行政事業單位成本支出管理與控制

胡偉昌

（淄博市淄川區財政局，山東 淄博 255100）

行政事業單位在擔負著行政管理、經濟建設和文化建設等行政責任的同時，又起著提供各種社會服務，滿足社會科、教、文、衛等多方面的需求的作用。與企業相比，行政事業單位的公共性、非營利性以及財政性的特點顯著，導致多年以來，行政事業單位成本支出管理觀念淡薄。我國廉政建設和八項規定出臺之后，國家對行政事業單位管理人員的執政能力和管理水平的要求不斷提高，使行政事業單位加強成本支出管理能有效緩解財政壓力，保證國家資產不流失。

一、事業單位實施成本支出管理的必然趨勢

（一）符合市場經濟體制改革的要求

目前，國內大部分事業單位的運營資金基本都是來源于國家財政的支持。所以無論業績怎么樣，都可以保證單位能有收益。但是，這樣的“旱澇保收”模式會使部分事業單位喪失積極性，制約其發展，從而產生有關事業單位產生不計成本、浪費資源等問題，對我國國民經濟發展造成了不利的影響。隨著市場經濟的發展，國家大力支持事業單位參加市場的競爭。在這種大的外部背景下，依靠政府撥款的日子一去不復返了，事業單位要在激烈的市場競爭中生存下去，就要更加注重單位的成本支出管理，重視單位的財務管理工作。

（二）切合事業單位營運性質的要求

事業單位與企業組織在性質上是不同的，雖然它們的生產形式和輸出的產品類型各不相同，但是它們在生產過程中都會產生巨大的物質消耗。此外，由于受常規運營方式的制約，事業單位的每項成本支出都比較高。要使其正常運轉，減輕其經濟負擔，就需要對其進行科學、合理的計劃與控制。事業單位應該肩負自己的職責，增強責任感，壓縮開支，為國家的發展做出自己的貢獻。

（三）符合自身效能建設的需要

在評價績效時，事業單位績效評價的依據通常不是以經濟利益為依據，而是以社會效益為指標。通常，為了保證一個單位的社會效益不受到損害，管理人員在獲得政府資金的同時，還必須根據單位的工作性質和主要特點強化節支效應，目標是進一步提升單位資金運作能力，最理想的是能夠實現自給自足。而事業單位內部員工在進行成本支出管理和控制時，常常能運用各種方法和手段來進行內部預算、成本核算等方面的管理。這樣，在事業單位內部，財務管理的效能將會大大提高。這樣既能提高單位的社會效益，又能提高單位的經濟效益。

二、強化行政事業單位成本支出管理與控制的意義

（一）有利于節約公共資源，提高國家治理能力

加強成本支出管理有利于節約公共資源，用政府的“減法”體現民生的“加法”，將財政資金節約下來用于保障改善民生。在全球經濟下行的大背景下，加強行政事業單位成本支出管理，是貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署的必然要求。通過加強行政事業單位的成本支出管理，明確成本影響因素，厘清資源耗費的主要環節，有助于減少耗費，提高單位運行效率，從而達到節約公共資源的目的。

（二）有利于提高會計信息質量

與預算管理不同，在收付實現制的會計核算制度下，成本支出管理的相關工作無法有效開展。成本支出管理必須以權責發生制這一會計核算方法作為基礎。行政事業單位注重成本支出管理，有助于提高權責發生制及收付實現制兩套賬的核算精準性，提高會計信息質量。同時，成本支出管理貫穿于行政事業單位的所有業務流程中。通過加強成本支出管理，有助于促進行政事業單位依據會計信息來改進、優化業務流程，為會計核算提供更可靠的基礎數據。

（三）為政府定價提供可靠的數據支撐

我國是通過審核經營者的成本來核定政府定價成本的。2017年，修訂后的《政府制定價格成本監審辦法》出臺，在現有程序基礎上增加了合法性審查和風險評估程序；強化成本監審、集體審議程序和成本信息公開。成本監審進入科學化、規范化、程序化、透明化開展的全新階段。成本是價格形成的基礎。價格監管要到位，就需要分三步走，即準確核定成本、科學確定利潤、嚴格進行監管。要科學合理定價，成本是基礎和關鍵。加強行政事業單位成本支出管理有利于提高成本核算的準確性，為政府定價和成本補償提供更科學的依據。

（四）有利于全面推進預算績效管理

全面推進預算績效管理，是建設責任、服務、透明政府的有效舉措，也是財政科學化、精細化管理的重要內容。預算績效管理有利于增強預算支出主體責任，優化公共資源配置，提高公共服務質量。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式。但如果單一從支出結果來進行績效評價，而不重視成本的耗費情況，勢必會導致財政資源的浪費。

完善績效評價，就需要將成本支出管理納入績效評價指標體系中，綜合衡量項目預算資金的使用效果。為滿足績效評價的要求，需要行政事業單位核算清楚各個項目的實際成本。此外，從單位內部管理角度，也需要對內部組織部門、業務團隊等的成本相關績效指標加以評價。加強行政事業單位成本支出管理有助于單位提供成本數據用于財務分析，提高績效評價的全面性，為全面開展預算績效管理做好支撐。

三、行政事業單位在成本支出管理與控制中存在的問題

（一）成本控制意識薄弱，缺乏制度規定

行政事業單位的資金來源主要是財政撥款。在向財政申請經費時，行政事業單位往往習慣于只考慮達到某個單一項目既定績效目標的資金需求，而不重視財政資金的利用率。

行政事業單位在爭取財政資金的過程中，應注重績效，而預算分析和工作總結的過程當中則只強調社會效益的提升。

這種績效評價模式忽略了產出結果與財政資金投入量的對比，導致了行政事業單位業務人員以及財務人員在工作的過程當中對成本核算的意識有所欠缺。從行政事業單位內部來說，行政事業單位的業務部門只重視于本職的業務工作，在固有思維模式下認為成本支出管理是財務部門的工作，與業務部門無關。

但事實上要做好管理是需要業務部門和財務部門共同完成的。行政事業單位對于成本支出管理的意識淡薄，導致財政資金有效利用率較低。目前，我國大部分行政事業單位都沒有建立一個完善的成本支出管理制度。成本支出管理能否在行政事業單位中有效落實，從很大程度上來說與一個完善的制度體系是息息相關的。但是，現階段行政事業單位在開展工作的過程中往往忽略了對于成本支出管理制度的建立與完善。

（二）收付實現及權責發生雙軌制下的會計核算不到位

對于合同中列明的預付及預收款項，在財務會計核算時習慣性地直接列支，未作為預付賬款及預收賬款進行會計核算，導致成本核算時出現偏差。另外，對于有行政事業性收費的行政事業單位來說，實際收費與收入確認的脫節也是進行成本支出管理的一個難點問題。難點在于權責發生制要求財務人員按照收入已經實現作為標準來確認本期收入，而不考慮款項是否到賬。

而對于行政事業單位來說，目前預算會計及財務會計的收入確認均是以財政用款計劃是否下達作為依據的。換言之，無論是納入專戶管理或是納入預算管理的行政事業性收費，對于行政事業單位來說，收到的資金看得見摸不著，更與會計核算中的收入確認無直接的關系。對于納入預算管理的行政事業單位來說，成本可支出的資金只與預算編制相關，而與實際收費情況無關。

這就導致了行政事業單位無論是多收還是少收，成本支出都是一樣的。而對于納入專戶管理的行政事業單位來說，現行體制下無法合理進行預計收入的確認，而財政專戶中的資金也很難與某一項目特定時期的成本支出進行掛鉤。在這種模式下，無法做到當期收入與當期支出的一個配比，這也導致行政事業單位很難合理地開展成本支出管理工作。

（三）注重項目績效評價、缺乏部門整體績效評價

目前，行政事業單位在逐步推進全面預算績效管理工作。但是，由于經驗缺乏等多方面因素，當前的績效評價工作無法很好地檢驗行政事業單位的成本支出管理效果。這樣導致了行政事業單位對成本支出管理工作的開展缺乏積極性。當前的績效評價工作比較關注于項目資金支付進度以及項目實施的產出結果，而對于產出結果是否與投入資金相匹配這一點上缺乏科學合理的評價手段。除此之外，當前的績效評價工作只停留在對預算項目的績效評價上，缺乏對行政事業單位的整體績效評價。

四、行政事業單位成本支出管理與控制措施

（一）成本管理機制的建立和完善

要從事業單位實際工作的視角出發，不斷優化和改進現行的成本控制體系，突出單位的經營效益。在改進單位的成本控制體系時，必須明確會計主體的權力與職責，使單位的內部財務成本得到合理的控制與分配，從而提高單位的整體績效。要防止成本控制體系成為擺設，在人員配置、部門權力配置等各環節中，要很好地促進單位建設的科學化、合理化，防止資金的浪費，在整體上減少事業單位運行成本。

特別要做好下列工作：一是為了保證單位在采購的時候將有限的資源用于單位的采購和管理。一般情況下，要求各部門采用公開投標的辦法，以找到合適的賣家，減少不必要的成本支出。對各部門進行成本管理與控制，必須從根源入手，預算編制要嚴格。對各種成本支出進行分類，核查其合理性和合法性，并減少不必要的成本。根據計劃，根據需要，進行成本的如實申報。若支出過多，需要對其進行分析，找到適當的處理辦法。常規的成本控制往往集中于對采購成本的控制，而在實際開支中，除采購成本外，也包括經營成本。應該對預算進行嚴格的控制，實施成本管理，追蹤和發現差異，通過對其成因進行剖析，尋找出最佳的降低成本的辦法，從而提高單位的預算執行力和成本控制水平。應當推進電子商務的成本預算，運用電子計算方法，將各種成本以資料的方式進行記載。通過這些資料分析研究，降低單位的生產經營成本，提高單位的生產經營管理水平。利用計算機進行數據的數字化，將大量的數據與成本核算相融合，從而為財務報告的編制奠定了基礎。

二是建立一套科學的工作標準，保證在進行原料的購買時，可以獲得更多的市場資訊，從而為客戶提供更好的產品。

三是事業單位要根據自己的發展情況，借鑒目前比較流行的先進經營思想，改進單位的治理體系，提升單位的經營效益。

四是在單位內部，通過建立健全激勵機制，激發員工工作熱情，讓單位的職工更自覺地投入到生產經營活動中來，從而實現單位的成本控制活動取得實效。事業單位在實施單位的經營成本控制中，除依賴于行業監管和主管部門的監管之外，更多地依賴于單位自身的經營。各業務部門嚴格依照預算來處理單位的日常事務，在超出預算的情況下，可以采用特殊的方式來進行，即一般的偏離應交主管業務的負責人來處理，而上級的主管則只能對超出該權限的偏差和不能解決的問題進行處理，運用這種分級責任的有效辦法，可以對偏誤進行適時地修正。

如有需要，可以請審計部門定期對各部門進行審計，以強化對單位的成本管理。成本管理應以目標成本為重點，成本的目標管理主要分為三個階段：設定成本、分解成本和實現成本。強化三個環節的質量控制，能有效地降低經營的成本。比如，在從事作品創作工作時，要對自己的產品進行市場定位。只有瞄準了受眾群體，凸顯其作品的特點，達到較高的藝術水準，才能達到很好的宣傳效果和社會效果。

（二）提升會計核算的準確性，改進財務會計的核算方法

在建立成本支出管理相關制度的前提下，可以利用制度本身的約束力提高行政事業單位對財務人員在會計核算方面的要求。財務人員不能仍舊停留在政府會計制度改革前的舒適圈中，需要通過培訓學習，提升自己的業務能力。

雖然高質量、有效的成本支出管理是需要行政事業單位所有員工共同配合協作完成的，但是行政事業單位的財務人員是成本支出管理的執行者。在行政事業單位的成本支出管理過程中，財務人員應當擔負起出謀劃策、統籌安排的職責。因此，在新形勢下能夠精確完成政府預算會計與財務會計兩套賬的會計核算，對于財務人員來說是最基本的要求。只有在做好會計核算的基礎上，才能進一步分析財務數據，來達到對成本進行有效管理的目的。另外，行政事業單位可以改進會計核算方法。例如，對于財務會計的收入核算，可以鼓勵行政事業單位依照自身單位的實際情況，出臺相關制度，以達到合理預計收入的目標。

如果在收入確認上，財務會計收入跟著預算會計收入走，那么通過雙體系平行記賬模式來實現的財務會計和預算會計雙重功能肯定是不完善的。財務會計的收入核算，應該按照權責發生的要求，依據行政事業性收費的收款進度來進行確認。

這樣才能將財務收入與財務支出匹配起來，避免款項未收到而支出已完成，或者只有收入而不形成支出的情況。

（三）加強基層調研，科學合理地制定基本支出定額標準

基本支出定額標準制定的科學性直接會影響成本支出管理的推行實施，應當建立健全定額標準動態調整機制，來確保行政事業單位的基本支出預算的準確性。定額標準的制定要與國家最新的方針政策以及社會經濟發展狀況相適應，跟隨物價水平的波動而調整。

此外，應當加強對基層行政事業單位的走訪調研，根據行政事業單位具體職能的不同，細化預算分類，制定不同的定額標準，實現相對公平。最后也要堅持實事求是的原則，根據行政事業單位以前年度的公用經費使用情況做出相應調整，以節約開支。

（四）改進對成本支出管理的績效評價方法

行政事業單位在加強預算項目績效評價的同時，可以逐步推進部門整體預算績效評價。從宏觀角度來評價行政事業單位在實現職能、節約財政資金上的成果。重視各個項目間可共享的資源，進一步提高財政資金的使用效率，科學合理地將成本支出管理納入部門預算績效評價體系中。可以按季度或半年度開展對成本支出管理的評價，定期核查成本、預算執行的情況，及時發現問題，提出改進方案，解決問題。只有通過不斷地對成本支出管理的有效性、合理性作出評價，才能修正行政事業單位的成本支出管理方式，提高行政事業單位的成本支出管理水平。

（五）重視對成本的監督和控制力度

在控制成本時，要注意監控的作用。健全的監控體系對單位進行成本管理與成本優化是有效的。

首先，加強單位內部的監管，要從領導著手。成本管理的監管方法能否取得成效，主要是在于領導者是否對此關注。

其次，要從基礎工作做起，做好成本管理和優化。要對各種成本和支出進行細致的分類，并對特定的項目成本進行分類，追蹤其具體用途。

再次，通過對績效評估機制的建立，將其與個人的績效掛鉤比較，可以促進單位內部人員的工作熱情，同時也能促進單位的生產經營活動水平的提高。對較大的工程，要加強監管，設立專項檢查組，并定期向有關部門反饋監測成果。應當為單位制定經營計劃的成本信息，保證生產過程中的各項成本控制。

最后，健全監管體系。監管體系是確保單位的生產經營活動正常進行和得到期望的質量水平的重要保證。健全的監管體系有助于各項制度的運作，并能讓相關人員找到合適的定位，更好地進行工作。建立健全監管體系，必須與單位的具體工作相適應。

五、結束語

對于企業而言，成本支出管理的水平高低直接影響了企業的盈利能力以及企業發展的可持續性。而對于行政事業單位而言，成本支出管理的水平會影響到國家治理體系和治理能力的現代化建設。行政事業單位應該改變過去的傳統觀念，意識到成本支出管理的重要性，不斷加強自身成本支出管理的能力，降低行政成本，實現財政資金的高效使用，促進行政事業單位的健康發展。