濟南市級投融資平臺承建跨黃河橋隧項目研究

王琿玲

跨黃河橋隧項目的建設對于濟南市落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略、拓展城市空間及加快起步區基礎設施建設有著重要意義。通過研究濟南市投融資平臺的發展現狀及跨黃河橋隧項目建設過程中存在的問題，探討投融資平臺更好推動跨黃河橋隧建設的具體路徑，以期能夠促進其高質量發展并切實落實黃河流域發展戰略要求。

黃河地理上貫穿我國西中東三大區域，在生態安全和經濟社會發展方面具有十分重要的地位。

一、黃河流域發展戰略對濟南經濟社會發展的重要意義

（一）黃河流域發展戰略的基本內涵

黃河流域生態保護和高質量發展戰略的提出，對于加強黃河流域生態環境保護、保障黃河長治久安和推動黃河流域高質量發展構建了整體框架，提出了具體要求。從此，黃河流域發展戰略同長江經濟帶發展戰略、粵港澳大灣區建設戰略、京津冀協同發展戰略、長三角一體化發展戰略一樣成為又一大國家戰略。這一戰略的提出在當下具有深刻的時代內涵。首先堅持以生態環境保護為優先的原則，逐步改善和解決黃河流域水資源短缺、水土流失、水患風險、源頭水位下降、草場退化等問題。其次我國南北方經濟發展差距越來越大，近年來全國GDP排名前十的城市只剩下北京一個北方城市，反映出我國區域間經濟社會發展的不平衡。黃河流域高質量發展即是大力發展流域中心城市經濟，通過它們的輻射帶動作用提振整個流域內的經濟發展活力。

（二）黃河流域發展戰略對濟南經濟社會發展的重要意義

重大國家戰略帶來發展良機。在黃河流域發展戰略實施以前，濟南從未進入國家重大戰略中，黃河流域發展戰略帶來的政策、規劃和資金的支持是濟南從未獲得過的，對于濟南來說是千載難逢的發展機遇。

濟南是連接京津冀和長三角的重要節點城市，也是重要交通樞紐，濟南必須做大做強，才可以帶動山東半島城市群、省會經濟圈快速發展，并在京津冀和長三角兩者之間形成一個新的城市群高地，承接京津冀和長三角的產業轉移和輻射。

國家《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》明確指出“支持濟南建設新舊動能轉換起步區”。2021年4月25日國務院正式批復《濟南新舊動能轉換起步區建設實施方案》，在黃河流域發展戰略的加持下，起步區各項規劃全面升格、建設進度顯著加快。濟南要充分利用黃河流域發展戰略帶來的機遇，跨黃河發展，拓展城市發展空間，優化城市空間布局。

二、投融資平臺跨黃河橋隧建設狀況及其在黃河流域發展戰略中的作用

（一）濟南市級投融資平臺的發展現狀

1.投融資平臺的概念。投融資平臺是指由地方政府注入土地、資金或股權等設立的、主要以融資和土地出讓為手段進行基礎設施建設的公司。它與現代意義上的企業有本質區別——不以盈利為核心目的，以行政命令為驅動力，主要為城市建設和公共事業服務。

2.投融資平臺在地方經濟社會發展

中發揮著重要的作用。投融資平臺在交通、住房、教育等基礎設施建設和政府公共服務事業中發揮著主力軍的作用，這些領域往往資金投入巨大、收益回報較少且慢，相對而言這些領域社會資本不愿意投入，很大程度上需要地方政府財政投入做支撐。投融資平臺的出現恰好彌補了這一不足，為城市化進程提供了大量的資金。

3.濟南市級投融資平臺發展現狀。濟南市現有市級投融資平臺公司6 家，其中承建跨黃河橋隧項目的濟南城市建設集團有限公司（簡稱“建設集團”）的業務涵蓋了片區開發、城市建設、市政服務、房地產開發、金融信貸、交通運營、康養旅游等，是濟南市經濟社會發展的重要參與者。

（二）投融資平臺承建跨黃河橋隧的基本情況

濟南市現有跨黃河通道13 處，到“十四五”末，濟南將建成26 座跨黃河通道，市區跨黃河通道數量將實現翻番，將有效緩解主城區交通壓力。

建設集團投資承建跨黃河“四橋四隧”。四座大橋分別是：濟南黃河鳳凰大橋（全長6.7km，工程總投資63.27 億元）、濟南黃河齊魯大橋（全長6.7km， 工程總投資46.51 億）、濟樂高速南延項目（全長12.668km，工程總投資51.05 億元，已通車運營）、濟南黃河大橋復線橋（位于老黃河大橋東側，工程全長7.8 公里，工程總投資78.93 億元）。四條隧道分別是：濟南黃河濟濼路隧道（全長4.76km，總投資66.68 億元， 被譽為“ 萬里黃河第一隧”，現已通車）、濟南黃河濟濼路北延隧道（隧道長3.2km，工程總投資53.7 億元）、濟南黃河黃崗路隧道（全長5.8km，工程總投資65.46 億元）、濟南黃河航天路隧道（隧道段長4.389km，項目估算投資約73.35 億元）。

（三）跨黃河橋隧對于濟南落實黃河流域發展戰略的重要意義

濟南要落實黃河流域發展戰略，實現跨黃河發展目標，首先要做的就是建設高密度的跨黃河橋隧通道，這將有效促進黃河南北兩岸經濟發展，使各種生產要素自由流通，提高生產效率，更好地發揮濟南連接京津冀和長三角乃至濟南做為“京滬會客廳”的作用。濟南編制印發的《濟南市黃河流域生態保護和高質量發展規劃》明確提出：“以黃河為樞紐，高標準規劃和建設沿黃大通道，密集跨黃通道，使左右岸連接、上下游貫通。”“切實推動跨黃河橋隧項目建設，推動黃河兩岸交通布局的優化、銜接成網。”這表明濟南為跨黃河橋隧建設做好了規劃和政策支撐。

三、投融資平臺承建跨黃河橋隧項目存在的問題

（一）項目建設資金投入巨大，融資難度逐年增加

1.跨黃河橋隧項目資金投入巨大。跨黃河橋隧項目作為大型基礎設施建設項目，從論證、設計、材料、施工等各個環節都需要大量的資金投入，建設集團投資建設的“ 四橋四隧”項目預計總投入已經達到了近500 億元。國內能夠承建隧道項目的建筑單位屈指可數，行業內缺乏有力競爭，導致議價能力較弱。

2.投融資平臺融資發債難度逐年增大。投融資平臺的資金來源主要是土地出讓金、銀行貸款或憑借土地、固定資產等作為擔保發行債券。從2014 年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43 號文）頒布和新預算法實施以來，融資平臺為地方政府舉債的職能逐步被剝離，此后幾年間，針對投融資平臺的政策越來越多傾向于支持其市場化轉型，消除隱性擔保隱患。政策性因素提高了發債融資的難度。另外，許多投融資平臺運轉多年的土地熟化業務也受到了房地產市場疲軟的影響，目前開發商普遍缺乏拿地信心，土地“流拍”現象時有發生，導致土地出讓金收入下滑。

（二）項目建設技術要求高，推進難度大

1.項目建設技術難度高，缺少參考經驗。以“萬里黃河第一隧”濟南黃河濟濼路隧道為例，隧道穿越黃河段采用盾構法施工，隧道最大埋深43 米，最低點位于河床下53.6 米，二級水源地附近施工，環境保護要求高，施工難度大。項目是我國目前最大直徑的盾構隧道之一，也是世界上超大直徑盾構隧道第一次穿越地上懸河，可以說史無前例。

2.拆遷問題較突出，影響施工進度。跨黃河橋隧在黃河南北兩側需要占用部分村民和工廠的土地，投融資平臺不具備拆遷職能，具體的拆遷安置工作必須由屬地政府進行。由于部分拆遷工作不細致、不到位，政策不一致，補償標準不同，導致部分村民不同意拆遷補償方案，遲遲不搬離征用地域，影響了項目建設的進度。

（三）項目投入運營后收益率較低，成本平衡

困難目前濟南黃河濟濼路隧道對濟南市小客車、公交車及班車免費通行，僅僅針對計重貨車收取通行費用。這一舉措大大降低了黃河兩岸市民通行的交通成本，但也導致投入的巨額建設資金難以通過運營來進行平衡。

四、對濟南市級投融資平臺承

建跨黃河橋隧項目的建議

（一）拓寬融資渠道

1.對于投融資平臺而言，投融資平臺應根據負債情況建立短期、中期、長期相結合、債務到期規模相平衡的貸款體系，避免債務集中到期現象出現，盡可能降低融資利率。部分具有投資和融資擔保子企業的投融資平臺，要充分發揮它們的職能優勢，在資本市場為平臺多創造收益。在投資和擔保領域，平臺可以考慮將優質資產打包上市，通過“資產證券化”的方式在資本市場募集資金，來盤活存量資產，放大增量收益。投融資平臺應更加重視對金融政策和資本市場的分析研判，充分利用金融創新工具，學習和引進其他城市融資平臺在城市開發建設中的融資方法，因地制宜地應用到自身業務中，在可控的風險范圍引入更多社會資本。

2.從政府主管部門角度看，應當繼續強化投融資平臺債務預警和風險監測功能，將融資渠道正規化、顯性化，對于平臺日常的投融資行為和經營管理信息應實時納入風險管控系統，進行動態監管。另外，應完善投融資平臺的應急償債資金池制度，面對突然的償債風險做到債務可控、經營穩定，提升平臺和政府的抗債務風險能力。

（二）多措并舉加快推進橋隧工程建設進度

1.科學合理安排工期，穩妥推進工程建設。建設集團投資建設的跨黃河隧道施工難度大、風險高，作為投資建設單位應統籌參建單位，合理制訂施工方案，做好應急處置預案。盡可能按照市委、市政府要求的通車時間節點來倒排工期，嚴格按照程序科學施工，保質保量完成建設任務。

2.各屬地政府要提高政治站位，按時推進拆遷工作。跨黃河橋隧工程能順利推進的前提是黃河南北岸作業面拆遷工作順利完成。若因為拆遷工作進度緩慢而導致工程停工，將致使工期延后。故屬地政府應提高政治站位，切實落實管理責任，把群眾利益放在心頭，切實將有關拆遷補償政策宣講到位，按照省市有關政策對地上物和宅基地進行準確測量。針對各區存在的補償標準不一致的現象，市政府要召開專題會議統籌協調解決。

（三）提升自身造血能力反哺城市建設

1.投融資平臺可以利用自有土地進行項目開發。土地出讓工作受到市場和政策因素影響較大，在完成每年土地出讓計劃和充分分析研判市場前景的基礎上投融資平臺可以自行拿地，選取在各個片區中有開發潛力的商業地塊進行綜合開發，與成熟的商業運營公司合作，打造片區內有代表性和集聚性的商業綜合體或總部辦公基地。項目運營成熟、條件具備后，可以通過資產證券化的方式在資本市場募集資金，為投融資平臺建設項目輸血。

2.投融資平臺子公司要繼續深化市場化改革。各子公司要充分結合自身經營和債務情況，“自負盈虧”，集中精力做好主營業務，嚴格把控運營和債務風險。法務部門和財務部門應對子公司運營和財務情況加強監管，嚴格落實子公司對外投資經營事項審批制度，減少法律和財務風險。對于“僵尸企業”要盡快出清，合理安置人員、處置資產；對于缺乏市場競爭力需要投融資平臺長期“輸血”的子公司要轉變經營思路，扭轉經營不利的局面，如限期內不能達到預定目標，應考慮對它們進行“關停并轉”，降低運營成本和資金負擔。

（作者單位：濟南工程職業技術學院）