武陵山片區(qū)生態(tài)補償機制優(yōu)化路徑研究

[摘 要]生態(tài)補償機制是實現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化的一種經(jīng)濟手段與制度安排，是協(xié)調(diào)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的科學方法。武陵山片區(qū)生態(tài)補償機制存在法律制度支撐不足、市場化程度低、橫向機制不健全等問題，應該從健全和完善區(qū)域生態(tài)補償?shù)姆ㄖ骗h(huán)境、財政政策體系、市場化運作機制、橫向協(xié)調(diào)機制等方面，優(yōu)化武陵山片區(qū)生態(tài)補償機制，滿足全體人民對美好生活和共同富裕的向往。

[關鍵詞]武陵山片區(qū)；生態(tài)補償機制；路徑研究

黨的二十大報告明確：“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)保護補償制度。”武陵山片區(qū)作為國家重點生態(tài)功能區(qū)，必須不斷完善生態(tài)補償機制，協(xié)調(diào)好生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，促進綠色發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

一、優(yōu)化生態(tài)補償機制的理論基礎和現(xiàn)實意義

（一）生態(tài)補償機制的經(jīng)濟學理論基礎

1.外部性理論

由于生態(tài)環(huán)境外部性的影響，使得私人最優(yōu)與社會最優(yōu)不可能同時發(fā)生，降低了資源配置效率。外部性理論在生態(tài)保護領域提供了兩種解決思路：一方面創(chuàng)建生態(tài)服務市場，在自愿的基礎上，生態(tài)系統(tǒng)服務供給者提供生態(tài)系統(tǒng)服務給買方；另一方面政府通過征收和財政激勵補貼，強調(diào)發(fā)揮市場作用，協(xié)調(diào)保護和發(fā)展之間的矛盾。

2.資源的公共物品屬性理論

生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，隨著消費水平的提升，個體對生態(tài)資源的需求不斷增加，往往會導致生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化的“公地悲劇”時有發(fā)生。構(gòu)建適用的生態(tài)補償體系，使受益者付費，可以促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3.生態(tài)資產(chǎn)價值實現(xiàn)理論

生態(tài)資產(chǎn)的價值可通過政府財政補貼和市場購買實現(xiàn)。政府對生態(tài)資產(chǎn)差異化的財政補貼，可以優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品供給，較高的補償標準則會形成有效激勵；市場對生態(tài)產(chǎn)品和服務的付費行為可以實現(xiàn)生態(tài)保護的商業(yè)價值。此外，政府通過財政資金的杠桿作用，將交易和補償市場化，完善價格機制，最終形成生態(tài)產(chǎn)品和服務的市場[1]。

4.資源產(chǎn)權(quán)界定理論

科斯提出，產(chǎn)權(quán)明晰可以通過市場交易消除外部性。通過市場交易體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成本，引導相關方以更低成本做出決策和行動，促使資源和環(huán)境適度開發(fā)和利用，從而平衡經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護[2]。

（二）優(yōu)化生態(tài)補償機制的現(xiàn)實意義

1.有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

生態(tài)保護會激勵社會各界積極采用生態(tài)友好型生產(chǎn)、生活方式，深度參與生態(tài)服務供給事業(yè)。通過生態(tài)補償制度的構(gòu)建，一方面開展碳排放地區(qū)與碳匯區(qū)之間的橫向補償，實現(xiàn)節(jié)能減排；另一方面，通過提高資源開發(fā)和環(huán)境保護收費，增加對生態(tài)損失的補償，將不斷倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，促進綠色發(fā)展。

2.有利于生態(tài)文明建設，滿足人民對美好生活的向往

越過小康階段后，新的增長點主要源自生態(tài)環(huán)境等公共物品的消費上。生態(tài)補償激勵生態(tài)保護，使可共享的公共物品對提高國民生活質(zhì)量和福祉水平的貢獻逐步增強[3]。生態(tài)補償機制的建立，使人民共享經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙重效益，實現(xiàn)人民對物質(zhì)文明、生態(tài)文明和精神文明的多重需求。

3.有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會公平和共同富裕

生態(tài)補償機制是區(qū)域利益分配機制的重要組成部分，從社會公平角度看，協(xié)調(diào)代際、區(qū)域之間權(quán)責，對福利受損者補償、對受益者收費，使個體福祉的不減少和社會福祉的平等與最大化[4]。合理的生態(tài)補償機制能夠通過生態(tài)補償增加經(jīng)濟不發(fā)達地方收入來源，緩解區(qū)域間發(fā)展差距，從而促進社會公平和共同富裕[5]。

二、武陵源片區(qū)生態(tài)補償機制存在的問題

（一）法律法規(guī)體系不健全，缺乏制度支撐

1.生態(tài)立法有空白

生態(tài)補償機制是協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新制度，應該以專門性的統(tǒng)一立法在法律體系中得到體現(xiàn)，為生態(tài)補償機制的實踐提供法律依據(jù)和指導。從這個層面上看，國家和相關省市關于武陵山片區(qū)生態(tài)補償機制的法律法規(guī)欠缺，相關配套機制不足，權(quán)責不清，難以適應新時代生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展的要求。

2.生態(tài)執(zhí)法難度大

由于政績考核很大程度上依靠GDP指標，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，增加財稅收入，在處理生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的沖突上，往往比較注重短期收益，忽略生態(tài)保護帶來的長期效益，以犧牲生態(tài)換取一時的經(jīng)濟收益。面對有關企業(yè)和項目威脅、破壞生態(tài)，地方政府在執(zhí)法上存在避重就輕。

3.生態(tài)監(jiān)督不深入

目前，國家和地方政府有環(huán)保督察職能，但是沒有形成長效的約束機制，各地通常在督查時間內(nèi)作突擊整改，在督查組撤離后放任自流。此外，生態(tài)補償執(zhí)行過程中的監(jiān)督監(jiān)管措施有待完善，要加強生態(tài)補償標準和資金流向等的信息公開，及時發(fā)布政策落實情況。

（二）市場化參與程度不高，缺乏資金支持

1.生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益不高

目前，武陵山片區(qū)尚缺乏生態(tài)價值核算體系和利益分配機制，生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)不足，效益不高，生態(tài)補償單純依靠“輸血”，缺乏“造血”功能，不利于生態(tài)補償機制的穩(wěn)定性和持續(xù)性，有待進一步探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化模式的發(fā)展。

2.生態(tài)產(chǎn)品價值開發(fā)不足

武陵山片區(qū)對于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過度依賴生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，對于排污權(quán)、碳交易、林權(quán)、水權(quán)等市場化創(chuàng)新機制的實踐滯后，只停留在自然資源開發(fā)收費和破壞處罰層面，廣義的生態(tài)使用付費和生態(tài)補償機制有待開發(fā)。

3.生態(tài)投資的主體單一

對于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)投資仍以政府為主導，依靠財政轉(zhuǎn)移支付，補償對象以農(nóng)民為主，社會資本參與度不高，資金的使用和循環(huán)效率不高。對于生態(tài)項目工程，應該采取PPP等模式，引入社會資金參與，拓寬生態(tài)補償機制的資金來源。

（三）橫向補償機制不完善，缺乏區(qū)域合作

1.過度依賴縱向補償模式

在我國，生態(tài)越豐富，經(jīng)濟發(fā)展水平反而越低，用以生態(tài)補償?shù)呢斦Y金越有限，導致像武陵山片區(qū)這些地方的生態(tài)補償基本依賴中央或省級財政的補貼，依靠上級撥付，過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付的途徑進行縱向補償，專項資金不足，自上而下的補貼導致層層截留，實際到達生態(tài)功能區(qū)的資金有限。

2.區(qū)域間缺乏統(tǒng)一的協(xié)商機制

武陵山片區(qū)橫跨4省、71個縣（市）區(qū)，是典型的跨區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。在武陵山片區(qū)的保護和開發(fā)上，相關省市缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)配合，各自為政，缺乏出臺統(tǒng)一的生態(tài)保護和補償機制，缺乏省際、市際之間的生態(tài)協(xié)調(diào)機制，缺乏跨區(qū)域的橫向生態(tài)補償機制，沒有形成責任共擔、利益共享的監(jiān)督制約機制。

3.區(qū)域間存在盲目競爭

各行政區(qū)合作和協(xié)商不足，相互競爭上級優(yōu)惠政策，“等靠要”的思想觀念仍然存在。在地區(qū)發(fā)展競爭壓力下，各地區(qū)都不愿意因生態(tài)建設而拉大發(fā)展差距，不愿意承擔援助和補償區(qū)域生態(tài)建設責任。在地區(qū)競賽中，各地區(qū)不愿意率先做出犧牲和讓步，不愿意從全局角度參與橫向生態(tài)補償機制的建設，使得大家的利益都受損。

三、優(yōu)化生態(tài)補償機制的路徑建議

（一）優(yōu)化生態(tài)補償?shù)姆ㄖ骗h(huán)境，完善多層級管理機制

1.健全生態(tài)補償機制相配套的法律體系

要以法律的形式確定生態(tài)補償?shù)幕疽兀瑒澢遑熑沃黧w的權(quán)利與義務，明確責任追償，規(guī)范社會主體或市場主體行為，整合各領域的生態(tài)補償文件和政策，形成區(qū)域綜合、統(tǒng)一的生態(tài)補償法律法規(guī)體系。

2.加強生態(tài)補償制度和機構(gòu)體系建設

尋求中央政府牽頭完善頂層設計，建立生態(tài)補償組織管理體系，成立政策法律制訂機構(gòu)、補償計算機構(gòu)、補償征收管理機構(gòu)等；加強橫向政府間的問責，構(gòu)建縱向有差異的政府責任，建立區(qū)域管理聯(lián)席會議制度或是區(qū)域共同協(xié)商建立綜合事務管理機構(gòu)，統(tǒng)籌負責生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)補償實施后的績效評價考核等工作[6]。

3.完善監(jiān)督與評估機制，建立信息披露制度

量化考核機制，使經(jīng)濟績效與環(huán)境績效掛鉤，建立生態(tài)保護的考核評價制度體系，形成生態(tài)保護與開發(fā)“指揮棒”；加強風險監(jiān)管，建立生態(tài)責任追溯機制，對生態(tài)環(huán)境保護失責的領導干部進行終身追責；強化信息披露，促進生態(tài)補償市場信息更加透明，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化社會公眾獲得環(huán)境信息的渠道。

（二）優(yōu)化生態(tài)補償?shù)呢斦唧w系，探索多渠道融資機制

1.加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度

申請中央設立專項資金、基金，支持武陵山片區(qū)環(huán)境綜合治理、生態(tài)恢復與建設。提高各項資源稅費征收標準，推進資源有償取得的制度改革。促使向東部地區(qū)征收環(huán)境稅和生態(tài)補償稅，形成重點生態(tài)功能區(qū)保護補償基金。完善生態(tài)投融資機制，采用“以獎代補”、財政補助、貸款貼息等方式加快有關生態(tài)保護的基礎設施建設。

2.調(diào)動地方政府對生態(tài)補償?shù)姆e極性

劃定中央與地方在武陵山片區(qū)生態(tài)保護與開發(fā)方面的權(quán)責范圍，糾正管理權(quán)限“越位”“錯位”“缺位”問題，給予地方更多自主權(quán)，發(fā)揮地方政府主觀能動性和創(chuàng)造性。系統(tǒng)聯(lián)動其他政策實施，創(chuàng)新補償和管理模式，使勞動人口就地轉(zhuǎn)成河長、林長、草長等生態(tài)守護人員，讓生態(tài)守護成為更多人的事業(yè)和“飯碗”。

3.積極探索多渠道的融資機制

探索設立多層次、多類型的生態(tài)補償基金；嘗試以環(huán)保彩票、環(huán)保債券等形式推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)金融化，以更大力度鼓勵環(huán)保企業(yè)上市。創(chuàng)新融資模式，通過PPP、BOT等模式與社會資本開展深度合作。制定有關投資項目稅收優(yōu)惠、投資回報等惠企政策，引導社會資本積極參與。拓寬生態(tài)補償資金籌措方式，如綠色信貸、優(yōu)惠貸款等。

（三）優(yōu)化市場化補償機制，探索多元化補償方案

1.激活生態(tài)產(chǎn)業(yè)“造血”功能

積極轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，拓寬資金渠道，采取市場化、多元化生態(tài)補償，將“輸血補償”變“造血補償”。發(fā)展具有本地特色的生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品，增強武陵山片區(qū)發(fā)展的造血功能和內(nèi)生動力。健全生態(tài)資源變生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)資產(chǎn)變生態(tài)資金的交易機制，積極推廣生態(tài)票交易制度，打造全要素完善的生態(tài)產(chǎn)品市場；政府出臺系列政策，構(gòu)建市場導向的生態(tài)產(chǎn)品供給和保護體系。

2.提高生態(tài)補償信息化水平

堅持創(chuàng)新驅(qū)動，加強技術(shù)創(chuàng)新支撐，加強制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合，推動生態(tài)補償向信息化、縱深化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。運用智能化、數(shù)字化的生態(tài)監(jiān)測評估系統(tǒng)，構(gòu)建生態(tài)補償動態(tài)監(jiān)測體系，開展全周期產(chǎn)品信息監(jiān)測工作，及時更新用于生態(tài)保護的投入與產(chǎn)出各項基礎數(shù)據(jù)，為生態(tài)補償標準的制定以及生態(tài)補償績效評估提供數(shù)據(jù)參考與技術(shù)支持，實現(xiàn)精細化、集約化管理[7]。

3.大力銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，強化生態(tài)人力資本投入。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進城市反哺農(nóng)村，農(nóng)村延伸城市服務功能，為市民提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)消費和服務。充分識別生態(tài)環(huán)境保護投入與產(chǎn)出各項影響因素，探索建立產(chǎn)業(yè)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境治理一體化實施的新發(fā)展模式，努力提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)過程中土地的“溢出”價值。

（四）優(yōu)化橫向生態(tài)補償機制，形成多維度補償路徑

1.加強地方政府間的合作

要進一步推動生態(tài)關系密切但不具有行政隸屬關系的地區(qū)間建立起流域、林田、湖草等領域的橫向生態(tài)補償機制，開展準備金制度在生態(tài)保護中的應用試點，健全公眾生態(tài)保護激勵機制，提高各級政府和社會大眾的參與度。武陵山片區(qū)的相關省市要加強合作，向中央部門申請納入國家生態(tài)文明建設示范區(qū)和生態(tài)保護補償示范區(qū)建設，共同爭取中央加大支持力度。

2.加強東西部區(qū)域協(xié)調(diào)

鼓勵東部區(qū)域提供技術(shù)支持，與武陵源片區(qū)聯(lián)合培養(yǎng)環(huán)保技術(shù)人員，并組織行業(yè)專家學者、熱心環(huán)保事業(yè)人士去當?shù)亻_展特色環(huán)保活動，引入部分技術(shù)項目，與武陵山片區(qū)共建綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。鼓勵東部采取“飛地”合作模式，在武陵源片區(qū)建立起生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，增加當?shù)鼐用窬蜆I(yè)機會和就業(yè)收入。號召社會捐助、采取對口扶持等模式，形成東西互濟互補的多元化生態(tài)補償路徑。

3.加強代際補償平衡

生態(tài)補償機制的建設，除了要協(xié)調(diào)代內(nèi)平衡，還應構(gòu)建代際補償機制，促進代際公平。建立代際補償基金，保障后代的生態(tài)權(quán)益和經(jīng)濟權(quán)益。構(gòu)建生態(tài)開發(fā)和資源保護利用的長效機制，完善區(qū)域內(nèi)輪耕輪作制度，加強損壞區(qū)域的生態(tài)修復，不把問題留給下一代。加強生態(tài)文化建設和生態(tài)補償制度的創(chuàng)新，為后代積累寶貴的生態(tài)保護經(jīng)驗、先進的生態(tài)保護模式以及豐厚的生態(tài)資本。

結(jié)束語

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，本文力求找到生態(tài)文明建設與全體人民共同富裕、區(qū)域生態(tài)效應與經(jīng)濟效應的結(jié)合點，從理論和現(xiàn)實出發(fā)，總結(jié)歸納了幾個關于生態(tài)補償機制的經(jīng)濟學理論基礎，分析了武陵山片區(qū)生態(tài)補償機制當前存在的主要問題，并針對問題提出了優(yōu)化生態(tài)補償機制的路徑建議。本文是從一般性規(guī)律和理論出發(fā)，針對具體區(qū)域、具體問題，嘗試提出有建設性的解決措施，希望對有關方面有借鑒意義和參考價值。

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作者簡介：許娟（1992— ），女，漢族，湖南汝城人，中共湘潭市委黨校（湘潭市行政學院），講師，碩士。

研究方向：區(qū)域經(jīng)濟理論與政策。