城市運行管理服務平臺的發展方向展望

郝力?馬春莉

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“加快數字化發展，建設數字中國。迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。”城市運行管理服務平臺是數字政府建設的重要組成部分。數字政府建設在未來十五年發展中，通過開展基層治理體制改革和激活數據要素技術創新，以及城市管理評價與文明城市評價對接的激勵機制創新，必將影響城市運行管理服務平臺未來走向。

一、基層治理政策導向

（一）基層治理現代化政策背景

2021年7月《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》發布并提出：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺；黨建引領基層治理機制全面完善，基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務精準高效，黨的執政基礎更加堅實，基層治理體系和治理能力現代化水平明顯提高。在此基礎上力爭再用10年時間，基本實現基層治理體系和治理能力現代化，中國特色基層治理制度優勢充分展現。”

北京市和上海市推進特大城市基層治理現代化，江蘇省和浙江省推進基層整合審批服務執法力量，加快推進“大綜合一體化”行政執法改革試驗，中央政法委推動上百個城市試點市域治理現代化等工作，都是落實中央基層治理現代化戰略部署的具體行動。基層治理現代化體制變革的核心要義是：基層黨建、城市管理、社區治理和公共服務等主責主業下沉社區，整合審批、服務、執法等力量，面向區域內群眾開展服務。

（二）基層治理帶動城管體制變化

北京、上海、江蘇、浙江等省（直轄市）和市域治理示范城市貫徹中央對基層治理現代化的要求，進行了市、區行政資源向街道、社區下沉的基層治理體制改革。以北京為例，在基層治理體制改革中，將基層治理傳統“條條”為主的行政體制，轉變為市、區兩級下放給街道部分權力和資源，形成以街道為主體的“塊塊”行政體制。基層治理體制改革對傳統城管體制已經產生深刻的影響，從北京市兩個涉及基層治理體制改革的文件中，可以感受到這一點。

北京基層治理體制改革的主要精神是，強化街道社區的基層治理組織能力，要求市、區兩級政府下放街道必需的“條條”行政資源，構建適應基層治理需求的組織機構，履行基于“塊塊”的基層治理行政職責。

基層治理體制改革對市、區、街三級城市管理體制的主要影響，集中體現在重新確定街道辦事處行政職責和確立街道辦事處行政執法主體地位兩個方面。2020年7月1日實施的北京市人民政府《關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》明確：“街道、鄉鎮綜合行政執法隊是街道辦事處、鄉鎮人民政府管理的行政執法機構，以街道辦事處、鄉鎮人民政府名義開展執法工作。”2020年11月，北京市委辦公廳、北京市政府辦公廳印發《北京市街道黨工委和辦事處職責規定》，重新確定街道辦事處的城市管理職責橫向擴展覆蓋到18個行政部門和專業機構，縱向深入到街道社區、住宅小區。

（三）基層治理帶動城管模式變化

基層治理體制由市、區“條條”管理為主轉變為街道“塊塊”管理為主的模式。以北京市北新橋街道解決社區口袋公園被占用為例。雍和大廈與東城區青龍胡同之間，夾著一座口袋公園，是居民休閑健身的好去處。然而，從2020年下半年開始，這座口袋公園逐漸成了外賣小哥的“停車場”，安全問題、衛生問題也接踵而至。北新橋街道網格化服務管理中心、綜合行政執法隊、城市管理辦公室、平房區物業、雍和大廈物業等單位負責人齊聚口袋公園，經過現場研究，城市管理辦公室負責同志提出，由街道在口袋公園的無障礙坡道口設置阻車樁，防止外賣電動車進入園內。阻車樁的鑰匙同時交給平房區物業和雍和大廈物業，當居民的輪椅、嬰兒車需要進入園區時，雙方物業都可以幫助居民開鎖。關于衛生問題，網格化服務管理中心負責同志注意到雍和大廈餐飲商戶增加的情況，表示將在雍和大廈樓前設置垃圾分類驛站，讓垃圾投放更加規范。并根據現場對外賣騎手車輛的甄別，負責與送餐企業約束從業人員規范停車。同時，在北二環路及周邊地區為外賣騎手尋找合適的停車場地。待位置確定后，由雍和大廈物業制作引導牌，方便外賣騎手快速找到停車點，不耽誤訂單。經過幾個相關單位協商，各種問題找到了可行的綜合解決方案，實現了口袋公園還給居民和外賣騎手有地停車的雙贏局面。

在基層治理體制改革帶動下，街道社區以統籌協調多個相關機構協商、綜合施策的基層治理新模式，替代多個部門各自為政的傳統舊模式。未來，伴隨城市管理體制下沉街道社區的運管服平臺建設和運行，必將提出與新體制、新模式相適應的制度建設、系統建設和數據建設新需求。

北京市城市管理綜合執法大數據平臺。攝影：張瀟

（四）基層治理帶動城管空間變化

基層治理體制由社會公共空間管理范圍，進入到市民居住空間管理范圍。以上海市靜安寺街道解決“居民手拎馬桶”為例。為了保障社區居民的基本生活，2016年年初，靜安寺街道聯合物業、市容、城管、房管等部門，對各小區建設發展存在的“短板”進行實地查看和現場處理，將各居民區存在的小區環境、市容市貌、違章搭建、群租等問題，匯總梳理成各居民區“整改清單”，建立各居民區“美麗家園”建設項目，并落實責任部門及責任人。

廁所是城市環衛管理的基本業務。按照傳統城管體制，城管部門僅負責城市公共區域的廁所建設、養護和保潔，居民區內、戶內的廁所問題，不屬于城管職責范圍。在新的街道基層治理體制下，靜安寺街道通過“一平方米馬桶入戶”、樓內建設合用衛生間、弄內建設公用衛生間等方式，在室內、樓內和社區內三個不同空間范圍，因地制宜精細化地解決了“居民手拎馬桶”問題，讓144戶居民享用到城市衛生設施。

在基層治理體制改革帶動下，城市管理大尺度空間的演變和精細化管理需求，會對未來城市運管服平臺的制度建設、系統建設和數據建設產生新的影響。

二、數字時代政策導向

2017年，習近平總書記在十九屆中央政治局第二次集體學習時強調，要加快建設數字中國，構建以數據為關鍵要素的數字經濟，推動實體經濟和數字經濟融合發展。數字時代與信息時代的根本區別是，數據成為數字經濟的關鍵要素，是新的生產力。數字經濟、數字政府、數字社會和數字城管在各自的領域，在大數據的介入下，正在改變經濟、政府、社會和城管的傳統模式。當前，外部大數據來源和內涵的深刻變化，極大地推動著前沿技術革命性創新應用，未來必將深刻影響運管服平臺的前沿技術應用模式。

（一）數字政府：健康碼大數據

健康碼創造了空前規模的數字政府超級平臺，它覆蓋了全國人口、全部國土、全部政府；它深度應用“云物移大智”等前沿技術手段，在三年抗疫和復工復產中發揮了不可替代的政府超級平臺作用。大數據是健康碼平臺運行須臾不可離開的血液，這些數據主要有四類：第一類是政府掌握的個人身份數據，第二類是十多億個人天天刷的場所碼，第三類是十多億個人天天刷的核酸碼，第四類是十多億個人健康狀態的賦碼數據。顯然，99%來自十億個人天天刷的場所碼和核酸碼大數據，是成就健康碼超級政府模式的“有效大數據”。

（二）數字經濟：網購大數據

我國的網購創造了世界空前規模的電子商務平臺。它覆蓋了幾乎全國人口、全部生活類商品，加速了全國市場和商業信用體系建設的進程，為十多億買賣雙方提供物美價廉的個人交易平臺，為中國正在崛起的數字經濟作出貢獻。網購平臺創造性地開拓了個人商業大數據的先河。它通過開店、搜索、選優、拼單、下單、發貨、支付、信用、收貨、退貨、評價等線上交易服務的過程，不僅365天、每天24小時收集十多億個人的交易大數據，而且將個人交易大數據作為網購智能算法模型的基礎數據，使得搜索、支付、信用、推介、供應鏈和物流派單等相關算法模型應運而生。基于個人交易大數據和人工智能算法的網購平臺，已經形成超越實體商業的數字化競爭能力。顯見，100%來自十多億個人的交易大數據，是造就網購新模式的“有效大數據”。

（三）有效大數據：拉動前沿技術應用

過去有人一直把“云計算、物聯網、移動互聯、大數據、人工智能、區塊鏈”，甚至是“元宇宙”等前沿技術手段當作創新的全部，忽視“有效大數據”作為“關鍵要素”的地位和作用。“前沿技術手段”的本質是什么？云計算技術是數據算力和算量的手段，物聯網技術是傳感數據處理的手段，移動互聯技術是移動數據處理的手段，大數據技術是海量數據處理的手段，人工智能技術是數據智能化處理的手段，區塊鏈技術是數據不可更改的手段，即便是“元宇宙”技術也僅是承載平行數字世界和交互現實世界的手段。

按照片面技術觀點建設的“智慧城市”平臺、“城市大腦”平臺、“數字孿生”平臺、“三融五跨”平臺等，在疫情暴發、大水肆虐、山火熊熊的瞬間，其功能、作用及效力蕩然無存。反之，在大疫大災大難之中，前沿技術手段與大數據內容同步應用的網購平臺、物流平臺、健康碼平臺、接訴即辦平臺、微信平臺，甚至一個共享文檔軟件，為政府和群眾提供了生活物資、疫情管控、復工復產和應急救災等卓有成效的數字化支點，給予了政府和群眾摸得著看得見的精神與物質能量。事實證明，以“云物移大智鏈”等技術手段組合的各類平臺創新，猶如人體的血管，是一個或好或壞的通道，不能獨自承載生命。而伴隨數字時代崛起的“有效大數據”，正在日益凸顯決定數字經濟、數字政府、數字社會和數字城管新模式關鍵要素的本質特征。“有效大數據”猶如人體的血液，賦予血管以生命的內涵，血管和血液的同時存在才能承載起生命的脈動。

在數字經濟、數字政府發展進程中，前沿技術從技術創新升級到應用創新，是激活“有效大數據”關鍵要素的成果。在數字政府方面，健康碼的“有效大數據”99%來自十多億個人場所碼和核酸碼的大數據；在數字經濟方面，網購、抖音等的“有效大數據”100%分別來自十多億交易個人網購和十多億個人瀏覽視頻的大數據。這些大數據的四個特征是：平臺沉淀的電子數據、海量的個人數據、24×365的動態數據和來自政府以外的外部數據。它們可以被看作是“有效大數據”的基本特征。綜上，“有效大數據”在數字政府和數字經濟的前沿技術應用創新中發揮著不可替代的作用。

三、激勵機制創新導向

（一）城管與創城兩個制度對接的重要意義

2021年，國家住房和城鄉建設部發布《城市運行管理服務平臺技術標準》《城市運行管理服務平臺數據標準》和《城市運行管理服務平臺建設指南（試行）》；2022年11月，《城市運行管理服務平臺管理監督指標及評價標準（征求意見稿）》和《城市運行管理服務平臺運行監督指標及評價標準（征求意見稿）》上網征求意見，形成城市運行管理服務平臺相對完整的行業標準體系。

這個標準體系與數字城管標準體系相比差別很大。數字城管平臺標準體系是圍繞一個工作模式展開，而運管服平臺由四個工作模式構成，并分別體現在四個核心系統中，即綜合評價系統、運行監測系統、指揮協調系統和公眾服務系統。新增的運行監測系統、公眾服務系統和綜合評價系統，承載著全新的工作模式，超出數字城管工作模式范圍，不僅對平臺建設運行的業務模式提出更高的建設要求，而且對運行制度體系提出更新的建設要求。

特別是《城市運行管理服務平臺管理監督指標及評價標準》和《城市運行管理服務平臺運行監督指標及評價標準》，對城市管理評價工作提出全新制度體系的建設要求。兩個評價標準的指標也在《全國文明城市（地級以上）測評體系操作手冊（2021年版）》中全部采用，城市管理綜合評價內容全面融入創城評測制度，實現了城市綜合評價制度首次全面對接全國文明城市評測制度，事實上已經將城市管理評價制度提高到全國文明城市測評的制度高度。

依托創城制度優勢實施城管評價，是解決城管動力和平臺動力機制的現實路徑。城市運行管理服務平臺本質是技術性基礎設施，其本身不可能提供促進改革和提升水平的動力，必須在先進的動力機制驅動下、在有效的大數據介入下，技術性基礎設施才可能發揮先進手段的作用。動力機制、有效大數據是平臺生命力之本，技術性平臺是平臺生命力之末，本末不容倒置。

北京望京小街。攝影：梁志堅

（二）城管與創城兩個制度對接的基本方法

掌握兩個制度體系對接的具體方法，是擺在全行業面前的一個緊迫課題。

一是要轉變認識，提高站位。創城評價是對全社會的評價，全社會都是創城的責任主體。站在創城高度實施城市綜合評價，勢必有利于動員更多的社會主體參加城管工作。許多城市的實踐證明，通過融入創城制度的城市綜合評價方式，可以有效調動城（區）、街道、社區力量介入街道社區空間范圍城管工作的積極性。

二是要采用科學的對接方法。城管綜合評價與創城評測制度的對接，目前僅實現了指標名稱上的形式對接，在實質性對接方面，還需要繼續努力。實質性對接方法包括：與創城指標解釋一致，與創城數據采集方式一致，與創城指標計算方法一致，與創城評測結果運用一致。

三是要形成綜合評價工作制度。新制度的核心內涵是結束創城、城管工作“兩張皮”的舊工作模式，形成城管與創城評價一體化、常態化、制度化的新工作模式，達到“城管即創城，創城即城管”的新境界。當城管評價制度與創城評測制度實現實質性對接時，將可能產生雙重效果：立足創城高度的城管評價會起到激勵黨委和政府履行城管主體責任的作用，特別是基層街道社區會將城管評價等同創城評價而提高參加城管工作的責任感。

可以預見，兩個評價制度對接的程度，將決定著城市運行管理服務平臺，甚至是城管工作動力機制的激活程度，未來城市運管服平臺的建設和運行，必將影響兩個制度對接的制度建設、系統建設和數據建設。

（責任編輯：張秋辰）