施現狀

高校貨物類非政府采購涉及教學、科研、行政辦公和后勤保障等方面。目前，大部分市屬高校都根據《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》《上海市政府采購實施辦法》等相關規范性文件為指導思想，結合高校實際情況制定了一系列采購管理辦法和內控體系以保障貨物類非政府采購項目平穩、有序運行。以上海某高校為例，貨物類非政府采購項目預算金額在1 萬元（不含1 萬元）以下的，由需求部門直接采購；1 萬元以上（含1 萬元）10 萬元以下（不含10 萬元）的項目由資產管理處采用3 方比價方式進行采購，10 萬元以上（含10 萬元）且在政府采購限額標準以下的項目由學校資產管理處及招投標辦公室聯合統一組織。隨著高等教育事業的蓬勃發展，貨物類非政府采購規模及風險呈現快速增長。

2.1 制度體系尚不完善，采購標準限額過低

關于政府采購有完善的制度體系、管理體系和內控體系，相關規范性文件更新速度較快，高校也結合實際情況建立了采購管理辦法和工作制度，規范意識、底線意識不斷增強。面對新形勢、新任務，部分高校對于非政府采購項目重視程度還不夠，隨著政府采購制度的進一步完善，將教學、科研儀器設備采購權限下放給高校，但一些高校對于政策制度的應用掌握不足，不能結合新要求出臺相應制度適應發展需要，同時也不能適應內部控制管理需要［7］。通過對上海市屬高校調研發現，大部分高校的采購標準限額在10 ～20 萬元左右，有些學校限額甚至更低，面臨著“逢采必招”的尷尬境地，嚴重影響了學校利益和采購工作效率，成為困擾高校采購部門的一大難點和痛點［8］。

2.2 采購管理平臺信息化不健全

高校貨物類非政府采購項目運行主要涉及需求部門、資產管理處、財務處、招投標管理辦公室以及紀檢監察等相關職能部門，需要各部門協同配合才能最終完成設備采購任務。如：需求部門按照年度采購計劃和采購預算，根據實際需要提出具體采購需求；財務部門在申請立項階段，對預算及資金的來源進行審批，在項目結算階段，根據合同的約定負責資金支付；招投標管理辦公室負責組織日常招投標工作，發布招投標信息等；資產管理處落實采購項目審批、采購工作執行、合同簽訂以及驗收入庫等；紀檢監察部門負責對大宗物資設備采購工作全流程進行監督檢查，受理采購過程中違紀行為的舉報。而在具體實施過程中各部門之間都有一套獨立操作系統，各職能部門管理系統沒有實現互聯互通、數據共享，造成采購各環節信息不對稱，采購工作全生命周期管理水平相對落后［9-10］。

2.3 采購信息發布渠道局限

對于所有政府采購項目而言，采購意向、采購公告以及結果公告等信息都會在指定的官方平臺上進行公示。例如上海市的政府采購項目在“上海政府采購網”公開發布和公示，納入政府采購合格入圍供應商的企業可以結合自身能力來參與政府采購項目的競標。但非政府采購項目無法通過官方平臺來發布相關采購信息。大部分高校貨物類非政府采購信息發布在各自學校的校園網，有些高校把招標需求分散在各部門的網頁，采購信息發布范圍小直接導致能提供服務的供應商往往局限在固定的幾家單位，不僅參與度低、缺乏積極性還容易形成價格壟斷［11］。

2.4 采購前期市場調查不夠充分

儀器設備技術參數以及采購需求的編寫需要使用部門和采購人員深入市場進行調查研究，這關乎項目評標、合同簽訂及履約驗收等各個環節，直接決定采購目標的實現［12］。而在實際操作過程中，采購前期可能存在市場調查的范圍和規模比較局限，導致采購需求編寫不夠合理。如我校某學院購置多通道光纖記錄系統，該設備是目前常用的小鼠多位點鈣信號檢測和記錄工具，主要參數及性能指標相對簡單。由于前期在沒有充分市場調研的情況下聽信供應商的技術方案和報價，項目預估金額為22 萬元人民幣。在競爭性磋商環節受到了其他供應商的質疑，最終成交價調整為16萬元人民幣，比預算低了27.3%。這充分暴露出采購前期市場調研不充分，過分輕信個別供應商的方案和報價，導致預算價格和成交價格相差懸殊。

2.5 采購文件編制不規范

在政府采購項目中，所有招標文件都由政府采購中心或專業采購代理機構組織撰寫，均有一套標準化工作流程和編制規范。對于非政府采購項目來說，可以由采購單位自行組織，也可以委托專業的采購代理機構進行操作。在調研中發現，大部分高校委托招標代理機構組織實施，也有一小部分高校自行組織實施，在自行組織時，對于專業性較強的儀器設備，相關工作人員往往缺乏相關專業知識，導致編制出來的采購文件不規范、不詳盡等問題。如：照搬照抄某一家公司特定產品的技術指標進行起草招標文件，因招標文件有明顯的傾向性，無法形成競爭，有違反公平、公正之嫌；技術參數描述過于含糊，核心內容不詳細，給競標人留下質量優劣、價格高低均過大的空間，導致招標失敗或中標產品與實際需求相差懸殊，無法滿足使用部門的使用需要［13-14］。

3 解決貨物類非政府采購項目難點的措施

綜上所述，目前高校貨物類非政府采購工作還存在諸多難點和痛點，但要保障高校日常各項工作的正常運行又需要大量非政府采購項目的實施，因此，如何做好新形勢下高校非政府采購管理工作是當前急需解決的問題。我校針對貨物類非政府采購項目的難點和特點，制定了一系列管理措施，經過幾年的完善取得了一定成效。

3.1 落實主體責任強化監督管理

依據“采購依法規、運行有機制、過程有監督、措施有保障”的原則［15］，學校通過落實主體責任，強化監督管理來減少非政府采購帶來的潛在風險，采取以下的措施：①落實主體責任，細化業務流程、工作要求和風險防控措施，加強采購執行與監督管理。②明確職責分工，根據不相容職務分離原則，采購需求、采購計劃、采購實施、履約驗收等不相容崗位人員應適度分離。③加強內部審核，細化內部采購審核權限和工作要求，對重點項目的采購加強監督管理以及事后審核。④建立采購組織架構及采購不相容崗位設置，明確單位主要負責人為本單位采購工作第一責任人，項目經費負責人為直接負責人，并安排相關人員落實采購工作，確保采購流程有序合規。⑤加強履約驗收管理，對重點項目委派不相容崗位人員進行專項驗收，驗收應依據投標文件和采購合同所列條款。

3.2 創新管理體制機制，助力學校中心工作

“上海中醫藥大學儀器設備采購管理辦法”于2018 年正式實施。為了加強學校儀器設備采購管理，提高資金使用效益，維護國家和學校利益，加強廉政建設，確保教學、科研和行政辦公正常運行，2022 年初針對采購管理辦法中的部分內容進行修訂。其中明確了貨物類非政府采購項目的實施標準，按預算金額設置不同的采購權限可分為：①單臺（套）或批量同類設備家具金額1 萬元以下，申購部門在獲得資產管理處自購授權后，可由采購人員在進行市場調研后自行選擇質優價低的產品進行采購；②單臺（套）或批量同類設備家具金額1 萬元及以上10 萬元以下的，采取資產管理處與申購單位相互監督和制約的辦法，由申購單位在相關入圍供應商進行綜合比較后實施擇優自行采購；③單臺（套）或批量同類設備家具金額10 萬元及以上的，由資產管理處統一組織采購。其中金額10 萬元及以上、50 萬元以下且不屬于上海市政府采購集中采購目錄內的，由申購單位向資產管理處提出申購申請，資產管理處在相關入圍供應商進行比價采購；50萬元及以上、上海市政府采購限額標準以下，且不屬于上海市政府采購集中采購目錄內的，由資產管理處通過財務處委托入圍招標代理機構進行公開招標、競爭性磋商或競爭性談判等方式采購。

3.3 優化供應商結構加強供應商管理

根據學校招標管理辦法、儀器設備采購管理辦法并結合學科的發展需要，把入圍供應商劃分為國產設備、進口設備、家具、辦公用品、試劑耗材等8 個品類，可以滿足中醫學、中藥學、康復治療學、護理學等相關專業的物資使用需求。而良好的供應商管理體系是進行非政府采購工作的基礎，既要有足夠的競爭者參與競價，也不能出現惡意競爭的現象。①發布非政府采購設備合格供應商征集公開招標公告，相關供應商結合企業自身能力來參與競標，采購部門會同相關行業專家對申請供應商的資質條件、合同履約能力、售后服務質量等進行綜合評價，通過評審者納入學校合格入圍供應商庫。②為納入學校合格入圍供應商開通校內報價系統，發布采購信息后自行登錄系統進行報價，以防止陪標湊數以及惡意競爭。③定期在全校范圍內開展入圍供應商滿意度調查，從產品價格、產品齊全性、產品質量和性能、供貨速度和服務態度等5 個方面傾聽師生對于供應商的意見建議，對于評價較差的供應商給予警告直至退出合格供應商。2021 年師生對于入圍供應商滿意度高達98.7%。

3.4 創建互聯網+管理新模式

“讓數據多跑路，群眾少跑腿”已成為當下服務部門的流行詞語。作為高校職能部門，管理和服務工作也應當與時俱進。學校通過信息化管理模式優化采購流程，切實提升廣大師生采購體驗。①引入第3 方電子商務平臺：利用互聯網手段，通過線上線下融合，提供規范化、信息化的科研交易、管理、物流、資訊等科研全產業鏈服務，營造陽光科研服務生態，實現多方共贏。現有入網供應商9 萬余家，上線商品8000 萬種，國內外知名生產商Sigma、life、Corning 等悉數入網。自2020 年運行至今，為學校教學、科研等工作保駕護航，贏得了廣大師生的一致好評。從商家發貨、會員驗貨平均耗時來看，商家發貨平均耗時1.4 d，有59%的訂單在3 d內完成發貨；98%的會員都能在7 d內完成驗貨，實現了采購、管理、結算便捷。商家發貨、會員驗貨耗時情況（見圖1）。②創建“一網通辦”財資管理平臺：打通財務處與資產管理處“最后1 km”，將財務系統與資產管理平臺信息互聯互通，數據共享，從物資申購、采購執行、驗收入賬直至財務支付全程“無紙化”操作，實現“讓老師坐下來，讓數據跑起來”。

圖1 商家發貨、會員驗貨耗時情況

3.5 加強前期調研規范文件編制

在《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》中明確要求采購人提出采購需求時要事先進行市場調研。應當深入市場了解行情，學習儀器設備相關專業知識，讓自己變成行家里手，為隨后進行的采購工作打下扎實基礎。如，某研究所需購置科研用便攜式計算機，開展計算機輔助藥物設計，這對硬件配置提出了更高的要求，作為采購人員需要掌握所購置的產品信息，包括產品的技術參數、生產廠家有哪些？哪個廠商的產品市場份額比較高？哪款產品質量比較過硬？后期維修的相應速度怎么樣？等。這些信息只有深入市場才能拿到第一手資料，尤其是電子產品本身更新迭代較快，不同的產品其功能和性能也差別較大。

規范采購文件編制、提高編制質量：①為提高采購單位工作人員的素質和能力，政府有關部門給予相關采購人員提供專業知識和技能提升的機會；②邀請專業的采購代理機構介入，組織需求、采購以及審計部門，參考政府采購項目的標準文件模板進行編制；③加大招標文件審核力度，督促采購人員完善自身的審核機制以及不相容崗位進行復核機制，杜絕招標文件編制不認真、不負責的現象；④加大違規懲處力度，提高違法違規成本，以達到公平、公正和公開。

4 結語

高校非政府采購工作是一項復雜瑣碎的系統工程，沒有照搬照抄的管理模式，而是需要高校采購管理部門結合自身實際，不斷創新工作方式方法，從建章立制、優化辦事流程、運用互聯網+等模式，推進采購工作更加科學、規范、高效，更好地為教學、科研等各項工作的順利開展提供強有力的支撐，推進“雙一流”建設的步伐，實現高等教育事業內涵式發展。