遼寧省商事仲裁與民事訴訟分流銜接機制研究

隋 軍,王恩術

(東北大學 文法學院,遼寧 沈陽 110167)

商事仲裁和民事訴訟是我國民商事領域重要的糾紛解決方式,然而在現實生活中人民法院常常面臨“訴訟爆炸”的情形,商事仲裁機構卻“門可羅雀”,商事仲裁作為重要的非訴糾紛解決方式,未對訴訟分流起到應有助益。理順民事訴訟和商事仲裁的關系,建立有效的商事仲裁與民事訴訟的分流銜接機制,有利于緩解人民法院的訴訟壓力、助力多元解紛機制的構建、維護社會安定平和,進而促進我國法治社會的建設和社會主義市場經濟的發展。

國內學者自21世紀初開始研究民事訴訟與商事仲裁的分流銜接機制,分為三個階段。第一階段為2001—2008年:學者大都集中研究簡易程序案件和訴前調解案件的分流[1],探索民事案件繁簡分流科學方法,規范民事案件繁簡區分程序,完善民事訴訟審前制度[2]。第二階段為2009—2013年:因“簡易程序-普通程序”二元的審前分流程序難以促成糾紛的庭前解決,學者展開對ADR(非訴訟糾紛解決程序)的研究,主張構建民事訴訟審前分流機制以化解糾紛,并提出建立訴訟與非訴訟的銜接機制[3]。第三階段是2014年至今:在ADR的實踐中通常只有調解一種方式,因法院“案多人少”的問題愈加嚴重,商事仲裁也作為ADR受到重視[4],學界提出可以建立調裁對接機制,完善商事仲裁管轄,建立法院附設商事仲裁的糾紛分流模式[5]。

本研究主要采取問卷調查與訪談相結合的實證研究方法。總樣本為遼寧省全部14家仲裁機構在編的管理人員、仲裁秘書和仲裁員,共計140余名。采用分層抽樣和簡單隨機抽樣相結合的方法從總樣本中抽取子樣本(受訪者)。遼寧省商事仲裁機構數量較少,管理人員、仲裁秘書和仲裁員數量也有限,故本研究所抽取的每一個子樣本及其提供的信息都有較強代表性。每個子樣本均處于規定樣本范圍內,分布和數量均合理。在正式問卷調查前,發放了5份預調查問卷以檢驗問題的信度和效度,回收后對問卷內容進行調整,刪除或更改信度和效度不佳的問題。采用線上方式精準對抽取的子樣本發放問卷,發放49份問卷并全部收回,無無效問卷,問卷有效率為100%。

一、遼寧省商事仲裁與民事訴訟分流銜接的現狀

1.人民法院“訴訟爆炸”現象顯著

遼寧省各級人民法院民事訴訟壓力巨大。從縱向來看,遼寧省商事糾紛當事人在糾紛解決方式的選擇上對訴訟的依賴程度遠超仲裁。表1反映了2019—2021年遼寧省各級人民法院與遼寧省全部商事仲裁機構受理的商事案件的數量、標的額的對比情況,可以發現,遼寧省各級人民法院審理判決的商事案件總數居高不下,雖然受新冠疫情暴發的影響,2020年案件數量有所減少,但總體上仍穩中有增,2021年案件標的額同比增長近一倍;而遼寧省全部商事仲裁機構的受案量占遼寧省商事糾紛案件總數的比重極低,僅為0.5%左右,標的額也僅占商事案件總標的額的2%左右。

表1 遼寧省各級人民法院與全部商事仲裁機構受理商事案件對比

數據來源:中華人民共和國司法部公共法律服務管理局、遼寧省高級人民法院

從橫向來看,遼寧省的商事仲裁機構在處理商事糾紛方面發揮的效能不及我國大多數省級行政單位的商事仲裁機構。2021年,遼寧省的商事仲裁機構受理案件數量排名第22位①,受理案件標的額排名第24位②,在全國34個省級行政單位中排名均較為靠后。

由此可得出結論:遼寧省各級人民法院商事訴訟壓力巨大,“訴訟爆炸”現象顯著;商事仲裁作為一種重要的非訴解紛方式,在遼寧省遠沒有受到重視,沒能起到對民事訴訟的分流作用;總之,遼寧省商事仲裁與民事訴訟的分流與銜接機制亟待重構和革新。

“訴訟爆炸”的直接后果是法院難以承受巨大的工作壓力從而導致審判質量下降。一方面,裁判結果精確度下降,直接損害當事人的合法權益,進而會影響當事人的正常生產經營活動[6];不公正的司法對待會降低民事主體從事商事活動的熱情和動力,不利于經濟社會健康的發展,尤其是在遼寧省這樣一個營商環境亟待優化的省份。另一方面,如果作為國家公權力機關的人民法院不能夠充分發揮“定紛止爭”的功能,會降低當事人對司法公信力的認可,不利于我國法治社會的建設[7]。更為嚴重的是,如果裁判結果偏頗程度過大,當事人恰好法治意識欠缺、性格偏激,為追求自認為的“正義”,作出危害社會公共安全的不當行為的可能性大大增加[8]。總之,遼寧省“訴訟爆炸”現象不容輕視,亟待緩解。

2.仲訴分流銜接機制形同虛設

遼寧省商事仲裁與民事訴訟分流銜接機制雖已有雛形但未能起到應有作用。調研結果顯示,22%的受訪者認為所在地沒有建立仲訴分流銜接機制,超過半數的受訪者并不清楚所在地市是否已經建立了仲訴銜接機制,只有25%的受訪者認為所在地已經建立仲訴銜接機制。對認為所在地已經構建了仲訴分流銜接機制的受訪者進行進一步調查,其中只有12%的受訪者表示該機制的效果較好,近半數受訪者表示對于該機制發揮的效果不甚了解,10%的受訪者直接表示該機制在緩解法院訴訟壓力、增加商事仲裁機構受案量等方面沒有發揮實際意義并達到預期效果。

以沈陽市為例,在沈陽市中級人民法院和沈陽仲裁委員會走訪調研時了解到,2020年4月沈陽市中級人民法院立案一庭已經于辦公地點設立仲訴對接工作窗口,沈陽仲裁委員會安排固定人員擔任聯絡員,其工作職責是對當事人提交的立案材料進行分析和評估,如果認為案件符合《中華人民共和國仲裁法》規定的商事仲裁機構受理的標準,就勸說當事人選擇商事仲裁來解決糾紛。但是在實際中,由于多方面原因,聯絡員的工作并未持續開展,預期的分流效果并未達成。

總之,結合問卷反饋情況以及實地調研情況可知,遼寧省并未建立完善且有效的商事仲裁與民事訴訟的分流銜接機制,即便一些地市已經做出了探索與嘗試,但是由于多種原因該機制并未起到良好的仲訴分流銜接效果,更無從談起該機制對緩解法院訴訟壓力、構建多元解紛機制的助益。

二、遼寧省仲訴分流銜接機制現存問題的成因

1.從人民法院的角度分析

(1)人民法院缺乏主動分流的意愿

通過在遼寧省部分人民法院走訪了解到,盡管法院面臨著“訴訟爆炸”的壓力,但是主觀上也不太愿意將標的額或者影響力較大的案件分流至商事仲裁機構。部分基層人民法院的司法工作人員存在“重司法輕仲裁”的觀念,自詡作為國家公權力的行使機關和國家工作人員,具有排他的法律權威和法律地位,將商事仲裁作為民事訴訟的對立面來看待[9],認為“商事仲裁機構是與法院爭搶‘案源’的競爭對手”,故抵觸與商事仲裁機構進行合作,更莫論主動向當事人推薦商事仲裁這種糾紛解決方式。認識對實踐具有能動的反作用,擁有如此“門戶之見”,必然會導致仲訴分流銜接機制難以發揮應有作用。

(2)人民法院對商事仲裁機構的監督稍有過度

我國仲裁法規定,商事仲裁活動要遵循民事實體法和程序法的相關要求,因此仲裁員通過仲裁程序得出的裁決本應與審判人員通過訴訟程序得出的裁決大體一致,但在遼寧省的司法實踐中卻有一定差異。調研結果顯示,高達76%的受訪者認為人民法院和商事仲裁機構的裁判標準在一定程度上或者較大程度上不一致。我國仲裁法規定,法院如果認為商事仲裁機構的仲裁程序不符合規范,有權撤銷仲裁裁決。但是較高的撤銷率會降低民眾選擇商事仲裁化解糾紛的動力和信心[10],盡管近年來我國從立法和司法層面都在呼吁法院放松對商事仲裁的司法監督,以期提高商事仲裁機構的吸引力,遼寧省各級人民法院也作出一定的努力和引導,但這個問題尚未得到很好的解決,當事人對商事仲裁與民事訴訟之間的信任力相差懸殊[11]。此外,雖然我國仲裁法及相關司法解釋規定,法院可以在判定仲裁程序不合法時,將案件發回商事仲裁機構要求重新仲裁,但遼寧省部分法院存在“為了省事,經常撤銷了事”的情形。當事人憑商事仲裁機構出具的裁決書請求法院執行庭予以執行,如果法院頻繁以裁決書的內容存在問題為由不予執行并且撤裁,當事人無疑會降低對商事仲裁機構的信任程度,當其再次陷入商事糾紛后,選擇商事仲裁的意愿會大幅降低,更遑論向他人推薦商事仲裁這種解紛方式。

2.從商事仲裁機構的角度分析

商事仲裁機構具有一定的行政化色彩。遼寧省76%的商事仲裁機構的性質都是事業單位,8%的商事仲裁機構明確表示自身性質為行政機關。同時,部分受訪者表示,即便自己所在的商事仲裁機構的性質名義上為公益性非盈利法人組織或者社會服務機構,但是自己的工資收入仍然由當地財政局統一劃撥,“五險一金”等福利待遇也與其他事業單位并無二致,收入與工作量也幾乎脫鉤。此外,許多商事仲裁機構的管理層,即主任、副主任和委員多為公務員序列,以鞍山仲裁委員會為例,該商事仲裁機構共有15人,其中主任1人,副主任3人,委員11人,其中在政府部門擁有職務者共有8人,占半數以上,且多為某一部門的主要負責人。由此可知,遼寧省商事仲裁機構的行政化傾向較為明顯,“旱澇保收”“鐵飯碗”的觀念存在于大部分商事仲裁機構工作人員的心中,市場化競爭機制的缺乏、受案量多少與收入高低不存在聯系,商事仲裁機構及其工作人員自然無較大意愿主動參與仲訴分流銜接機制的構建。

3.從商事糾紛當事人的角度分析

商事糾紛當事人對商事仲裁缺乏了解。圖1反映了當事人不選擇商事仲裁以解決商事糾紛的原因,44名受訪者認為“當事人對商事仲裁這一糾紛解決機制不太了解”是導致其不選擇商事仲裁來解決糾紛的最主要原因。在對遼寧省14家商事仲裁機構進行調查后發現,僅有大連仲裁委員會(大連國際仲裁院)和沈陽仲裁委員會兩家商事仲裁機構設有線上的官方網站;在工作時間內向各家商事仲裁機構多次撥打電話,有4家始終未能接聽;在與接通的商事仲裁機構進行溝通時,問及“能否提供詳細的仲裁員名錄”時,8家機構都表示“這是保密事項”并拒絕提供。當事人自主選擇仲裁員,是商事仲裁的核心要義即“意思自治”的最主要表現。當事人連如此最基本的信息都無法獲取,深入了解并選擇商事仲裁更無從談起。許多當事人“只知訴訟,不知仲裁”,因此當陷入商事糾紛時,以民事訴訟方式予以解決是其首要選擇,這勢必導致法院訴訟壓力過大,仲訴分流銜接機制難以發揮應有成效。

圖1 受訪者認為當事人不選擇以商事仲裁解決糾紛的原因

三、遼寧省商事仲裁與民事訴訟分流銜接機制的重構與革新

1.完善人民法院的立案登記機制

完善人民法院立案登記機制是優化遼寧省仲訴分流銜接機制的關鍵。商事仲裁與民事訴訟的分流主要體現在立案環節,遼寧省可以采用以下兩個方式對法院現有的立案登記制度予以完善。

(1)科學評估案件以選擇最恰當的解紛方式

在這一點上,大連市中級人民法院與大連仲裁委員會(大連國際仲裁院)的經驗值得借鑒,大連市中級人民法院與大連仲裁委員會(大連國際仲裁院)聯合頒布的《關于推進訴訟與仲裁相銜接的民商事糾紛調解機制建設的意見(試行)》明確指出:人民法院在立案登記前應該對案件風險進行評估,并且告知和引導當事人選擇合適的解紛方式;在立案登記后,當事人也可以選擇商事仲裁。遼寧省各級人民法院可以豐富立案庭的人員構成,吸納商事仲裁機構尤其是其受理部的工作人員,與法院立案庭的工作人員一道,研判糾紛適用的解決途徑。人民法院在立案前,立案庭工作人員應當與當事人進行溝通,發放格式化案件信息表格,收集案由、案件標的額、當事人數量等參考要素;將參考要素系數化,設置權重比例進行打分[12];根據實際情況制定分數標準,將當事人的得分與標準進行比較,進而建議當事人采取恰當的糾紛解決方式。如果適宜仲裁,則將案件移送至商事仲裁機構;如果不適宜,且案件情況符合法院受理的標準,則法院受理案件。隨著人工智能技術的深入發展,法院立案庭可利用電子設備,采取“智能分流+人工輔助”的方式[13],無紙化地對案件進行評估與分流。

需要注意的是,人民法院應當尊重當事人的意思自治。當事人有自主選擇糾紛解決方式的權利,立案庭工作人員將基于分流標準而作出的分流結果告知當事人后,如果當事人對立案庭給出的解紛方式持有異議,立案庭應當聽取當事人的意見,進一步了解案件情況后再次作出判斷,并向當事人詳細闡述作出該判斷的理由和依據,強調采取該解紛方式的優勢。如果當事人選擇商事仲裁,立案庭工作人員應對仲裁協議的訂立提供指導[14]。如果當事人仍然堅持其固有意見,立案庭工作人員應予以尊重。

(2)建立“解紛機制選擇”咨詢窗口

我國民眾法律意識參差不齊,且商事仲裁的知名度、普及度遠不及民事訴訟,所以當事人難免會對商事仲裁采取排斥態度。此時應該充分發揮律師、仲裁員、法學專業在讀學生、法學專業教師等具備較強法律素養人士的作用[15]。在法院立案庭設立配備上述人員的“解紛機制選擇”咨詢窗口,即增設一個能夠客觀提供分流建議的獨立第三方。當事人對工作人員推薦的解決糾紛的方式產生疑慮時,可以直接向該窗口獲取免費的專業建議。遼寧省的各級司法行政機關應當承擔對窗口服務人員的培訓工作,并對其適當給付報酬,或者根據其需求出具相應的志愿服務或社會實踐證明。此種方式有利于提升民事訴訟和商事仲裁的分流效率及成功率,推進“訴源治理”。

2.推動商事仲裁機構“去行政化”改革

推動商事仲裁機構“去行政化”改革是優化遼寧省仲訴分流銜接機制的必然要求。在國家大力倡導構建多元解紛機制的背景下,推動商事仲裁機構“去行政化”改革,提升其公信力以分流案件,緩解法院訴訟壓力,日益得到了法學理論界和法律實務界的重視[16]。近年來,我國頒布了一系列有關商事仲裁機構改制以提升其公信力的法律文件,具體情況如表2所示。

表2 我國關于(商事)仲裁制度的有關法律文件

商事仲裁機構的性質經歷了從“留白”到“事業單位”再到“非營利法人”的變遷[17],“事業單位”是目前遼寧省商事仲裁機構的主流性質,但因為事業單位的人員往往同行政機關聯系緊密,從而使得商事仲裁機構具有行政化色彩,而且商事仲裁機構作為事業單位也缺少法律支撐[18],故進行“去行政化”改革十分必要。將商事仲裁機構的性質轉變為社會服務機構,其功能變動最小,也符合去行政化的趨勢。結合相關法律文件(表2),推動遼寧省商事仲裁機構改革可以從以下三個方面入手。

(1)引入工作人員強制退出機制

遼寧省商事仲裁機構可以取消以往的固定人員編制,引入合同聘用機制,打破工作人員一成不變的狀態。在有靈活的人事機制的基礎上,結合所在地的實際情況,制定合理的績效考核標準,達不到留任標準的勒令其退出,實現商事仲裁機構工作人員的優勝劣汰[19],這不僅符合《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》的要求,而且還利于激發商事仲裁機構的活力。

(2)實現商事仲裁機構的自收自支

遼寧省商事仲裁機構在完成性質由公到私轉變之后,收支兩條線的資金運轉模式也應該轉變為自收自支,憑借向當事人收取服務費用實行自主經營、自負盈虧,這是商事仲裁機構民間性的應有之義[20]。考慮到遼寧省各商事仲裁機構的歷史背景和當地的實際情況,不少商事仲裁機構在失去政府資助后會面臨無法生存的困境,這里可以做進退兩種解釋。進取的一面是,商事仲裁機構其本應該作為一種民間服務的提供者參與市場競爭,如果無法達到收支平衡,就表明其所提供的服務沒有市場,其要么提升服務質量,要么退出市場并將有限的資源即案源讓由他人競爭[21],這樣可以解決遼寧省早期商事仲裁機構設立無序、不切實際的問題,從而將遼寧省內有限的商事仲裁案源由市場調節至幾個業務能力較強的商事仲裁機構,以提升遼寧省商事仲裁機構的總體水平。退避的一面是,如前所述,商事仲裁機構改制后性質為社會服務機構,其仍可以接受政府的捐助,以保證自己的存續,同事業單位收支兩條線的資金運轉方式不同的是,社會服務機構對資金的使用擁有更大的自主權,從而可以更好地跟進市場的變化[22]。

(3)完善對商事仲裁機構的監督機制

如圖1所示,受訪者們表示當事人不選擇商事仲裁以解決糾紛的原因除一裁終局系商事仲裁根本特點、執行困難同法院有關外,都可以歸結為對商事仲裁機構的不信任,不信任的原因主要在于缺乏對仲裁機構缺少監督機制。遼寧省應當從內部和外部兩方面構建相應的監督機制。內部監督方面,遼寧省商事仲裁機構應當設置獨立的監督部門,賦予其較大監督權,其除可以對案件的仲裁過程進行監督外,還可以對機構的業務、人事、財政等多方面事項進行監督[23]。外部監督方面,發揮遼寧省仲裁協會的作用,其章程中明確規定,“協會有權對商事仲裁機構工作人員、仲裁員的違法或違規行為予以懲戒”,這表明其有權對遼寧省商事仲裁機構進行監督,然而在實踐中,遼寧省仲裁協會并未發揮應有的監督效能,未來遼寧省仲裁協會應當在省司法廳的指導下,積極發揮監督職能,通過行業自治推動遼寧省商事仲裁行業的健康發展。

3.提升公眾對商事仲裁的知情度

提升公眾對商事仲裁的知情度是優化遼寧省仲訴分流銜接機制的重點。遼寧省各級人民法院可以采用以下兩個手段擴大商事仲裁的知名度。

(1)大力宣傳商事仲裁的獨特優越性

保密性、自治性以及相較于訴訟的快速性是商事仲裁的主要優勢,保密性是指在商事仲裁過程中,機構嚴格遵守保密協定,不會向當事人以外的任何人透漏案件信息和裁決結果[24];自治性是指糾紛雙方在首席仲裁員由商事仲裁機構指定的情況下,可以在商事仲裁機構提供的仲裁員名冊中各自選擇一名仲裁員,由這三名仲裁員構成仲裁庭對案件進行審理并出具裁決書;快速性是指商事仲裁“一裁終局”,不存在再次裁決的可能性,且由于裁決程序相較于訴訟程序簡潔,用時相對較少。遼寧省各級人民法院、司法行政機關和各商事仲裁機構應通過各種形式廣泛宣傳商事仲裁的優勢以及仲訴分流銜接機制的成效,積極引導市場主體在簽訂民商事合同時訂立仲裁條款[25],陷入糾紛時優先選擇商事仲裁作為解決方式。

(2)利用媒介宣傳平臺提升商事仲裁機構的知名度

遼寧省各商事仲裁機構應當順應互聯網發展的浪潮,設立專門負責宣傳工作的部門,著手建立或完善官方網站、微信公眾號等多樣化的媒介宣傳平臺,作為公眾了解商事仲裁以及機構運作情況的窗口[26];在平臺上定期發布諸如典型商事仲裁案件分析、與商事仲裁相關的法律常識等信息;公布仲裁員名錄,列出仲裁員的照片、職業、背景,專業方向等,以便當事人自行了解、自由選擇[27]。總之,商事仲裁機構要積極發揮主觀能動性,廣泛利用時下新興的宣傳渠道,多途徑提高自身的社會影響力和知名度,吸引公眾興趣,增強當事人選擇商事仲裁的意愿。

注釋

①數據來源于中華人民共和國司法部公共法律服務管理局,各省級行政區高級人民法院等。

②數據來源于中華人民共和國司法部公共法律服務管理局,各省級行政區高級人民法院等。