景觀權的內涵分析與法律保障

文｜張亞池

作為國家級風景名勝區，黃河壺口瀑布原本可以通過遠眺方式供游客觀賞，但適宜觀景路段卻被當地有關部門架起高墻，并要求游客通過購買門票才能參觀，使得大自然饋贈的景觀因一堵高墻變成了高價收費景區。雖然迫于輿論壓力黃河壺口瀑布景區周邊圍墻已被拆除，但當前這種為了防止游客無償觀賞自然景觀而設置遮擋物的現象仍屢見不鮮，其背后根源是實踐中管理者無視公民本應享有的景觀權，而我國立法上關于景觀權的制度設計亦有不完善之處。本文對我國景觀權內涵予以分析，提出了我國景觀權制度建構的實現路徑。

景觀權概述

景觀

論證景觀權之前首先要明確景觀的概念。景觀在生態學上常被定義為美麗的場景，后學者們逐漸深化對景觀的社會認知，提出景觀之內涵還包括環境與人類之間的關系。隨著社會的發展，景觀逐漸由一個自然概念發展到法律概念。韓國的景觀法將景觀定義為“由自然和人工要素組成的具有地方環境特征，滿足居民生活條件的區域”，從這一概念可以看出，景觀具有和諧與秩序的客觀價值。日本景觀法將景觀定義為“國民共同之資產”，強調良好的景觀與地域固有特性存在密切關聯，法律同時明確了景觀的共有屬性與重要社會價值。《歐洲景觀公約》提供了更為全面的景觀定義，該公約指出“景觀是人們所感知的一個區域，其可以分別在自然因素或人文因素作用下產生，也可以在二者相互作用下產生”。結合不同時期、不同國家對于景觀的定義，本文認為，景觀是依附于土地的具有一定美學價值的客觀存在，是自然因素與人文因素共同作用下的產物，并隨著人類與環境之間關系變化而動態發展的。

景觀權

法學家張文顯教授指出，法律權利是指規定或隱含在法律規范中、實現于法律關系中，主體以相對自由的作為或者不作為的方式獲得利益的一種手段。根據法律權利的概念，環境法學家蔡守秋教授將環境權定義為權利主體在生態環境方面享有的某種權益。參照環境權的定義方式，本文認為，景觀權可以定義為權利主體在一定美學價值客觀存在的環境中非排他地享受美好景觀的權利。其權利主體為景觀權法律關系中享有權利并承擔義務的人，權利客體為良好的景觀。景觀權具有以下權利屬性。

客觀存在性

雖然無法在現行法律概念中得到景觀權的具體定義，且景觀權作為法外的權利主張只是一種主觀的要求，并沒有客觀法律效力，但是這并不妨礙景觀權是客觀存在的。結合黃河壺口瀑布事件分析，公民對黃河壺口瀑布這一自然景觀享有通過遠眺、近觀等方式獲得美學享受的非排他性權利，這一權利是客觀存在的，不會因為沒有法律規定或被法律剝奪而消失。

權利正當性

景觀權的權利正當性可以從兩個層面進行解釋：一是理論正當性。景觀權的理論基礎為“環境共有”理論，景觀具有一定的公共性，故無論景觀所依附土地的所有權曾經屬于國家、集體或者他人，因其是人類生活必需的要素，所以不應當再被視為自由財產，公民可以基于消遣、娛樂等目的對土地上的景觀擁有一定程度的非排他使用權。二是目的正當性。景觀權的目的正當性主要體現在對人格權的保護上。隨著社會發展，人格權的種類不斷增多，除傳統的生命權、身體權、健康權外，精神的享受也逐漸被納入人格權的范疇。例如，我國發布的《國家人權行動計劃（2021—2025年）》將經濟、社會和文化權利劃分為基本生活水準權利、工作權利、社會保障權利、財產權益、健康權利、受教育權、文化權利等，其中雖未將景觀權明確納入基本人權的范疇，但是其提到制定和實施行動計劃的目標是“充分保障人民的經濟社會文化權利，不斷實現人民對美好生活的向往，為人的全面發展創造更加有利的經濟社會文化條件”。景觀則能給予公眾精神上的享受，使人獲得精神愉悅，滿足公眾對美好生活的需要，因此享有景觀權也屬于人格權保護的重要目標。

公益與私益雙重性

公眾因享受和利用良好景觀產生的景觀利益具有公益與私益的雙重屬性。日本的“日比谷公園事件”就是景觀權具有公共利益性的有力例證。在該案的訴訟中，東京高等法院將地方公共團體建造的公園在公法上定位為“供居民和一般公眾共同使用的公共設施”，一般使用者不享有要求影響公園景觀的建筑物停止建設的權利。但是，隨著社會發展，景觀權不再被認為單純具有公共屬性。日本的國立景觀訴訟案肯定了景觀權的私權屬性，該案第三審法院將景觀利益看作一種獨立的人格利益，認為良好的風景具有豐富人們生活環境的客觀價值，具有不以土地所有權為媒介的客觀性。綜上，景觀權具有公共利益與個人利益相融合的特點，是具有公益性與私益性的新型權利。

景觀權法律保障存在的問題

景觀權權利主體模糊

囿于景觀權的公益性與非法定性，我國的景觀訴訟司法實踐大多不支持公民個人享有景觀權，其中最為直接的表現是原告資格問題。“沒有訴訟利益，便沒有訴訟”是訴訟制度的基本原則，那么訴訟利益的認定直接關系到相關主體是否有資格參與訴訟。由于沒有統一的標準，因此在司法實踐中關于權利主體、原告資格的認定過于依賴法官的自由心證，導致司法實踐中經常有“同案不同判”的情況發生。在“律師就杭州市曙光路南西湖風景區建設老年大學狀告規劃局案”一案中，法官認為該杭州市民作為原告不具有起訴資格，該市民所訴的規劃局頒發許可證的具體行政行為與本人并無利害關系，據此不予立案。但是在“市民狀告青島規劃局行政許可案”一案中，300多名市民起訴青島市規劃局違規核發許可證，該案的主審法院認為“法律上的利害關系”應該從廣義上解釋，不僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系，間接的利害關系就包括不特定多數人享有的公共利益，因此300多名市民具有起訴資格。從以上兩個案件對原告資格的認定可見，我國對于景觀權的權利主體資格認定存在很大爭議，認定的模糊性必然會導致實踐中會產生更大的沖突。

景觀權救濟方式不完善

我國景觀權保障存在的另一重要問題是景觀權救濟方式不完善，針對保護環境等公共利益實施的公益訴訟制度難以全面涵蓋景觀權受到侵害的情形。我國民事訴訟法和行政訴訟法規定，有權提起環境公益訴訟的主體為檢察機關或者環保組織。從我國的景觀保護公益訴訟的實踐來看，受到法律保護的大多是具有代表性、標志性的景觀，例如為社會公眾所熟知的“南京市紫金山觀景臺”“三清山巨蟒峰損毀”等訴訟案件，但有關地方地域風貌、街道風貌保護的訴訟案件卻寥寥無幾。也就是說，目前受到法律保護的多為純粹的具有公共利益屬性的景觀，法律尚不能形成對地方地域風貌、街道風貌的普遍保護，對居民景觀權的法律救濟更無從談起。

景觀權法律規范存在短板

近年來，雖然我國有關生態保護、污染防治等方面的立法成果頗豐，但是有關景觀權保護的法律體系仍不完善。

中央立法層面，目前尚未有以景觀權保護為目標的專項法律或者行政法規。憲法第22條、第26條只是從宏觀角度強調了國家的環境保護義務，并未將景觀權作為具體的權利進行保護。環境保護法也僅是在第35條中規定了在城鄉建設中加強對景觀的保護，因法律規定過于寬泛，故難以直接作為景觀權保障的法律依據。地方立法層面，部分省市目前已有相關立法，但是這些景觀立法的重心在于景區環境保護與城市規劃，并未涉及公民景觀權保障問題。而且景觀權保障的相關立法多以地方規范性文件的形式出現，法律效力和層級比較低，能發揮法律效力的作用與范圍有限，并且這些規范性文件不具有較強的穩定性，容易導致法律規定的多重化。

法律規范體系不完善的另一表現是中央與地方法律銜接不暢。雖然個別省市出臺了有關景觀保護的條例，但是國家層面并無以“景觀權保護”為主要規制對象的綜合性立法或者單行法，導致地方立法缺少上位法統籌和銜接，難免會出現法律空白、產生法律沖突，不利于實踐中法律制度的平穩運行。

制度構建：景觀權制度構建理論進路

針對景觀權在實踐中產生的問題，本文提出以下可行路徑。

明確國家景觀保護義務

我國憲法第26條規定：國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。由此法律規定可知國家負有環境保護義務，而景觀保護也屬于環境保護的范疇，那么國家自然負有景觀保護的義務。景觀保護的義務承擔者為國家，而景觀權的權利人為公民，國家基于保護公民權利的目的也應當保護公民的景觀權，由此需要進一步明確國家在景觀保護中需要承擔的義務。景觀權保障的國家義務可以理解為國家在充分考慮民眾利益的情況下，做出或者不做出某種景觀保護行為的狀態。首先，國家不能破壞景觀，這是最為基本的義務；其次，還需要國家機關積極作為采取保護措施，建立景觀權保護法律制度體系，對公民的景觀權予以保護，對侵犯公民景觀權益的行為進行處罰。

完善景觀權法律救濟途徑

本文認為，可以通過景觀權人訴訟、環境檢察公益訴訟等方式實現對景觀權的保護與救濟。一是景觀權人訴訟。景觀權人訴訟的主體為享有景觀權也就是勝訴利益可惠及的不確定多數人，訴訟客體為景觀利益。當景觀利益受到污染或者破壞時，景觀權人可以根據景觀權提起旨在預防和救濟對景觀本身造成損害的訴訟，如請求恢復原狀、進行損害賠償等。此種訴訟屬于兼顧私益與公益的訴訟，屬于廣義環境公益訴訟的范疇，這種訴訟可以實現對景觀的有效保護。二是環境檢察公益訴訟。檢察機關作為重要的起訴主體，負有公共利益和國家生態環境保護義務，對破壞景觀、侵犯公民景觀權的行政行為和民事行為，如有關組織和機關在合理期限內不起訴，檢察機關可以通過提起環境檢察公益訴訟來保障公民的景觀權。

建立健全景觀權法律規范

在司法實踐中，雖然部分法院通過對相鄰權進行擴大解釋的方式在保護公民相鄰權的同時附帶保護景觀權益，但是景觀利益并非法律規定的核心保護法益，而與景觀權保護相關的法律條文散落在各個單行法中，難以起到對景觀權的實質保護作用。因此，要使公民景觀權利保障有法可依、于法有據，需要確立景觀權的法律地位。景觀權作為新興的權利，其立法過程不可能一蹴而就，本文認為，可以首先在較低層級的法律規范中對景觀權進行系統的規定，如推動國務院及地方頒布景觀保護條例及行政法規，待時機成熟之后，可以推動景觀權的專項立法，在法律和制度中明確景觀權的地位，解決景觀保護依賴地方政府條例、景觀保護與管理無統一規定、原有法律條文分散不成體系等問題。另外，部分學者認為景觀權屬于環境權的一種，所以應當順應環境權入憲趨勢，在憲法將環境權確立為公民基本權利的同時實現對景觀權的法律保護。