日常變更調查工作方法研究與探索

向禮銳

摘? 要：本文結合2022年度福建省福清市季度變更調查試點情況及2023年常態化國土變更調查調研情況，從目前國土變更調查工作面臨的一些問題、季度變更調查試點成效、納入日常變更調查的圖斑類型、日常變更技術流程與保障措施等方面進行了研究與探索，為各地開展日常變更調查工作提供了可借鑒的技術路線。

關鍵詞：自然資源管理；年度國土變更調查；日常變更調查；地類圖斑

中圖分類號：P272? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-140-05

Research and Exploration on the Methods of Daily Land Use Change Investigation

Xiang Lirui

（Fujian Surveying and Mapping Institute ，Fuzhou Fujian 350003）

Abstrcat： Based on the quarterly land use change survey pilot in Fuqing City， Fujian Province in 2022 and the regular land change survey in 2023， this paper studies and explores some problems faced by the current land change survey， the results of the quarterly land use change survey pilot， the land type patch included in the daily land use change survey， the daily land use change technical process and safeguard measures， It provides a reference and technology roadmap for daily land use change investigation.

Keywords： natural resource management; annual land use change survey; daily land use change investigation; land type patch

0? 引言

年度國土變更調查是在第三次國土變更調查（以下簡稱“三調”）和上年度國土變更調查基礎上，通過實地調查更新國土調查數據庫，保障國土調查成果的現勢性和準確性。“三調”后，各地學者對如何做好國土調查從技術層面做了大量的總結工作，如張壽選等[1]對福建省第三次全國國土調查數據分析方法進行了研究；鄭越等[2]對北京市第三次全國國土調查關鍵技術及應用進行了研究；羅斌等[3]對第三次國土調查統一時點更新的技術方法進行了研究等?，F有年度國土變更調查按照年底國家集中下發圖斑、縣級舉證變更、“省、國家”集中審查模式，客觀上存在時間短、工作量大、任務重、現勢性差等問題[4-6]。為了從機制上解決目前國土變更調查面臨的問題，自然資源部要求在2022年探索建立日常變更機制，由各省（自治區、直轄市）根據實際情況，開展季度或半年度變更調查工作[7]。為有力支撐自然資源管理各項業務，及時提供真實準確的調查監測數據和分析成果，福建省探索建立常態化國土變更調查工作機制，年底集中做好年度國土變更的基礎上，對上半年地類變化監測以及增減掛鉤、土地全域綜合整治、高標準農田建設、生態修復等項目驗收、日常動態巡查等管理工作中涉及地類變化調整的，及時開展日常變更，將地方外業調查舉證任務分解前移，增加實際工作時間，減輕年底集中變更的工作壓力，提升成果質量。

1 目前面臨問題

1.1 工作量大

2020至2022年自然資源部下發福建省疑似土地利用變化圖斑數量分別為39.84萬、19.27萬、56.98萬，近兩年由于補充耕地任務指標下達、耕地進出平衡、全域土地綜合整治等各項自然資源管理工作需要，還有跟蹤圖斑和專項圖層，后續下發圖斑數量會逐步增多。

1.2 時間短任務重

2023年，自然資源部明確各省今年及以后年度國土變更調查工作進度，要求各省在2月15日前提交正式上報成果，2月底形成初報數據，5月底前完成核查整改工作，6月底前形成最終成果。由于國家遙感監測圖斑下發時間普遍較晚，通常年度國土變更調查從下發基礎數據到完成外業調查舉證僅1個月左右時間，為了趕工期進度，縣級作業隊伍往往忽略成果質量，難以達到國家級核查質量評價時縣級調查成果新增建設用地圖斑、補充耕地圖斑2個單項差錯率和變更圖斑總體差錯率低于2%的要求，同時也增加了外業工作的安全隱患。

1.3 現勢性差

根據往年做法，年度變更調查圖斑一般年底下發，第二年中期完成，年底核定下發使用，出現“一年調一次，一次調一年”的現象，造成數據現勢性不強，無法有效應用于自然資源“批、供、用、補、查”[8]日常管理和決策工作，無法充分滿足地類變化動態監管的要求。

1.4 工作節奏不同步

年度國土變更調查時間相對集中，自然資源調查監測與耕地保護、生態修復、執法督察等領域的日常管理工作節奏不同步，協同機制不夠健全，數據共享路徑不夠通暢，目前除了補充耕地項目外，生態修復、耕地衛片監督、河湖治理等其他自然資源日常管理工作中的地類變化信息無法及時納入到國土變更調查。

1.5 部分圖斑外業舉證困難

2022年度國土變更調查細化了新增耕地認定標準，即正在種植的糧棉油糖菜及飼料飼草等農作物且已出土長苗[9]。福建省素有“八山一水一分田”的說法，境內高山眾多，糧食作物以種植水稻為主，高山地區在5月底以前溫度依然較低，達不到插秧的要求，新增耕地無法舉證，且全省耕地水旱輪作情況較普遍，如福鼎“早稻—晚稻—蠶豆”耕作模式[10]，年底集中舉證時的現狀往往不能準確反映耕地的二級類（特別是水田）。

2 日常變更調查試點情況

2022年5月至10月，福清市在2021度國土變更調查成果的基礎上開展2022年季度國土變更調查試點工作。地類變化圖斑主要來源為省“天地網”動態執法監測圖斑和補充耕地竣工驗收圖斑。

2.1 “天地網”動態執法監測圖斑

2019年8月起，福建省率先開展“天地網”動態執法并覆蓋全省[11]。福清市在“天地網”動態執法提取的用地、用礦、用海疑似違法用地圖斑基礎上，結合自然資源部下發“上半年地類變化監測”成果，以不同時態影像對比判讀疊加分析法[12]，即后時相監測遙感影像疊加前時相基底影像方式，提取以下類型季度變化圖斑：一是疑似建設用地變化圖斑；二是疑似農用地變化圖斑；三是疑似未利用地變化圖斑；四是疑似新增圍填海圖斑；五是其他影像疑似變化信息。經核實，上半年衛片執法遙感監測圖斑涉及地類變化的 2 262個。福清市采用福建省年度變更調查平臺日常變更模塊，共完成2 262個圖斑的外業調查舉證工作。經內業分析建庫、成果質檢，最終有 1 823個季度變更調查圖斑通過部核查并納入到2022年度國土變更調查。

2.2 補充耕地竣工驗收圖斑

福清市補充耕地日常變更工作，由調查、耕保部門共同開展，技術支撐單位通過套合補充耕地項目竣工測量數據、2021年度國土變更調查數據庫和0.2米分辨率高清正射影像圖，結合補充耕地項目初驗結果確定新增耕地待變更圖斑，并制作外業調查工作底圖開展實地核實，查清圖斑地類、邊界、權屬、種植屬性、耕地細化屬性等，并在福建省舉證平臺同步舉證，建庫形成初報成果，共涉及補充耕地項目8宗，地塊119個，面積33.90 hm2。經部、省核定通過項目7宗，地塊108個，面積26.69 hm2，并納入2022年度國土變更調查。

2022年底，國家下發福清市年度國土變更調查遙感監測圖斑共13 421個。通過半年的日常變更調查試點工作共提前完成1 931個圖斑的地類變更，減輕了年底集中外業舉證的壓力（圖1）。

3 納入日常變更調查圖斑類型

除了調查部門統一下發圖斑之外，各級自然資源業務管理部門根據各自職責將各類管理數據定期或實時共享互通，與調查部門共同會商后確定變更圖斑，納入日常變更調查，推進各類自然資源管理成效及時在日常變更調查成果中體現。日常變更調查圖斑主要分為三類，即部統一下發監測監管圖斑、自然資源管理項目竣工驗收圖斑、地方自然資源管理業務圖斑（表1）。

3.1 部統一下發監測監管圖斑

對部統一下發的上半年地類變化監測圖斑和其他專項監測監管圖斑，縣級調查部門按照年度國土變更調查要求對涉及地類變更圖斑開展日常變更調查。

（1）上半年地類變化監測。部組織利用時相為4～6月全覆蓋正射影像圖套合上年度國土變更調查數據庫進行比對，分類提取并分批下發地類變化信息，各地可利用部下發地類變化圖斑，開展日常變更調查。

（2）對于“林草濕”調查監測工作中已經舉證并核實認可的圖斑，通過日常變更調查及時納入當年度國土變更調查成果[13]。

3.2自然資源管理竣工驗收項目圖斑

對于自然資源管理項目如補充耕地、生態修復項目中涉及地類變化必須納入日常變更的，由相關業務部門提出變更申請，調查部門與業務部門配合，按照年度國土變更要求開展日常變更調查。

3.2.1 補充耕地項目

根據自然資源部辦公廳《關于進一步加強補充耕地項目管理嚴格新增耕地核實認定的通知》和《關于改進耕地占補平衡動態監管系統的通知》要求，補充耕地項目竣工后，新增耕地應通過日常變更機制報部核查，核查通過后按規定開展項目驗收和報備工作。

3.2.2 生態修復項目

根據自然資源部辦公廳《關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》要求，對各類國土空間生態修復項目驗收涉及地類變更的，通過日常變更機制先納入年度國土變更調查。

3.3 地方自然資源管理業務圖斑

縣級耕保、執法、開發利用、用途管制等業務協同部門對所轄業務管理數據，如設施農用地備案、衛片執法數據、臨時用地審批（備案）數據、新增建設用地審批數據等定期開展地類變化研判，對于地類和屬性發生變化圖斑，及時匯總推送至調查部門，調查部門與業務部門組織技術力量按照年度變更要求定期開展日常變更調查。

4 日常變更調查工作流程及保障措施

目前年度國土變更調查的模式如下：以當年12月31日為時間節點[14]，國家下發遙感監測圖斑，縣級作業隊伍開始內業數據處理、外業調查舉證，建立縣級變更調查數據庫，生成外業舉證DB包，一同線下提交至省級核查單位。省級核查單位檢查完成后，將檢查意見反饋給縣級相關部門，縣級相關部門根據檢查意見整改完成后再次提交省級檢查，如此反復兩至三次，直至成果合格?？h級作業和省級檢查不能同步進行，影響工作效率。

通過省級國土變更調查外業舉證平臺日常變更模塊，縣級外業調查舉證和市級、省級內業檢查工作同步進行。省級檢查人員線上審查市級預檢通過的縣級舉證照片和圖斑屬性信息后，實時反饋檢查意見，縣級作業單位根據檢查意見及時整改，再次提交省級檢查。當月圖斑全部通過省級檢查后，縣級提交當月變更數據庫、外業舉證DB包至省級，省級進行規范性和完整性檢查后統一匯總提交國家核查。

4.1 日常變更調查圖斑收集

調查部門根據耕保、生態修復部門需求，接收補充耕地、生態修復項目竣工驗收圖斑和部統一下發的上半年地類變化監測及專項監測圖斑，還有執法、用途管制、開發利用等部門推送的地類變更圖斑，會商后把涉及地類變化的圖斑及時上傳外業舉證平臺。

4.2外業調查舉證

縣級變更調查技術隊伍利用福建省國土變更調查外業舉證平臺日常變更模塊，對需舉證的地塊實地拍照舉證。舉證照片需在實地拍攝且拍攝方向正確，應能夠反映調查地類與影像特征不一致區域的土地利用情況[15，16]。形成加密舉證數據包，上傳至舉證平臺。

4.3 省市縣三級檢查

縣級自然資源主管部門組織對本地區日常變更調查成果進行100%全面自檢，確保成果的完整性、規范性、真實性和準確性；市級自然資源主管部門對所轄縣（市、區）上報的月度變更調查成果開展市級預檢；省級自然資源主管部門組織專業隊伍對市級上報的月度變更調查成果進行100%內業核查，根據內業核查情況，結合實際抽取圖斑開展外業核查，同時對市縣上報的調查成果的規范性、完整性、有效性進行審核并將檢查結果及時反饋給市縣。

4.4 成果匯交

縣級自然資源主管部門于每月5日前將上月度日常變更的矢量數據、舉證信息等成果上報市級自然資源主管部門。市級自然資源主管部門于每月10日前將通過市級預檢的日常變更矢量數據、舉證信息等成果匯總上報省級自然資源主管部門。各地市提交的變更調查增量更新數據經省級核查后，上報自然資源部復核。

4.5 統計分析

省級自然資源調查監測主管部門對縣級自然資源主管部門上報的日常變更成果進行匯總分析，并將上述匯總及分析成果及時反饋給耕保、執法、生態修復等業務部門，實現地類變化圖斑閉環管理。

4.6 保障措施

4.6.1建立部門協同機制

自然資源調查監測與其它業務管理部門的協同是高質量做好日常變更調查的有力支撐，各級自然資源主管部門都要高度重視，加強組織領導，成立業務協同機制工作專班，由主要領導任組長，統籌協調耕保、執法、修復、管制、利用等部門，形成“系統上下貫通、同級業務協同、內外業一體”的工作機制，增強工作合力。

4.6.2制定工作評價制度

省級自然資源主管部門建立全省國土變更調查工作評價機制，將日常變更調查成效納入工作評價主要內容，定期在系統內部開展評比，對日常變更調查成效顯著，年度國土變更調查時圖斑數量明顯減少、成果質量好的縣級單位通報表揚。

4.6.3創新技術手段

針對現有部分監測監管工作標準與年度國土變更調查不統一、舉證照片和監測數據共享不夠等現象，通過信息化手段打通各類舉證平臺接口，共享舉證照片，實現“一次舉證，多次使用”，有效提升工作效率，節約經費成本。

目前各類航拍無人機性能強大，操作簡單。部分受地形限制或者舉證困難的圖斑可以采用無人機航拍舉證的方式，同時充分利用鄉鎮國土所或者村土地協管員等技術力量，就近隨時開展舉證工作，將鎮、村兩級土地管理人員充分納入到日常變更調查業務工作中。

5 結語

福建省通過福清市2022年季度變更調查試點及2023年常態化國土變更調查調研，探索出一套日常變更調查的工作協同機制和技術路線。雖然目前仍存在著日常變更調查和年度國土變更調查成果銜接困難以及各部門業務管理數據實時共享不暢等問題，但下一步福建省將通過建立常態化國土變更調查工作機制，加強業務協同，優化技術流程，真正實現自然資源管理業務成果“及時入賬”，逐步緩解現有年度國土變更調查模式下年底集中變更的壓力。

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