從“九龍治水”到“一隊治湖”的創(chuàng)新探索

汪暉　李思嘉

千島湖水域面積573平方公里，岸線3500公里，流經(jīng)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。長期以來，千島湖的綜合保護面臨“九龍治水”難題，“看得見、管不著”“看不見、管不著”“多頭管、管不好”以及執(zhí)法與監(jiān)管“不銜接、難閉環(huán)”等問題突出。為破解上述難題，2022年，淳安積極創(chuàng)新探索“一支隊伍管千島湖”行政執(zhí)法模式，通過體制變革、系統(tǒng)重塑、數(shù)字賦能，實現(xiàn)了從“九龍治水”到“一隊治湖”的轉變。

千島湖綜合保護的實踐舉措

聚焦體制變革，加快推進“人、事、權”整合融合。厘清職責邊界，突出“水上生態(tài)保護、湖區(qū)交通安全、漁業(yè)資源管理、旅游秩序安全”等執(zhí)法監(jiān)管重點，劃定執(zhí)法范圍，梳理形成涉湖執(zhí)法監(jiān)管事項清單。優(yōu)化職能配置，通過“劃轉、聯(lián)合、法定、統(tǒng)籌、賦權”等方式，重塑涉湖部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管職責，形成相對集中執(zhí)法監(jiān)管事權。整合執(zhí)法隊伍，以綜合執(zhí)法、漁業(yè)執(zhí)法力量為基礎，融入海事（港航）、公安、生態(tài)環(huán)境、文化市場等部門的派駐人員，全面負責千島湖水上行政執(zhí)法工作。下沉執(zhí)法力量，將漁業(yè)行政處罰事項賦權給除千島湖鎮(zhèn)以外的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)湖面、沿岸線、溪流、灘涂的千島湖全水域監(jiān)管執(zhí)法覆蓋?？茖W劃分網(wǎng)格，將千島湖劃分為東南、東北、西南、西北、中心五大湖區(qū)，18個網(wǎng)格。合理配置執(zhí)法力量，建立“1名執(zhí)法隊員+1名巡查力量+2名輔助力量+若干網(wǎng)格力量”聯(lián)勤模式，打造“響應短、扁平化、處置快”的最小作戰(zhàn)單元。

聚焦系統(tǒng)重塑，著力破解難點堵點問題。明確業(yè)務主管部門與水上綜合行政執(zhí)法隊在信息共享、執(zhí)法協(xié)助、業(yè)務培訓、技術支持、舉報受理、案件移送等方面的協(xié)作配合責任。出臺部門間爭議處理辦法，建立府際協(xié)調(diào)機制，與上游安徽歙縣統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，并聯(lián)合開展浙皖交界處網(wǎng)箱整治、錢塘江流域全面禁漁、新安江流域漁民退捕等聯(lián)合執(zhí)法。開發(fā)“全域監(jiān)測、全協(xié)執(zhí)法、全維督評”三大應用場景，實施案件全周期管理和監(jiān)督，形成案源接入、分析研判、受理交辦、事件處置、結果反饋、評價分析的全流程閉環(huán)管理機制。依托“大綜合一體化”行政執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應用平臺，將審批、監(jiān)管、執(zhí)法辦案信息及案件交辦、移送、抄告、反饋、跟蹤等情況實行信息化流程管理，實現(xiàn)執(zhí)法信息可追溯、有留痕的閉環(huán)監(jiān)督。成立千島湖水上綜合執(zhí)法指揮中心，構建千島湖水上“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”聯(lián)動執(zhí)法體系，形成巡查、監(jiān)管、執(zhí)法“三位一體”融合。實施“六統(tǒng)一”標準運行管理，即統(tǒng)一選配標準、統(tǒng)一集中辦公、統(tǒng)一制服標識、統(tǒng)一勤務安排、統(tǒng)一指揮調(diào)度和統(tǒng)一考核獎懲。

聚焦數(shù)字賦能，有力提升執(zhí)法監(jiān)管實戰(zhàn)實效。按照“大場景、小切口”原則，開發(fā)上線“數(shù)字第一湖·一支隊伍管千島湖”數(shù)字化綜合指揮平臺，形成數(shù)據(jù)駕駛艙、“監(jiān)測、指揮、督評”三大場景、N個算法中心的“1+3+N”總體架構，歸集全部涉湖管理部門的相關資源和力量，實現(xiàn)湖域監(jiān)管一屏集成、力量統(tǒng)一調(diào)度、案件集中處置、緊急情況實時響應。積極打造“一巡多功能”智慧巡查平臺，對千島湖沿湖沿線進行數(shù)字化管控、智慧化巡查，切實減少執(zhí)法擾企、執(zhí)法擾民現(xiàn)象。因地制宜創(chuàng)設富有千島湖特色的“監(jiān)管一件事”場景，建立電子化執(zhí)法檢查事項清單，提升監(jiān)管、執(zhí)法效能。拓展運用“綜合飛一次”，綜合運用大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、無人機等技術手段，組建覆蓋千島湖水域的“空中巡檢網(wǎng)絡”，推動感知、分析、服務、指揮、監(jiān)管一體化管理。依托現(xiàn)有數(shù)字監(jiān)管平臺，對千島湖的水質、污染防控數(shù)據(jù)、漁船、經(jīng)營性船（艇）、農(nóng)林船（艇）、水上設施、水上從業(yè)人員等基礎信息數(shù)據(jù)進行集成應用，并通過日常巡檢實現(xiàn)實時更新，確?；A數(shù)據(jù)準確、可靠、完善，為開展千島湖治理提供基礎數(shù)據(jù)支撐。

千島湖綜合保護的工作成效

形成高效協(xié)同的水上綜合行政執(zhí)法格局。通過“一支隊伍管千島湖”行政執(zhí)法模式，建立了一支統(tǒng)一管理、整體有序、覆蓋全面、響應快速，能在第一時間調(diào)動資源、處置到位、消除影響的水上執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“力量全面整合、管理統(tǒng)籌到位、效能充分體現(xiàn)”，徹底解決治理“碎片化”問題。

促進千島湖綜合保護的提質增效?！耙恢ш犖楣芮u湖”改革，實現(xiàn)了千島湖水源地生態(tài)保護、漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展和水域治理的長治久安。迄今，淳安縣已經(jīng)出動執(zhí)法人員3447人次，摩托艇行駛時間1416小時，共發(fā)現(xiàn)問題3363件，問題解決率達99.38%，辦理非法捕撈涉漁案件1421件，其他水上違法載客等案件56件，千島湖出境斷面水質始終保持Ⅰ類。

助推千島湖旅游業(yè)高質量發(fā)展。旅游業(yè)是淳安縣的支柱產(chǎn)業(yè)，推進旅游業(yè)高質量發(fā)展是實現(xiàn)淳安縣生態(tài)富民的重要途徑。保護環(huán)境是保護旅游發(fā)展最強的生命線、旅游可持續(xù)發(fā)展的根基。“一支隊伍管千島湖”持續(xù)提高了執(zhí)法效率，提升了市民游客的獲得感、幸福感、安全感，促進了旅游業(yè)的高質量發(fā)展。

千島湖綜合保護的經(jīng)驗啟示

堅持統(tǒng)籌治理。統(tǒng)籌之治要求通過事物的整體籌謀布局來認知和處理問題，注重從整體上把握系統(tǒng)各個組成部分的有機聯(lián)系和相互作用。要明確系統(tǒng)整體之大于構成要素的統(tǒng)領地位，治理“碎片化”是千島湖綜合保護的難題，而“一支隊伍管千島湖”改革就是要把治理“碎片化”問題轉為一個整體，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。要厘清關鍵要素之于系統(tǒng)整體的不可或缺地位，“九龍治水”是我國相當長一段時期的管理體制弊端，其關鍵就在于沒有建立協(xié)調(diào)協(xié)作機制，而“一支隊伍”管千島湖通過體制機制系統(tǒng)重塑，有效克服這一弊端，實現(xiàn)從局部分治到整體智治的轉變。

堅持科技治理。“數(shù)字治湖”是深入貫徹落實總書記指示要求，繼持續(xù)加強水質保護、堅決完成臨湖整治之后，運用數(shù)字化手段對千島湖進行綜合治理的有力舉措。要持續(xù)推進數(shù)字化改革，以數(shù)字化技術撬動部門職責整合、組織形態(tài)重構、行政流程再造，以數(shù)據(jù)駕駛艙為指揮中樞，優(yōu)化部門、層級間的協(xié)同治理，形成湖域整體智治新格局。

堅持網(wǎng)格治理。網(wǎng)格治理是社區(qū)治理的重要經(jīng)驗，將網(wǎng)格治理經(jīng)驗復制到湖泊治理是千島湖湖泊治理的重要經(jīng)驗。湖泊不同于河流，沒有自然分界線，難以進行線性分段管理。借助數(shù)字化技術，參考社區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，將湖面分為若干水上網(wǎng)格，以網(wǎng)格為單位設置站點、配置資源，從而實現(xiàn)廣袤湖域的精細化治理。