德國保險公司市場退出機制借鑒研究

劉思佳 華東政法大學

一、德國金融穩定立法和監管體系

（一）德國金融市場的基本情況及金融監管體系

受戰爭影響，德國金融業發展較為曲折，以兩次合并和戰爭為節點，德國金融體系的演進大致可分為前期發展、兩次世界大戰后的重建、兩德統一后的發展轉型三個階段。

一是前期發展階段。德國銀行業于17世紀粗具雛形，繁榮于19 世紀，早期以私人銀行形式為主導，之后相繼出現了以股份制銀行、儲蓄銀行、合作銀行為主體，各自分工服務于不同領域的銀行體系。1870年前后，因普魯士統一德國和第二次工業革命的催化，加上德國政府給銀行提供全面金融業務的鼓勵和支持，以全能銀行為載體的金融混業發展模式應運而生。

二是戰后重建階段。兩次世界大戰嚴重沖擊了德國的宏觀經濟和金融市場秩序。戰爭后，德國經濟復興，貨幣體系改革、市場經濟引入、稅收政策激勵等宏觀層面的政策陸續退出，在支持戰后重建的引導下，銀行體系迎來穩定發展。

三是統一轉型階段。1990 年兩德統一后，宏觀經濟增速漸漸陷入低迷，GDP 增速整體弱于其他發達國家，監管機構探索發展資本市場，同時銀行業也加速并購整合，疊加金融危機和歐債危機等影響，因此德國漸進地放開了各領域利率管制。

總體來說，二戰后，作為戰敗國的德國，其金融系統用15年時間完成重建，推進經濟較快恢復。2008年，在美國次貸危機的影響下，歐盟國家經濟遭受重大沖擊，德國金融體系的穩健性再次得到檢驗。2010年后，德國經濟強勢反彈，GDP 增速達到3.6%，創下自1990年兩德統一以來最快的經濟增速，成為此輪金融危機中第一個實現經濟復蘇的歐盟國家。

目前，德國金融業監管體系是由德國中央銀行和德國金融監管局（Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht，BaFin）根 據 分工合作的原則對德國金融體系和金融市場進行監管，同時，聯邦審計院聯合獨立第三方審計師事務所對德國金融機構的合法合規性進行審計。

德國中央銀行成立于1957年，1998年歐洲中央銀行成立后，德國中央銀行成為歐洲中央銀行的組成部分。2002年4月，根據《金融監管一體化法案》，德國成立BaFin，取代原來的銀行監管局、保險監管局以及證券監管局，負責對德國境內包括銀行、證券以及保險等所有金融機構的統一監管。

BaFin 的主要監管職責包括：一是對市場準入的審查，負責新成立銀行及增設機構的資格審查等，包括最低資本金、高層人員資格審查等，并發放經營許可證。二是對日常經營的檢查，對銀行自有資本、流動性、大額貸款及風險大的經營環節進行審查等。德國中央銀行和BaFin 相互協作，德國中央銀行在德國九個州都有分支機構，利用自身網點優勢負責每天向BaFin傳送各銀行的集中數據，為BaFin 更好行使監管職能提供依據。

2008 年金融危機后，德國頒布了《金融穩定法》（Gesetz zur überwachung der Finanzstabilit?t-FinStabG），并于2013 年1 月1 日在聯邦財政部設立金融穩定委員會（Ausschuss für Finanzstabilit?t），以加強在金融穩定領域的合作，對德國金融體系進行宏觀審慎監管。新的金融穩定委員會于2013 年3 月18 日開始運作，其職責包括：討論對金融穩定具有關鍵意義的因素；在發生金融危機時加強金融穩定委員會代表機構之間的合作；對歐洲系統風險委員會（European Systemic Risk Board）發出的警告和處理意見提出建議；每年向聯邦議院報告有關金融穩定的情況以及其根據《金融穩定法》開展的活動；根據《金融穩定法》規定向金融機構發布風險警告和建議并視情況予以公布。

金融穩定委員會由來自聯邦財政部（Federal Ministry of Finance）的三名代表、德意志聯邦銀行的三名代表和BaFin的三名代表組成，每季度召開一次會議，如有必要可以選擇召開額外的會議。作為德國金融穩定的核心部門，金融穩定委員會收集的有關重要信息和調查結果，不僅可以由委員會自身使用，也可以應用在各組成機構的工作中。該委員會還將確保金融監管機構之間的定期對話。德意志聯邦銀行和BaFin應交換所有信息，特別是為履行《金融穩定法》所規定的監督職能而取得的意見、結論和評估結果，二者應在雙方同意的情況下規定傳輸有關信息的細節。

（二）德國保險業風險處置立法和監管體系

德國保險公司受BaFin監管，《保險監管法》《保險合同法》是德國保險監管制度的主要法律框架，為保險業的監管提供了依據與指引。其中，《保險監管法》對保險公司的破產和重整進行了規定。此外，歐盟的“償付能力Ⅱ（SolvencyⅡ）指令”“保險調解與咨詢條例”“保險分銷指令”也對德國保險監管有一定影響。除了以上法規條例之外，保險監管也要符合德國《民法典》《商法典》等法律的一般要求。

由于德國是歐盟成員國，其保險業接受歐盟和德國的雙重監管。在德國國內，根據德意志聯邦共和國的聯邦制度，保險業的監管由聯邦政府和聯邦各州政府負責。德國保險業還受歐洲金融監管體系的監管，尤其是歐盟層面實施的各種金融方面的指令，對包括德國在內的歐盟成員國的保險業監管都有重大影響。

（三）歐盟金融監管法律體系

歐洲保險和職業養老金管理局（The European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA）是歐洲金融監管體系中的監管機構之一。EIOPA 既是歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會的獨立咨詢機構，也是執行特定法律、技術或科學任務并提供建議的歐盟機構之一。EIOPA 的管理部門由各成員國保險和職業養老金領域的有關監管當局組成，提供有關保險和職業養老金事務的專業知識和信息。

EIOPA 的核心職能是支持金融體系的穩定性、保持市場和金融產品的透明度以及保護保單持有人、養老金計劃成員和受益人。EIOPA 受托負責監測、識別跨國界和跨部門的微觀審慎水平的趨勢、潛在風險和脆弱性。

在保險領域，EIOPA 的任務是促進在歐盟內部建立高質量的共同監管標準。EIOPA的權力包括發布指導方針和建議、制定監管技術標準和實施技術標準草案。EIOPA 還有權向歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會提供有關保險相關問題的意見。未來幾年，EIOPA 的主要目標是：在歐盟償付能力Ⅱ的框架下，為保險和再保險業務制定新的監管制度，特別是為實施“歐盟償付能力監管Ⅱ號指令：保險和再保險業務的開業與經營”開展所有必要的工作；就修訂“保險調解指令”向歐盟委員會提供建議，并支持該領域行業培訓標準的制定。

二、德國金融市場風險處置

BaFin自2018年1月1日起依據德國《恢復與處置法》（SAG）成為德國的國家金融業處置機構，擁有有序解決機構問題的廣泛權力。這些權力包括但不限于使用以下工具：股東和債權人自救、出售業務、轉讓給其他機構和轉讓給資產管理公司。BaFin 為機構準備處置計劃并評估其可處置性，重大的機構處置計劃將由BaFin和單一處置委員會共同制定。在單一處置機制下，處置費用由單一處置基金（Single Resolution Fund，SRF）承擔，該基金的資金來源是對該地區銀行收取的年費。

（一）風險處置的前提

在銀行機構破產或可能破產的情況下（FOLTF：Failing or Likely to Fail），處置機構可以采取處置行動。此外，處置措施的執行還需要滿足以下條件：一是公共利益，即為了實現一個或多個目標，采取風險處置措施是符合公共利益的，如果該機構在正常的破產清算程序中，這些目標無法同時實現；二是無替代措施，即無法通過商業行為或其他監管行為在現有時限內阻止該機構倒閉或破產。

在滿足上述條件后，處置機構負責發布處置令并確定處置措施。根據德國《恢復與處置法》第一百三十七條，處置措施以一般行政行為的形式發布處置令，須公開披露才能生效。

（二）風險處置措施

BaFin 將選擇最合適的處置權力和工具來實現處置目標。德國《恢復與處置法》規定了以下處置目標：確保關鍵功能的連續性；避免對金融穩定造成重大不利影響；保護公共資金；保護受德國《存款擔保法》保護的存款人和受德國《投資者賠償法》保護的投資者；保護客戶資金和客戶資產。

除了廣泛的處置權力外，BaFin 可使用的處置機制工具還包括：一是相關資本工具的減記和轉換（Write-down and Conversion of Relevant Capital Instruments）。如滿足處置機制的相關條件，BaFin必須使用該工具，以確保相關資本工具（附加一級工具或二級工具）被減記或者轉換為股票或其他普通股。如此一來，該機構的原始股東完全失去其法律地位，或者股權被稀釋。二是內部紓困工具（Bail-in Tool）。該方法賦予BaFin 以減記機構的全部或部分合格負債，或者將這些負債轉換為該機構的股票或其他普通股的權利。如果處置機構使用該工具對機構進行資本重組，則必須準備重組計劃。三是出售給第三方（Sale of Business Tool）。該工具是指BaFin能夠在未經股東同意的情況下將機構（或其部分業務活動）轉讓給第三方。四是部分轉讓給過渡機構（Transfer to a Bridge Institution）。該工具賦予處置權力機構將被處置機構的股份或資產、權利和負債轉讓給過渡機構的權力。五是轉讓至資產管理公司（Transfer to an Asset Management Company）。該方法使BaFin能夠在未經股東同意的情況下，將被處置機構的全部或部分資產、權利和負債轉讓給資產管理公司。

借助上述工具，Bafin可以幫助修復被處置機構或過渡機構的資產負債表；或者可以將資產轉讓給資產管理公司，最大限度地提高收益或防止破產程序對金融市場產生不利影響。

在保險領域的風險處置措施上，EIOPA在歐盟償付能力Ⅱ的框架下，提出了對保險公司進行持續的監管，并及時開展早期干預和風險處置。對保險公司的監管被分為正常監管、識別潛在問題、加強監管、問題仍然存在、及時糾正措施、問題依然存在—處置、清盤等階段。其中，對于處于問題仍然存在、及時糾正措施階段的保險公司，監管機構將采取早期干預或恢復措施；對于處于問題依然存在—處置、清盤階段的保險公司，監管機構需采取處置措施。

三、德國金融市場風險處置機制比較和借鑒

在金融監管體系、金融穩定和風險處置機制方面，德國主要有下列特點：

第一，為應對歷次金融危機，德國通過金融穩定立法、金融體系改革、設立新的監管機構等措施重塑金融監管框架，特別是針對系統重要性金融機構的監管，加強審慎監管和風險處置，維護金融穩定。第二，目前，德國的金融監管體系主要由德國中央銀行、財政部、BaFin及金融穩定委員會組成，涉及金融穩定方面的職能主要由中央銀行、BaFin和金融穩定委員會承擔。第三，在金融風險處置機制方面，德國一般通過單一處置機制應對銀行業的金融風險。

在保險行業監管和風險處置方面，德國主要有下列特點：

第一，德國的風險處置機制與歐盟償付能力Ⅱ監管框架全面接軌。目前，德國已構建以償付能力監管為核心的早期干預框架，建立分級管理機制，對償付能力不足、具有財務風險和重大違法行為的保險公司采取相應監管措施，從加強報告和檢查，到要求保險公司進行整改，對保險公司的人員、財務、業務提出要求或施加限制，再到最終采取停業、合并、接管、清盤等措施，與保險公司的市場退出機制緊密銜接。

第二，在市場退出方面，德國保險公司的破產程序仍適用統一破產法律體系（一般規定在破產法或公司法中），但對保險或金融機構的破產制定了特殊規則予以補充，就監管機構在其中的角色和職權進行特殊立法，這也便于與監管機構的早期干預措施有序銜接，向破產清算階段有序過渡。

在金融穩定和保險業風險處置方面，德國經驗對我國具有如下啟示：

第一，建議對金融機構的風險處置和退出機制，包括但不限于保險公司，作出單獨立法或專門規定，以適應其與一般企業不同的風險特征，滿足維護金融穩定、保護金融消費者的目標，同時為各類處置措施和手段提供法律依據。

第二，進一步完善和加強對系統重要性保險公司的監管，強化審慎監管，建立特別處置機制，防范“大而不能倒”的風險；特別是在風險處置措施和參與機構方面，針對系統重要性保險公司應當與普通保險公司有所區別。對于系統重要性保險公司，不僅由保險監管機構和保險保障基金參與處置，還應適用對系統重要性金融機構的整體處置方案，加入人民銀行、財政部等機構，對問題機構采取更加多元化的籌資和救助措施，優先保障關鍵業務和服務不中斷。

四、德國保險公司市場退出機制

（一）市場退出模式

由于德國保險公司破產情況較少，更多情況下，其市場退出是根據企業自身業務決策作出的，體現了自營主體較強的主動性。投資者、保險業務接收方或服務提供方均可以主導此類退出，為保險公司創造了額外的機會，來改變保險公司的策略或幫助保險公司應對困難的經濟形勢。

德國保險公司的市場退出采取以行政為主導的模式。在因合并、兼并導致的市場退出中，監管機構承擔審批職能。在因破產導致的市場退出中，監管機構的金融風險監管職能得以延伸，監管機構不僅具有程序啟動權，還對保險公司的經營管理、重整計劃制定、資產核算、剩余資產分配等具有較強的主導權。法院負責主持司法程序及履行司法審查，作用相對有限。壽險和健康險保險保障基金則作為重要參與方，在保險公司救濟程序中履行法定義務。

（二）市場退出措施

在德國，市場退出一般是指清盤部分或全部保險公司業務賬簿的各種相關情況。除了在某些業務線或地區停止承保之外，市場退出包括主動退出和被動退出兩種情形。

一是保險公司主動退出，包括保險公司努力以盡可能有利可圖的方式結束相關業務活動——或者至少盡可能地減少損失。為此，保險公司可以與外部各方合作，范圍從合并、兼并，到分拆經營活動、轉讓投資組合等。如果保險公司的整個投資組合都處于停止狀態，則會對其進行出售；主動自愿退出可以進一步分為內部退出和外部退出。內部退出一般是指客戶保留與原公司的合同關系或在同一保險集團內轉換。在此情況下，是否會正式宣布停止新業務或對保單作出實質性的改變，很大程度上取決于個案的情況。外部退出則意味著與其他保險公司合并或保單組合被出售給其他投資者，后者一般包括目前的保險集團出售整個業務（所有權變更）或投資組合被全部轉讓給另一家保險公司（投資組合轉讓或合并）。

轉讓保單組合和合并有很多共同點。在這兩種情況下，客戶都會收到新保險人的保單，盡管保險合同本身沒有其他變化。轉讓或合并需要獲得BaFin 的批準，以確保客戶的權益得到良好的保障。如果獲得額外合同的保險公司已經有保險組合，則其保單持有人也不得以任何方式被置于不利地位。

二是保險公司被動退出，根據德國《保險監督法》（VAG），保險公司通過自愿停止（恢復授權）或BaFin 的干預（撤銷授權或禁止運營）來終止，隨后進入清算階段。在此情況下，保險公司不得簽訂新的保險合同，不得延長現有合同期限或增加保險金額。現有合同繼續有效，直到合同終止。

對于人壽保險和健康保險來說，被動退出的運營終止可能需要幾十年的時間。只有在極少數情況下，監管機構會宣布保險公司破產，只有到那時，現有合同才會提前終止。截至目前，德國保險業在近年來沒有出現過保險公司停止經營甚至破產的情況，故可忽略不計。

在外部退出情況下，如果承接保單的保險公司或新保險集團沒有適當的投資管理保單的能力，轉讓或合并保單的交易將被禁止。客戶保單的安全，不僅取決于單個保險公司的財務資源，還取決于該保險公司支持陷入困境的險企的能力。當然，轉讓或合并組合的條件不同，意味著投保人的安全性也不盡相同。如果預計安全水平會下降，BaFin將要求作為收購方的保險公司采取保障措施。例如，必須承諾在一定期限內，其資本需要明顯高于法定最低要求的水平。為了確保此類承諾能夠履行，該保險公司必須證明其有足夠的資金支持。

另一種可能的保護措施包括（通過新保險集團內的合同關系）防止客戶承擔比以前更高的行政費用，這也要求保險集團的資本充足率達標。BaFin 這些保障措施在適用德國《保險監督法》（VAG）并受其監督的企業（如德國的控股公司）中得到實施。

一個可以用來判斷外部退出機制是否會使義務的持續履行明顯更不確定的重要標準是交易前后的自有資金狀況。這需要進行廣泛而復雜的計算，保險公司必須和BaFin 就此保持密切聯系。上述保障措施也需要被監管機構深入審查，這就意味著保險公司應留出足夠的時間來決定和實施外部退出措施。

外部退出機制需要符合SolvencyⅡ技術指標要求，同時BaFin 對自有資金和充足性也有基礎性要求。在保單組合轉移的情況下，自有資金情況變化更大，因為現有保單組合和新轉移保單組合之間的所有交互都必須在計算中表示出來。特別是BaFin的所有要求都必須在技術條款和償付能力資本要求中得到適當反映，例如，將保單組合單獨維護一段時間，這通常在保單組合轉移的情況下進行。這保證了保護投保人利益的要求始終得到充足的資金支持，并且無論是在正常情況還是在發生重大事件的情況下，都可以履行承諾。

BaFin 的規定和干預權力適用于參與退出機制的專業機構，就像適用于所有其他保險公司一樣。這些機構同樣必須擁有充足的資本，建立有效的風險管理系統并滿足監管的報告要求。BaFin在獲取信息和對違規行為作出反應方面有充足的選擇，對于帶利潤的保險合同，將適用德國最低分配條例（Mindestzuführungsverordnung-MindZV）。

（三）市場退出條件

本部分重點介紹保險公司因破產導致市場退出的條件。德國《保險監督法》（VAG）規定了監管機構可以啟動接管、重整或清算等破產管理程序的情形，大體分為以下幾類：

第一，資不抵債或償付能力不足，指保險公司無法清償到期債務，或認可資產低于其所有負債，或償付能力低于監管要求，導致監管機構對其采取強制控制級監管措施。第二，存在嚴重違法行為。一是保險公司自身行為違法，如保險公司拒絕服從監管整改，毀壞公司財務賬簿，繼續經營將不利于保單持有人、債權人或公眾的最佳利益，存在危及公司償付能力的違法行為，等等。二是與保險公司相關的主體存在違法情形，如保險公司的母公司或附屬公司轉移、廢棄、隱匿保險公司財產，控制保險公司的主體不誠信或嚴重缺乏經驗能力，等等。第三，其他事由，包括德國《保險監督法》（VAG）規定的其他事由及各州法律規定的其他事由。

五、德國保險公司市場退出機制對我國的啟示和借鑒

在借鑒德國保險公司市場退出機制的經驗方面，筆者建議對我國保險公司破產重整制度進行如下完善和細化：

第一，在立法模式方面，建議以現行《企業破產法》作為破產的基本規則，在此基礎上進一步制定和完善適用于保險公司的特殊規則，如與風險處置機制的銜接、整頓和接管、破產或重整的特殊條件、破產管理人、債權申報方式、資產評估變價和拍賣、破產清償順序、保險保障基金的介入等。目前，《保險法》對保險保障基金、保險公司接管和破產重整以及破產清償順序等作了基本規定，對于更加詳細的規則，可以考慮在《企業破產法》或《保險法》中設立專門的章節，或制定單行法予以補充和明確。

第二，在被動退出條件方面，我國現行法律主要包含兩部分。第一，撤銷保險公司，其條件主要體現為監管性標準；第二，破產管理，其條件除《企業破產法》規定的資產負債和流動性標準外，還可能包含監管性標準，與償付能力監管以及對保險公司的行為監管掛鉤。依據現行《保險法》，保險公司可以通過下列途徑啟動破產重整程序：一是在符合資產負債和流動性標準時，保險公司、債權人、監管機構可以向法院申請重整或破產清算，此時保險公司的破產不包含監管性標準；二是保險公司因償付能力嚴重不足或有嚴重違法情形而被整頓、接管的，則在進一步符合資產負債或流動性標準時，可以由監管機構對其申請重整或破產清算，此時保險公司在《企業破產法》的要求之外先一步符合了監管性標準。由此可見，對于符合撤銷條件的保險公司需要直接進入清算階段的，監管性標準獨立適用；對于被整頓或接管的保險公司，無論是希望進一步開展重整，還是進行破產清算，監管性標準都不能獨立適用，必須與《企業破產法》的要求相結合。

對此，可以借鑒德國經驗，進一步明確：第一，考慮到保險公司經營具有公眾性的特點，從維護金融穩定出發，應注重對其正常經營的恢復，優先對其進行接管、重整，將破產清算作為最后手段；第二，允許單獨依據監管性標準，對被整頓或接管的保險公司啟動破產管理程序，特別是重整程序，通過及時重整、采取保險業務轉讓等促進有序化解金融風險，而不必等到保險公司完全陷入資不抵債、無力償還到期債務的境地；第三，明確監管性標準惡化到何種情形時應當啟動破產管理程序，例如，償付能力指標的底線或重大違法情形作進一步列舉和細化，加強可操作性；第四，對于以償付能力不足為由對保險公司作出撤銷決定的情形，建議進一步明確該償付能力的具體標準。

第三，在市場退出的主導模式方面，考慮到保險業務的特殊性和金融風險處置的復雜性，建議我國采取以監管機構為主導的模式。除撤銷、整頓、接管等具有明顯行政監管性質的措施外，應在保險公司破產管理程序中進一步明確和強化監管機構的地位和職責，例如，對破產管理人的指定權或對其任命的同意權、接管組與破產管理人之間的銜接方式、監管機構對破產管理程序的參與權和意見發表權、對處置方案的審批權、對破產管理程序中重要事宜的知情權和接受定期匯報的權力等。保險保障基金應當參與接管、重整和破產清算工作，與接管人、破產管理人和監管機構保持合作，履行其法定職責。

第四，建議在保險公司的破產管理程序中確保投保人的知情權，并允許其參與過程或由保險保障基金代表其參與，對重整或破產方案提出意見，并以一定方式行使表決權，從而更好地保障其權益。