產糧大縣農地流轉問題及對策探析
——以河南省正陽縣為例

陳偉康

（河南農業大學經濟與管理學院）

農地流轉即農村土地權利的轉移，其本質是土地資源在不同主體之間的再配置。如何優化土地資源配置、充分發揮其生產功能，進而提高生產效率、推動農業生產發展，一直是農地政策的重要內容。2023 年中央一號文件指出，要引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，總結地方“小田變大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。完善社會資本投資農業農村指引，加強資本下鄉引入、使用、退出的全過程監管。

一、我國農地流轉現狀

（一）農地流轉參與主體多元化

據農業農村部2020 年公布的數據，我國農戶耕地流轉面積達53218.92 萬畝，同比增長4.30%，我國農業規?；谟行虬l展。從耕地流轉的去向來看，參加農地流轉的主體有農戶、合作社、家庭農場、農業企業以及其他經營主體。農地流轉從最初的農戶間自發流轉，發展到由村社參與的統一流轉，同時隨著農業機械化程度的提高、鄉村振興戰略的持續深入實施，一些工商企業紛紛投入農業生產中。一些掌握種植技術和具有經濟實力的種田能手也紛紛成立合作社和家庭農場，參與到流轉土地的環節中，逐步成為規?；洜I主體。

（二）農地流轉不確定因素增多

2022 年我國農地流轉受到國際和國內兩方面的影響。2022 年2 月爆發俄烏沖突，烏克蘭作為全球最大的糧食生產國，戰火的侵擾使烏克蘭糧食生產和出口量急劇減少，在全球范圍內，糧食供應量出現不足，壓力增加，糧食價格同步增長，從2022 年2 月到9 月，小麥每斤收購價格從1.395 元上漲到1.625元。同年6 月，我國小麥迎來歷史性大豐收，全國小麥產量達13772.34 萬噸，增產0.6%。小麥產量高的同時，價格也達到歷史新高，同2021 年9 月相比，收購價每斤從1.305 元上漲到1.625 元，每斤增加0.32元，農戶農業收入提高，回鄉進行農業生產的農戶增多。受雙重因素影響，2023 年推行農村農地流轉、促進規模化發展的道路上，地方開展農地流轉工作壓力倍增。

二、正陽縣農地流轉案例分析

正陽縣位于河南省南部，地處淮河之濱，縣域總面積1903 平方公里，轄2 個街道，8 個鎮，10 個鄉，耕地總面積512746.18 畝。根據第七次人口普查數據，截至2020 年11 月1 日零時，正陽縣常住人口為625123 人。2022 年正陽縣生產總值完成288 億元，同比增長5.2%。其中，第一產業增加值完成70.60億元，同比增長4.6%；第二產業增加值完成106.83億元，同比增長5.9%；第三產業增加值完成110.56億元，同比增長4.8%。

（一）正陽縣農地流轉背景

正陽縣作為傳統農業大縣，是全國重要的花生產地之一。但近些年由于其配套設施、生產技術有所滯后，產業鏈仍不夠長，花生產業亟須做大做強。因此，正陽縣積極吸納工商資本投入本縣的農業生產環節，通過農地流轉的方式，來吸引工商資本下鄉投入人才、技術、設施等，以此帶動本地農業進一步發展。同時，正陽縣利用自身土地資源稟賦，通過資本下鄉投入農業發展，來增加當地財政收入，實現共同發展。

H 公司從事房地產領域，資金雄厚，在房地產行業的“深度調整階段”積極投入鄉村振興的熱潮中。在正陽縣招商引資過程中，H 公司脫穎而出，經雙方多次考察后決定在X 鎮6 村建立30000 畝高標準農田示范區，打造“亮點工程”，并計劃通過該地區的試點，打造出一條具有可復制性的農業生產道路，為全縣其余鄉鎮農地流轉提供借鑒。

（二）正陽縣X 鎮農地流轉方式

正陽縣于2022 年6 月在X 鎮6 村開展農地流轉工作，6 村耕地總面積為40960.5 畝，X 鎮采取6 村整村流轉的方式進行流轉。在流轉前期，H 公司主要將本公司所流入土地畝數、地塊遠近、土壤質量等要求與X 鎮進行對接，但在涉及流轉價格時含糊不清，并且未能及時提供相應完整的流轉合同，因此，X 鎮工作人員在挨家挨戶開展工作過程中一些流轉信息不能有效傳遞，造成一些群眾對鄉鎮和企業的不信任。8 月份是農地流轉最為艱難的時期，外出務工農戶基本流轉完成，剩余未流轉農戶多數為種地大戶、農資商和大齡農戶。為了推動這部分農戶流轉農地，H 公司實行“合作種植戶”模式，在村中挑選一些影響力較大的農戶，通過協商的方式讓這部分農戶流轉土地，同時公司選擇這些農戶擔任公司流入土地的“管理員”，負責流轉地日常維護工作，并根據所管理土地畝數多少來交付酬勞。該模式的目的是讓這部分“管理員”利用自身在村里的影響力，來帶動周圍群體參與到農地流轉中，進一步推動農地流轉進度。在9 月份流轉尾期，X 鎮工作人員主要圍繞“插花地”農戶來做思想工作，提出“公司+村委會”模式，由公司運作流轉的大塊耕地，村委會負責小地塊，公司對村委會進行資金補助和技術支持；公司還承諾在成功流轉30000 畝以后投資建廠優先使用已流轉農地的農戶。

（三）正陽縣X 鎮農地流轉結果

2022 年8 月底X 鎮結束農地流轉工作，為期4個月的農地流轉共流轉了19000 畝地。在流轉過程中X 鎮工作人員采取“挨家挨戶做工作，推動整村土地流轉”的方式，但最后由于流轉面積不到6 村總耕地面積的50%，加之“插花地”“插杠地”問題，為了確保公司自身利益，H 公司只接受其中1266 畝相對連塊地塊進行生產。

三、正陽縣X 鎮農地流轉存在的問題

（一）農戶與企業利益存在沖突

農戶與企業的利益沖突是長期存在的，農戶期望獲得更高的租金，企業希望付出更少的成本來完成農業生產。H 公司將租金設置為800 元/年，結合2022 糧食價格及產量來看，每年800 元租金無法令農戶滿意，農戶流轉意愿不高。農戶身份的特殊性也是利益沖突的重要因素，X 鎮6 村下設共94 個自然村民組，村民組長一般由本自然村內威望較高的人員擔任，負責本自然村內事務，由于長期居住在村且身份特殊，通常會將外出務工人員土地無償或以較低價格租來耕種，外來公司流轉土地在一定程度上侵犯了這部分群體的利益，該群體為維護自身利益，會在一定程度上阻礙流轉進程。

（二）流轉土地細碎化

土地細碎化問題一直是阻礙農業規?；l展的核心問題。X 鎮希望通過整村流轉來解決這個問題，但其效果不盡理想。H 公司由項目流轉前定下的建設30000 畝高標準農田示范區，到流轉結束后成為承包1266 畝地的包地大戶，這與其預想相差甚遠。流轉結束后X 鎮雖流轉了19000 畝耕地，但由于其“插花地”“插杠地”較多，流轉地塊分散，不僅給規模生產帶來了一定困難，也增加了公司的投入成本，H 公司為了自身發展考慮，只接受了1266 畝相對連片的地塊。因此，如何解決土地細碎化問題所造成的影響，成為X 鎮今后流轉工作的重點。

（三）流轉保障體系不夠完善

土地是保障農民生活的最后一道防線。受2022年全球經濟低迷影響，X 鎮農戶外出打工人員減少，土地的保障屬性就更加顯現出來。X 鎮屬于傳統農業小鎮，總人口30623 人，擁有耕地75166 畝，工業企業17 家，其中規模以上4 家，有營業面積超過50平方米以上的綜合商店和超市44 家，這些企業所提供的稅收難以支撐X 鎮構建高質量的社會保障體系，而且所提供的工作崗位無法滿足X 鎮農戶完全脫離農業投入到二、三產業，因此，在面對農地流轉時，大多數農戶不愿意將自身最后的一份保障流轉出去。同時，流轉過程中并未構建完善的農戶流轉退出機制，農戶擔心流轉過后退出時找不到自己地塊而引起糾紛，存在流轉顧慮。

四、推動正陽縣農地流轉的優化建議

（一）發展農業托管，以服務促流轉

農業規?；l展并非一定要通過流轉土地的方式才能實現。農業生產托管因其具有較高的規模化、專業化、現代化水平，成為推進農業社會化服務的重要方式。農業托管從大的方面可涵蓋農業的耕種管收，從小的方面可涵蓋種子、農藥、化肥的共同使用，作為承包大戶和農業企業，可以利用自身所具備的設備優勢、技術優勢及議價能力，為周邊群眾提供物美價廉的托管服務，在自身獲取收益的同時，擴大服務覆蓋面，提高與農資廠商議價能力，做到節本增效，達到規模效應。農業托管模式具有緩沖作用，托管模式會在一定程度上減少企業與農戶間的利益摩擦。通過提供高質量的農業服務，農戶會增強對企業的信任感，緩解雙方矛盾；托管服務會讓農戶逐漸遠離農業生產環節，減少農戶對土地的依賴，為流轉提供助力。

（二）合力治理土地細碎化，實現小田并大田

土地細碎化治理需要政府、農戶和企業等多方參與才能實現。基層政府作為政策的實施者與監督者，要將土地平整與土地治理政策落到實處，加強對耕地的保護，扭轉農戶傳統的一、二、三等地思維。村委會既是保護村民利益的代言人，也是政府政策的執行者，在面對土地細碎化治理時，可以按當地實際情況，劃分流轉區域與未流轉區域，用溫和的方法進行合地、并地，在保護農戶利益的同時，平穩推進農地流轉工作，增加村集體收入。農地流轉工作的核心是農戶，沒有農戶的支持，流轉工作便無法開展，農戶應樹立大局觀念，摒棄傳統小農思想，積極參與農地流轉和村委會組織調地工作。企業應樹立自身良好形象，以更大的誠意和社會責任感參與到農地流轉過程中去。

（三）加強教育培訓，提升農戶綜合素質

農戶所受教育程度是影響農地正常有序流轉的重要因素。提升農戶綜合素質，使之有一定的職業技能，推動勞動力向二、三產業轉移，有助于優化就業環境；提高農戶非農經濟收入，有助于減輕農戶對土地的依賴程度。因此，針對有能力外出務工的農戶，政府應定期組織職業技能培訓，提升農戶職業技能，使得農戶擁有一技之長以應對復雜多變的經濟環境。針對因自身原因不能外出務工的農戶，可以邀請農業高校、農技站專家和農業局工作人員定期傳授種植新技術，講解國家土地相關政策，不斷提高其農業經營能力和科學文化素養，了解國家針對農業的政策方針，培養適應時代發展的“新農人”。

（四）健全保障體系，消除農戶流轉顧慮

健全社會保障體系，是提高農戶流轉意愿的重要舉措。土地擁有獨特的保障屬性，被不少農戶視為“最后的退路”，若無完善的保障機制，農戶不會輕易將其流轉出去。因此，要構建完善的保障體系，一是完善覆蓋醫療、教育、養老保險等多方面的社會保障體系，使得農戶在參與農地流轉后，特別是年齡較大農戶，可以老有所養、病有所醫。二是構建流轉后保障體系，運用遙感、數據庫等現代技術，記錄流轉前農戶所確權的土地位置、大小，確保農戶在流轉地后退出時，還能找到自己所有地塊，消除農戶流轉后的顧慮，切實保障農戶權益。

五、結語

農地流轉是我國從傳統農業走向現代農業的必由之路，探尋有效的流轉措施依舊是當前的重要任務。通過分析正陽縣X 鎮農地流轉案例，可以發現當前影響流轉的主要因素為民企矛盾、土地細碎化問題和社會保障制度的不足。因此，在今后流轉中，政府要加強宏觀指導，構建農地流轉平臺，制定切實有效的農地流轉措施；村委會應勇于承擔自身職責，維護農戶與工商企業利益；企業應樹立自身形象，服務農戶，團結農戶，實現雙贏；農戶應提高自身素質，提升職業技術能力，了解國家政策，成為符合現代農業發展的“新農人”。