雄安新區(qū)城市形成獨特路徑下就業(yè)問題研究

楊柳婧,楊歡進

(1.河北經(jīng)貿大學 商學院,河北 石家莊 050061;2.河北師范大學, 河北 石家莊 050024)

人類最先進的資源在城市,人類發(fā)展最突出的問題和矛盾也在城市。城市的形成路徑,決定著城市構成的來源和方式,積累著城市的各種矛盾與問題,決定著城市的發(fā)展方向和發(fā)展趨勢。特別是現(xiàn)代人為設計的城市,現(xiàn)有城市基礎與未來城市功能、城市定位之間的落差、距離與矛盾,決定了這座城市發(fā)展中所必然遇到的重大困難和主要問題。雄安新區(qū)就是這樣一座現(xiàn)代人為設計的城市。在雄安新區(qū)城市發(fā)展的過程中,最重大的困難會是什么?所遇到的主要問題有哪些?對這一系列問題的思考、回答,都只能從這座城市獨特的形成路徑出發(fā)來展開分析。

一、三個具有全國意義新區(qū)的不同城市形成路徑

深圳經(jīng)濟特區(qū)、浦東新區(qū)、雄安新區(qū)是三個具有全國意義的新區(qū)。這三個新區(qū)的城市形成路徑,是現(xiàn)代城市形成的“收入引力型模式”“失地推力型模式”“雙力混合型模式”等一般城市化理論無法解釋的,同時也展現(xiàn)出各自相當不同的形成路徑特征。

(一)深圳經(jīng)濟特區(qū)的獨特城市形成路徑

1980年設立經(jīng)濟特區(qū)時,深圳的總面積為327.5平方公里(后兩次擴容),常住人口只有區(qū)區(qū)2萬多人。[1]深圳經(jīng)濟特區(qū),之所以稱為“特區(qū)”,主要原因就在于其所實施的“特殊政策”。有學者將特區(qū)的主要特點概括為:“(1)特殊的經(jīng)濟發(fā)展模式,主要依靠外資。在所有制結構上,以‘三資企業(yè)’(中外合資企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外商獨資企業(yè))為主。(2)特區(qū)的經(jīng)濟活動以市場調節(jié)為主,特區(qū)的產品以外銷為主。產品外銷使特區(qū)經(jīng)濟與國際市場息息相關,因而,經(jīng)濟活動要與國際市場接軌,以市場調節(jié)為主。在我國改革開放之初,經(jīng)濟的市場化水平很低的情況下,這一特點尤為突出。(3)特區(qū)實行優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策涉及稅收、用地、投資、外商出入境、財政等方面。如在稅收方面,特區(qū)企業(yè)享受優(yōu)惠稅率,特區(qū)企業(yè)所得稅稅率為15%,非特區(qū)企業(yè)為33%。對外商投資期在10年以上的生產性企業(yè),從獲利年度起可享受2年免征、3年減半征收所得稅的優(yōu)惠。減免稅期滿后,如屬產品出口企業(yè),經(jīng)申請批準可按10%的稅率繳納,技術先進型企業(yè),經(jīng)申請批準,可延長3年減半期;外商投資在500萬美元以上,經(jīng)營期在10年以上的非生產性企業(yè),從獲利年度起可享受1年免征、2年減半征收所得稅的優(yōu)惠。在特區(qū),除國家規(guī)定的少數(shù)用國產材料生產的產品外,其余產品一律免征關稅、產品稅或增值稅。在土地使用方面,投資可按協(xié)議規(guī)定取得一定期限的土地使用權。也可以通過招標或拍賣方式取得土地使用權。在海南,允許外商對土地成片開發(fā),對與我國有外交關系的或有官方貿易往來的國家或地區(qū)的外國人、華僑和港澳臺胞到特區(qū),在海南停留不超過15天,在深圳不超過5天,珠海不超過3天的,可在特區(qū)口岸辦理臨時入境簽證。外商、外籍員工及其眷屬,可申請辦理多次入境簽證。”[2]

正是這一系列符合“天時地利人和”、具有相當力度的特殊政策設計、決策與實施,取得了立竿見影、影響巨大、作用明顯的政策效果。“天時”:中國要以經(jīng)濟建設為中心,走向改革開放的新時代,世界和平發(fā)展成為大趨勢;“地利”:深圳特區(qū)緊鄰香港,地處大陸最南端,是外商投資最容易接受的地方;“人和”:臺港澳同胞、遍布于全球的華人華僑,中華文化的血脈使之更愿意前來投資建廠。特殊的發(fā)展政策,充分利用外資,使之與內地的廉價勞動力資源相結合,形成了最有效率的資源配置方式,外資獲得回報,內地解決極其困難的就業(yè)問題,取得稅收,獲得經(jīng)濟起飛的發(fā)展意義;特區(qū)經(jīng)濟活動以市場調節(jié)為主,擺脫了計劃經(jīng)濟體制的重重束縛,明顯提高了資源配置效率,所有經(jīng)濟活動的參與方都會得到更高的收益;稅收、土地利用、出入境管理等方面的一系列有力度的優(yōu)惠政策,以其巨大的吸引力吸引了源源不斷的外資,帶來深圳特區(qū)經(jīng)濟的騰飛。

新華社記者這樣描述深圳特區(qū)40年的發(fā)展歷程:“從1980年設立特區(qū)時不到3萬人,到如今實際管理人口超過2 000萬,成為我國最大移民城市,這里吸引了無數(shù)人。”[3]“1978年,深圳還是一個封閉的邊陲農業(yè)縣。40年間,深圳的GDP從1981年的4.95億元到2017年的22 438.39億元,增長了4 500多倍,年均增長超過20%,創(chuàng)造了世界發(fā)展史上的奇跡。40年前,深圳沒有一所大學,沒有一家科研機構,科技資源可以說為零。40年后,深圳擁有5G技術、石墨烯、太赫茲芯片、新能源汽車、柔性顯示等一系列高新技術,成為世界科技創(chuàng)新的前沿。2018年《中國城市競爭力報告》顯示,2017年深圳綜合經(jīng)濟競爭力指數(shù)位居全國十強之首。”[4]“2月27日,香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計處公布了2018年經(jīng)濟數(shù)據(jù):香港全年實現(xiàn)地區(qū)生產總值28 453.17億港幣,按當年人民幣兌港幣平均匯率1.185 5計算,折合人民幣約為24 000.98億元。深圳此前公布的經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示,2018年GDP為24 221.98億元,高出香港約221億元。這意味著,深圳GDP首次超過香港,如今已經(jīng)成為粵港澳大灣區(qū)第一大城市經(jīng)濟體。中國城市經(jīng)濟格局出現(xiàn)新的變化。”[5]

特殊政策是深圳特區(qū)城市形成的基本路徑。依靠這些特殊政策,深圳吸引了來自于全世界的資金、技術、先進的經(jīng)營管理理念和方式,也有利促進了民營經(jīng)濟、特別是高科技民營企業(yè)的快速成長。支撐了深圳持續(xù)40年年均20%的經(jīng)濟超高速增長,從一個小漁村蛻變成14億人口、最大的發(fā)展中國家中綜合經(jīng)濟競爭力排名第一的超大城市,創(chuàng)造了全球見所未見、聞所未聞的城市發(fā)展奇跡,也創(chuàng)造了人類經(jīng)濟發(fā)展史上的奇跡,使得普遍為世人所稱道的亞洲“四小龍”的發(fā)展成就黯然失色。這種城市形成路徑,可以簡單地概括為“政策引力模式”。這種模式也豐富了城市形成道路的內容,成為城市經(jīng)濟學的新課題。

(二)浦東新區(qū)的城市特殊形成路徑

與深圳特區(qū)的設立類似,浦東新區(qū)的設立,第一推動力也是來自中國改革開放的總設計師鄧小平同志。但是在設立的戰(zhàn)略意圖上,有相同點也有不同點。習近平總書記在《在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話》中對此進行了精準的概括:“黨中央對浦東開發(fā)開放高度重視、寄予厚望。鄧小平同志親自倡導,指出‘開發(fā)浦東,這個影響就大了,不只是浦東的問題,是關系上海發(fā)展的問題,是利用上海這個基地發(fā)展長江三角洲和長江流域的問題’,要求‘抓緊浦東開發(fā),不要動搖,一直到建成’……黨中央把首個自由貿易試驗區(qū)、首批綜合性國家科學中心等一系列國家戰(zhàn)略任務放在浦東,推動浦東開發(fā)開放不斷展現(xiàn)新氣象。”[6]

浦東新區(qū)設立的戰(zhàn)略意圖,主要在于形成或重塑新的戰(zhàn)略增長極,帶動長江三角洲以及長江經(jīng)濟帶的發(fā)展。深圳特區(qū)的主題詞是“開放”;浦東新區(qū)的主題詞是“開發(fā)開放”。二者的聯(lián)系與區(qū)別,由此可見一斑。

在鄧小平同志的大力推動下,1992年國務院批復,同意設立上海市浦東新區(qū),面積為532.75平方公里。根據(jù)1990年7月1日第四次人口普查數(shù)據(jù),浦東新區(qū)戶籍人口133萬人,另有6萬外來流動人口,常住人口總計139萬人。[7]

深圳特區(qū)與浦東新區(qū)在改革開放總的大背景上是一致的,通過大力度改革開放和實施一系列特殊政策求得快速發(fā)展的最終目的也是一致的。但是,深圳特區(qū)主要是對外開放,以“三資企業(yè)”為主,產品主要是外銷,以對外貿易為主,是全國對外開放的“窗口”;在主體功能上,是我國改革開放的“試驗區(qū)”,先行先試,起著打破舊的計劃經(jīng)濟體制“破冰”的作用。浦東新區(qū),既開放,也開發(fā);既對外開放,也對內開放;主體功能是戰(zhàn)略性區(qū)域增長極;在發(fā)展方式上,是通過浦東新區(qū)促進上海老城區(qū)、老城區(qū)帶動新區(qū),相互促進,相輔相成,很好地起到了強化上海經(jīng)濟中心、金融中心、航運中心、科技創(chuàng)新中心的作用。所以,可以把這種城市形成路徑,大致地概括為“政策引力強化中心模式”。

中共上海市浦東新區(qū)委員會辦公室在《浦東改革開放三十年》中介紹說:“2020年浦東新區(qū)地區(qū)生產總值達到13 207.03億元,是1990年60.24億元的211倍;人均GDP達到22.9萬元,折合3.5萬美元;財政總收入達到4 345.56億元,是1993年11.15億元的387倍。浦東以全國1/8 000的面積創(chuàng)造了1/80的GDP、1/15的貨物進出口總額,在改革開放走在最前列。全國第一個金融貿易區(qū)、第一個保稅區(qū)、第一家外資銀行、第一家外資保險公司、第一家外商獨資汽車制造公司、第一家外商獨資醫(yī)院等都在浦東誕生,全國第一個綜合配套改革試點、第一個自貿試驗區(qū)和上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)在浦東率先啟動,為全國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設提供了浦東經(jīng)驗。全球資源配置能力持續(xù)增強。集聚13家重要金融要素市場和基礎設施,外資金融機構、跨國公司地區(qū)總部集聚度全國第一。上海證券交易所IPO融資額排名全球第二,股票市場總市值全球排名第四……海港通航全球600多個港口,支撐上海港連續(xù)十一年成為全球第一大集裝箱港,浦東國際機場貨郵吞吐量連續(xù)十二年全球第三。人民生活水平整體性躍升,2020年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入達到74 627元,人均期望壽命從1993年的76.1歲提高到84.76歲,城鎮(zhèn)人均住房面積從1993年的15平方米提高到42平方米以上。”[6]

有人說,這是中國第一個與此前的經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)在指導思想、戰(zhàn)略定位、任務措施等方面有新內涵的改革開放載體。

袁易明將深圳特區(qū)視為第一代特區(qū)的代表,而將浦東新區(qū)看做是第二代特區(qū)的代表。他認為兩代特區(qū)之間有著明顯的差別:“以浦東開發(fā)開放新區(qū)為代表的第二代經(jīng)濟特區(qū)(包括天津濱海開發(fā)開放區(qū),二者具有相似的特征)在新區(qū)設立的邏輯依據(jù)、基本功能、空間選擇策略上與第一代經(jīng)濟特區(qū)之間存在明顯的差別。”“區(qū)域發(fā)展在第二代特區(qū)的功能、任務中具有至關重要的分量。通過發(fā)展培育舉足輕重的全國戰(zhàn)略增長極,又通過戰(zhàn)略增長極的擴散效應帶動區(qū)域發(fā)展,形成新的空間發(fā)展結構是第二代特區(qū)的本質要意。這里可以看出,建設全國性戰(zhàn)略增長區(qū)域是創(chuàng)立第二代特區(qū)的基本依據(jù),其地理區(qū)位的選擇邏輯依然是一致的,上海浦東是這樣,天津濱海也如此。相同的創(chuàng)建邏輯和一致性的地理區(qū)域選擇依據(jù)使第二代經(jīng)濟特區(qū)與第一代之間出現(xiàn)了由制度試驗功能到地區(qū)發(fā)展功能并重的轉變。”[8]

深圳經(jīng)濟特區(qū)與浦東新區(qū)在城市形成路徑上,既有主要依靠特殊的、大力度的開放政策的共同之處,也有戰(zhàn)略意圖、主體功能方面的不同所導致的差異。

(三)雄安新區(qū)的城市獨特形成路徑

在京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的大背景下,北京非首都功能疏解成為一個關鍵性問題。作為北京非首都功能疏解的集中承載地,雄安新區(qū)應運而生。這個建設雄安新城的出發(fā)點,決定了這座新城的特殊形成路徑——在承接北京非首都功能疏解過程中建立、成長、發(fā)展。

雄安新區(qū)這座新城要建設成為什么樣的城市?習近平總書記提出了明確要求:“雄安新區(qū)將是我們留給子孫后代的歷史遺產,必須堅持‘世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位’理念,努力打造貫徹新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。”[9]

“打造貫徹新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”,這個基本的雄安新城的最高城市定位,決定了這座城市的產業(yè)選擇以及由此引致的勞動力市場需求取向。“建設北京非首都功能疏解集中承載地”與“打造貫徹新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”,這二者的結合,就是雄安新區(qū)的頂層設計。

顯然,作為具有全國意義的第三個新區(qū),雄安新區(qū)設立的戰(zhàn)略意圖、推進手段、主體功能、城市定位,與深圳特區(qū)和浦東新區(qū)完全不同。同時在區(qū)位選擇上也完全不同,深圳特區(qū)與浦東新區(qū)都處于沿海地區(qū),都緊鄰一個強大的經(jīng)濟中心城市。而雄安新區(qū)地處內陸,周圍都是農業(yè)區(qū)域。這也就決定了雄安新區(qū)會呈現(xiàn)出一種完全不同的城市形成路徑。

這種嶄新的城市形成路徑,使得雄安新區(qū)成為新中國建國以來第一個、也是全球極少見的由外來的總部企業(yè)、金融機構、科研院所、大專院校等整體搬遷而來迅速形成的大城市。這種嶄新的城市形成路徑與模式,有其城市發(fā)展的明顯優(yōu)勢,也無疑會帶來一系列的社會經(jīng)濟問題,其中失地農民的就業(yè)、勞動密集型產業(yè)的轉移與升級所造成的失業(yè)者再就業(yè)將會是最為突出的難題。

三、雄安新區(qū)未來勞動力市場的供求分析

根據(jù)2019年6月2日公布的《河北雄安新區(qū)啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃》和《河北雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》,雄安新區(qū)實行組團式布局,規(guī)劃為“一主五輔多節(jié)點”的城市格局。“一主”是安新以北的起步區(qū),為主城區(qū),人口規(guī)模控制在100萬人;“五輔”為安新、容城、雄縣以及區(qū)域西南、東北五個組團,按每個組團平均40萬人計算,初步規(guī)劃總人口約300萬人。

深圳特區(qū)起步時,當?shù)厝丝诓坏?萬人,到2020年,實際管理人口2 000萬人。在以年均增長20%的超高速經(jīng)濟增長環(huán)境中,就業(yè)空間非常之大。當?shù)厝丝谡急炔坏?.15%,當?shù)厝丝诘木蜆I(yè)問題,幾乎可以忽略不計。

浦東新區(qū)起步時雖然有相當規(guī)模的當?shù)厝丝?但由于黨中央國務院提供了足夠有力的開發(fā)開放特殊政策,又有上海老城的緊密互動、人才支持,高端服務業(yè)、先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)蓬勃發(fā)展,快速拓展了就業(yè)空間,從而吸引了越來越多的外來流動人口。以1990年浦東新區(qū)設立時的常住人口139萬人計算,到2020年,浦東新區(qū)常住人口568.15萬人,登記流動人口256.43萬人,比上年增加29.87萬人。新區(qū)設立之初的當?shù)厝丝谡急炔坏?5%。浦東新區(qū),不僅當?shù)厝丝诰蜆I(yè)問題得到妥善解決,還持續(xù)不斷地吸引著外來人口。

雄安新區(qū)的情況與深圳特區(qū)完全不同,也與浦東新區(qū)的發(fā)展背景存在著較大差異。

根據(jù)雄安新區(qū)第七次全國人口普查公報,雄安新區(qū)常住人口1 205 440人,15～59歲勞動人口722 727人,占59.96%。以雄安新區(qū)發(fā)展目標300萬人計算,當?shù)爻Ｗ∪丝谡急葹?0.2%,在三個具有全國意義的新區(qū)中,占比最高,當?shù)貏趧尤丝诘木蜆I(yè)壓力最大。

但是,從解決就業(yè)問題的主客觀條件來分析,雄安新區(qū)解決就業(yè)問題的難度,卻是更大。

首先,雄安新區(qū)設立之后,深圳特區(qū)、浦東新區(qū)啟動時所享受到有力度的特殊優(yōu)惠政策已經(jīng)時過境遷,缺乏對國內外優(yōu)質資源的強大吸引力;其次,雄安新區(qū)周圍都是農業(yè)區(qū)域,沒有像香港、上海那樣具有明顯區(qū)位優(yōu)勢及其厚重歷史所帶來的帶動力,從而使新區(qū)沒有成為航運中心、金融中心、物流樞紐等現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展的客觀條件;再次,雄安新區(qū)作為河北省最一般的縣域經(jīng)濟,與距離最近的北京、天津兩個直轄市,在經(jīng)濟發(fā)展水平、教育、醫(yī)療等公共服務水平、文化娛樂環(huán)境等方面,存在著巨大的鴻溝,不僅難以形成對科技創(chuàng)新資源的吸引力,還很有可能被北京、天津已經(jīng)嚴重存在的“虹吸效應”所吸引;最后,也是最困難的問題在于,根據(jù)第七次全國人口普查公報,15歲及以上人口的平均受教育年限,全國為9.91年,北京為12.64年,天津為11.29年,河北為9.84年,雄安新區(qū)為8.92年。雄安新區(qū)15歲及以上人口的平均受教育年限,比全國平均水平低近1年;比河北全省低0.92年;比天津低2.37年;比北京低3.72年。可以說,雄安新區(qū)是整個京津冀的教育洼地、人力資本洼地。[10]

不僅如此,為了更詳細、具體地掌握雄安新區(qū)現(xiàn)有當?shù)貏趧恿邮苈殬I(yè)培訓的情況,我們還在雄安新區(qū)進行了實地專門問卷調查,調查結果顯示,雄安新區(qū)50歲以下的勞動者,只有約五分之一的人接受過最多幾個月的廚師、美容美發(fā)方面的培訓,適應高新技術產業(yè)方面的職業(yè)技術培訓,基本上是一個空白。35歲以下的年輕人接受職業(yè)培訓的積極性是有的,但對接受培訓的緊迫性與嚴重性認識普遍不足。尤其值得重視的是,雄安新區(qū)勞動者對未來收入的期望值卻相當高。而且,基本上沒有離開雄安新區(qū)的打算和意愿。這表明,雄安新區(qū)當?shù)貏趧恿┙o的剛性很強。當?shù)貏趧恿Φ木蜆I(yè)壓力不會輕易減輕。

從雄安新區(qū)目前的產業(yè)狀況來看:“雄安三縣傳統(tǒng)特色產業(yè)以紙塑包裝袋、服裝、制鞋、毛絨玩具加工為主,基本處于產業(yè)鏈中低端,規(guī)模小而分散。”“根據(jù)雄安規(guī)劃綱要,對符合發(fā)展方向的傳統(tǒng)產業(yè)實施現(xiàn)代化改造提升,推進產業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化、綠色化發(fā)展。”[11]

筆者之一作為河北省委省政府雄安新區(qū)規(guī)劃建設專家咨詢小組成員,曾在統(tǒng)一組織下到安新、容城等地調查研究,到容城縣服裝企業(yè)進行過實地調研,據(jù)當?shù)刎撠熑私榻B,僅容城縣一個縣的服裝產業(yè),就有10多萬員工。按照雄安新區(qū)綠色、低碳和創(chuàng)建全國創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、建立現(xiàn)代產業(yè)體系的要求,這些傳統(tǒng)產業(yè)或者向外地遷移,或者實現(xiàn)轉型升級,向“數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化、綠色化發(fā)展。”這無疑又會造成比較大量的下崗失業(yè)人員。當?shù)貏趧恿θ藬?shù)眾多、受教育年限低、職業(yè)培訓普遍嚴重不足、供給剛性強,現(xiàn)有傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級任務重而導致的下崗失業(yè)人員較多,構成了雄安新區(qū)勞動力市場供給方面的基本特征。

從雄安新區(qū)勞動力市場的需求方面分析來看,構成雄安新區(qū)勞動力市場需求的第一個方面,是現(xiàn)有產業(yè)的勞動力需求。前面已經(jīng)進行分析,這些傳統(tǒng)產業(yè)在雄安新區(qū)以后發(fā)展的過程中,不僅不會形成對勞動力的新需求,還會在外遷或轉型升級中釋放出相當數(shù)量的下崗失業(yè)人員,從勞動力需求方變?yōu)閯趧恿┙o者。

構成雄安新區(qū)勞動力市場需求的第二個方面,是作為北京非首都功能疏解的集中承載地所形成的勞動力需求。這是雄安新區(qū)的基本功能,也是研究雄安新區(qū)發(fā)展過程中對勞動力需求的最為重要的方面。中共中央國務院明確指出:“雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解集中承載地,要重點承接北京非首都功能和人口轉移。積極穩(wěn)妥有序承接符合雄安新區(qū)定位和發(fā)展需要的高校、醫(yī)療機構、企業(yè)總部、金融機構、事業(yè)單位等,嚴格產業(yè)準入標準,限制承接和布局一般性制造業(yè)、中低端第三產業(yè)。”[12]

按照上述規(guī)定,雄安新區(qū)接收的北京非首都功能疏解的第一類單位是高校。高校是典型的高學歷單位。國家關于《新增博士學位授權單位申請基本條件》規(guī)定:“專任教師中具有博士學位教師的比例不低于50%(藝術體育類高校的比例不低于30%)。”華為19.5萬員工2021年受教育年限如表1所示。

表1 2021年華為員工受教育年限一覽表

高校教職員工中具有博士學位的比例,要比華為高得多。除了專任教師之外,高校中各學院、各處室的領導與管理人員中,具有博士學位的也不在少數(shù),碩士更是比比皆是。因此,高校教職員工平均受教育的年限在20年以上是沒有問題的。北京的高校教職員工中具有博士學位的比例更高,平均受教育年限更長。

雄安新區(qū)接收的北京非首都功能疏解的第二類單位是醫(yī)療機構。北京稍好一些的醫(yī)療機構,其員工的平均受教育年限,不會比高校低。

雄安新區(qū)接收的北京非首都功能疏解的第三類單位是企業(yè)總部。企業(yè)總部,是大企業(yè)的最高領導機關,進行投資策劃、資產運營、新技術新產品研發(fā)、國內外市場拓展、人力資源管理、財務管理等工作,其人員的學歷也是相當高的,平均受教育年限,即使比高校、醫(yī)療單位低一些,也不會有多大的差距,估計應該在18年左右。

雄安新區(qū)接收的北京非首都功能疏解的第四類、第五類單位是金融機構、事業(yè)單位。這兩類單位人員的平均受教育年限,應該與企業(yè)總部不相上下,甚至更高。

由此可以分析出,雄安新區(qū)接收的北京非首都功能疏解的高校、醫(yī)療機構、企業(yè)總部、金融機構、事業(yè)單位,其平均的受教育年限在18～20年。由于中共中央、國務院明確提出了嚴格產業(yè)準入標準的要求,能夠吸納較多一般勞動力的一般性制造業(yè)、中低端第三產業(yè)根本無法進入。

從北京疏解而來的上述非首都功能單位,一種方式是整體搬遷而來,如企業(yè)總部、金融機構、事業(yè)單位等。在這種情況下,這些單位自身往往是滿員而來,基本上不會帶來對員工的新需求。另一種方式是在雄安新區(qū)設立分校、分院,為保持北京本校、本院的聲譽和水平,基本人員還是會由北京原單位派出或輪流到雄安新區(qū),也會對外招聘一批與這些崗位要求相匹配的高學歷人員。同時也會形成對當?shù)貏趧恿Φ囊恍┬碌男枨?但對低端服務業(yè)的勞動力需求是很有限的。

構成雄安新區(qū)勞動力市場需求的第三個方面,是與全國“創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”城市定位相適應的高端高新技術產業(yè)。《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的“【亮點之三】高質量發(fā)展的引擎:打造全球創(chuàng)新高地和改革開放新高地”部分指出:“《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》提出,通過承接符合新區(qū)定位的北京非首都功能的疏解。積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源,高起點布局高端高新產業(yè),建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系。”[13]

“根據(jù)《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》,新區(qū)將搭建國際一流科技創(chuàng)新平臺,建設國際一流科技教育基礎設施,構建國際一流創(chuàng)新服務體系,以新機制、新模式努力建設世界一流的雄安大學。”[13]雄安新區(qū)的這種功能定位決定了其未來勞動力市場需求的基本走向。如果僅僅從一般產業(yè)轉移的角度分析雄安新區(qū)的人力資源開發(fā),[14]顯然是不夠的,因為雄安新區(qū)不是一般產業(yè)轉移的接收地。“雄安規(guī)劃綱要明確了雄安產業(yè)發(fā)展的重點:新一代信息技術產業(yè)、現(xiàn)代生命科學和生物技術產業(yè)、新材料產業(yè)、高端現(xiàn)代服務業(yè)、綠色生態(tài)農業(yè)。”“創(chuàng)新是基因,這將是一座具有深度學習能力、全球領先的數(shù)字化城市。”[11]

頂層設計是一系列“世界一流”、高端高新技術產業(yè)、以創(chuàng)新為基因的“具有深度學習能力、全球領先的數(shù)字化城市。”從北京疏解而來的非首都功能員工受教育年限約為20年,以華為2021年數(shù)據(jù)為參照的高新技術企業(yè)員工的受教育年限近18年。雄安新區(qū)現(xiàn)有勞動力的平均受教育年限為8.92年,連初中都沒畢業(yè),二者落差在10年左右。城市規(guī)劃設計是全國領先,現(xiàn)有基礎卻是京津冀的教育洼地、人力資本洼地,二者形成了鮮明的反差和在人力資本方面巨大的落差。

一般說來,后發(fā)地區(qū)的潛能激發(fā)是需要“適宜性”來匹配的,[15]特別是在人力資本方面。而雄安新區(qū)是在一片教育洼地、人力資本洼地上創(chuàng)建全國“創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”,這就是雄安新區(qū)在勞動力市場供求兩個方面的嚴重不匹配,是雄安新區(qū)建設、發(fā)展過程中所必然面臨的最大難題。

在雄安新區(qū)未來的勞動力市場上,供給與需求雙方存在著懸崖式落差,二者完全不匹配!初中生想要到高校、醫(yī)療機構、企業(yè)總部、金融機構、高新技術企業(yè)謀職業(yè),難于上青天。正如中國社會科學院副院長蔡昉所指出的:“歸根結底,勞動者的人力資本決定了其能否及時獲得轉崗必要的技能,抓住經(jīng)濟結構調整創(chuàng)造的就業(yè)機會”[16]。

從新科技革命的發(fā)展趨勢來看,以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、3D打印等新一代信息技術廣泛應用為特征的第四次工業(yè)革命在給人類未來發(fā)展帶來巨大好處的同時,也帶來了全新的挑戰(zhàn),其中最突出的就是勞動就業(yè)的變化。據(jù)英國牛津大學的研究,美國近一半工作很可能在今后的20年被第四次工業(yè)革命帶來的自動化取代。野村綜合研究所認為,未來10年至20年里,日本近50%的工作可能被人工智能和機器人取代。韓國雇傭信息院調查顯示,到2025年,韓國將有70%的業(yè)務內容可以被人工智能和機器人所取代。[17]

雄安新區(qū)作為全國創(chuàng)新發(fā)展的示范區(qū),無疑要走在新科技革命的前列。在全力走向創(chuàng)新發(fā)展的過程中,不僅存在失地農民的就業(yè)難以解決的大難題,還會帶來現(xiàn)已就業(yè)的勞動者被人工智能、機器人所大量取代的大難題。還有,根據(jù)習近平總書記要把雄安新區(qū)建成智慧新城的要求,雄安新區(qū)必將會是我國第一座高起點的智慧新城。在這樣的城市中,留給謀職者的傳統(tǒng)服務業(yè)就業(yè)崗位非常之少。

除了現(xiàn)存的勞動力之外,今后還會有每年新成長起來的兩萬左右勞動力需要就業(yè)。上述幾個方面就業(yè)難題的疊加,自然會使雄安人的就業(yè)難上加難。

有研究發(fā)現(xiàn),如果勞動者從第二產業(yè)的勞動密集型就業(yè)轉向第二產業(yè)的資本密集型產業(yè),需要把受教育水平提高1.3年;轉向第三產業(yè)技術密集型就業(yè),需要把受教育水平提高4.2年;即使轉向第三產業(yè)的勞動密集型產業(yè),也需要把受教育水平提高0.5年。[18]

雄安新區(qū)現(xiàn)有勞動力與未來產業(yè)發(fā)展要求之間不相適應的問題,早已有人意識到,[19]但這一問題的嚴重程度,卻鮮見分析。雄安新區(qū)的現(xiàn)有勞動力多數(shù)是在農業(yè)與第二產業(yè)的勞動密集型產業(yè)就業(yè),轉向第二、第三產業(yè)的高新技術密集型企業(yè)就業(yè),需要提高的受教育年限,至少需要提高八九年左右,這就是現(xiàn)有雄安勞動力融入未來雄安新區(qū)發(fā)展洪流最困難的問題之所在!

筆者在澳大利亞考察時了解到,澳大利亞一百多年沒能解決好土著毛利人融入主流社會的問題。后來澳大利亞為此立法,要求用人單位在雇傭人數(shù)滿100人時,必須雇傭一名毛利人。而這一立法,使得用人單位怨聲載道,由于各種差別、特別是學歷低,雇傭毛利人使得整個員工團隊矛盾重重。

與雄安新區(qū)城市形成路徑大致相同的,是日本筑波科學城。1963年,日本政府開始籌建筑波科學城。1974年,日本政府開始將所屬9個部門(廳)的43個研究結構共計6萬余人遷到筑波科學城,形成以國家實驗研究機構和筑波大學為核心的綜合性學術研究和高水平的教育中心。但由于筑波科學城并不是依托周邊成熟城市發(fā)展而來,盡管日本政府花費了巨額投資,卻因僅僅依靠行政力量,致使部分基礎設施薄弱,城市功能不全,生活、工作諸多不便,影響其發(fā)展。使不少科技人員相繼離開。也導致筑波科學城的建設周期之長,從籌建到完成整整耗時30年,直到1993年才完成整體搬遷任務。

“與同一時期美國硅谷和臺灣新竹科技園相比,日本筑波科學城的‘成績單’卻不甚理想。直到1998年,日本筑波科學城的GDP僅有50億元,而美國硅谷卻創(chuàng)造了超過其40倍的2 340億美元的GDP成就。”“起初,日本筑波科學城在強勢投入之下卻未收獲理想的回報,一時之間還被外界冠以‘科學烏托邦’的戲稱。”[20]

日本筑波科學城城市路徑的教訓主要是:第一,完全依靠行政力量推動,依靠中央財政資金投入,周期長,見效慢;第二,不依托成熟的城市,城市功能難以齊全,對高素質科技人才吸引力不足;第三,新城缺乏自我發(fā)展能力,必然會一波三折。

國內外以外來高素質人口為主形成的新城,這種特殊的城市形成路徑,往往會帶來諸多發(fā)展中的難題,尤以解決當?shù)氐蛯W歷、低素質人口的就業(yè)、融入主流社會為最。雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解的集中承載地,外來人口會在短時期內大量到來,留給當?shù)厝擞舆@一挑戰(zhàn)的準備時間要短得多。時間緊迫且難度極大,這就決定了思考解決雄安新區(qū)當?shù)厝巳绾文軌蝽樌蜆I(yè)問題的緊迫性和艱巨性。

四、以教育和培訓解決雄安新區(qū)就業(yè)難題的對策建議

雄安新區(qū)大規(guī)模基本建設已經(jīng)全面展開,新區(qū)黨工委、管委會面臨的工作千頭萬緒。目前,新區(qū)工作中最吸引眼球的無疑是大規(guī)模建設,但在熱火朝天的大規(guī)模建設背后,隱藏著一系列深層次的社會問題和風險。最大的問題、最大的風險是什么?我們認為是人的問題,是雄安新區(qū)當?shù)厝藢砟芊裾业焦ぷ鳌㈨樌谌胄郯残聟^(qū)發(fā)展主流的問題。在今后大規(guī)模征地拆遷、大規(guī)模產業(yè)轉型升級的過程中,在雄安新區(qū)逐步成為全國創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的環(huán)境下,雄安新區(qū)當?shù)氐膭趧恿δ芊癯蔀檫m應這一過程的、具有足夠知識、技能的工作者,能夠找到自己的“飯碗”?前面的分析已經(jīng)說明,這難上加難。這既是雄安新區(qū)即將面臨的近憂,也是未來五至十年更令人擔憂的遠慮。

就業(yè)是民生之本。當?shù)厝丝谝?guī)模足夠大又難以解決就業(yè)問題時,各種社會問題便會接踵而至。這很有可能是未來雄安新區(qū)的最大隱憂,也是雄安新區(qū)黨工委和管委會的最大責任,而解決這一難題的唯一途徑,就是教育和培訓。

必須強調的是,不能僅從一般的意義上來看待雄安新區(qū)的人力資源開發(fā)。[21]雄安新區(qū)的城市功能定位,決定了雄安新區(qū)人力資源開發(fā)特殊的戰(zhàn)略意義和特別的發(fā)展模式。雄安新區(qū)以外來人口為主、迅速形成的城市生成路徑?jīng)Q定了人力資本形成特有的緊迫性。為此,雄安新區(qū)區(qū)、縣兩級政府要把當?shù)貏趧诱叩慕逃c就業(yè)培訓作為重要的戰(zhàn)略問題予以高度重視,未雨綢繆,及早動手,認真謀劃。為此,筆者特提出以下建議:

1.雄安新區(qū)各級領導者、決策者,一定要認真落實科學發(fā)展觀,真正做到以人為本,把人的問題放在一切工作的首位。欲建雄安新城,必先育雄安新人。

2.認真在雄安新區(qū)進行一次有針對性的、詳細的勞動人口普查,重點摸清45歲以下勞動人口的總量、年齡段分組、受教育年限、現(xiàn)有職業(yè)分布、性別構成、目前接受的培訓等基本情況,為制定雄安新區(qū)教育與培訓規(guī)劃提供堅實的基礎。

3.鑒于雄安新區(qū)現(xiàn)有勞動者接受教育和培訓的觀念淡薄,[22]對未來工作與報酬抱有很高的期望值卻對未來工作崗位超高的受教育年限要求沒有任何心理準備,雄安新區(qū)要廣泛、大力宣傳“不學習就沒有未來”的理念,大幅度提高廣大勞動者接受教育與培訓的積極性和主動性,為教育與培訓工作的順利開展打好群眾基礎,使雄安新區(qū)真正成為“具有深度學習能力的城市”。

4.雄安新區(qū)的職業(yè)培訓,絕不是那種幾個月、一兩年就可以解決問題的短期培訓,而主要是三年甚至五年以上的長程培訓。十年樹木,百年樹人。所以,一定要及早謀劃,對標雄安新區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃,有針對性地制定雄安新區(qū)教育與職業(yè)培訓專項規(guī)劃,特別是要做好5年教育與培訓中期規(guī)劃和10年教育與培訓規(guī)劃長期規(guī)劃。

5.從解決十分巨大的就業(yè)壓力角度來看,雄安新區(qū)迫切需要的,是盡快設立一所高水平職業(yè)技術大學,以培養(yǎng)本科生和專業(yè)學位研究生為主。辦學目的就是有效解決當?shù)剌^年輕勞動力和新成長勞動力的就業(yè)問題。學校專業(yè)設置應對標雄安新區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃,由雄安新區(qū)提出專業(yè)設置等大學建設規(guī)劃,由京津冀三地支援高水平師資,由教育部與河北省共同出資建設;或選擇一所現(xiàn)有高水平職業(yè)技術學院,整體搬遷到雄安新區(qū),專業(yè)設置按照雄安新區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求加以調整充實。無論何種方式,都必須由教育部與雄安新區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調,盡快決策落實,爭取2025年開始招生。實行雄安新區(qū)招生計劃單列,通過有力度的政策傾斜,盡量多招收當?shù)厣?以有效破解雄安新區(qū)就業(yè)難題。

6.雄安新區(qū)現(xiàn)有勞動密集型產業(yè)就業(yè)員工數(shù)量巨大,這些產業(yè)的轉移,不要一刀切,應盡量多在當?shù)剞D型升級;不要一鍋端,應有一個讓當?shù)貑T工能適應的過程,盡可能不在短期內造成大量“上不著天,下不著地”的失業(yè)局面。產業(yè)轉移盡可能與職工培訓同步進行,避免造成大量摩擦性失業(yè),這是雄安新區(qū)近期就業(yè)培訓的重中之重。

7.政府、社會、企業(yè)等各培訓主體要密切分工合作。鑒于在雄安新區(qū)人力資源重構中政府的核心作用明顯,[23]政府要發(fā)揮教育與培訓的主導作用,重點抓好基礎性、通用性培訓,在前期應該著重發(fā)揮政府的主導作用,制定專項規(guī)劃,設立教育與培訓機構,采取有力措施提高三縣職教中心辦學水平,提出任務與要求;后期應該更多發(fā)揮市場機制的作用。要充分發(fā)揮教育培訓機構的主渠道作用,所有入駐雄安新區(qū)的大企業(yè)、疏解到雄安新區(qū)的大單位,都必須制定各自的培訓計劃,拿出足夠的培訓經(jīng)費,提前啟動本企業(yè)、單位所需要的知識、技能培訓,盡可能多聘用當?shù)貏趧诱?提倡訂單式培訓,政府和企業(yè)要對訂單式培訓給予補貼。

8.特別要注意對農民的科技知識培訓。雄安新區(qū)未來發(fā)展的重點產業(yè)中,還有一個“綠色生態(tài)農業(yè)”。這將是雄安新區(qū)未來發(fā)展中最具發(fā)展?jié)摿Α⒁簿哂袕V闊市場前景的重點產業(yè),而這一產業(yè)的大發(fā)展,需要大量掌握“綠色生態(tài)農業(yè)”知識與技能的現(xiàn)代農業(yè)勞動者。

9.雄安新區(qū)黨工委、管委會要把當?shù)貏趧尤丝诮逃c培訓問題的嚴重性向上級政府充分反映,積極向上級申請教育與培訓專項經(jīng)費支持,至少爭取十年的專項經(jīng)費支持。

這是一項事關雄安新區(qū)長治久安的、具有戰(zhàn)略意義的大事、要事、急事,需予以足夠的重視,采取有力措施,堅決落實到位,以順利實現(xiàn)黨中央國務院將雄安新區(qū)建設成全國創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的城市功能定位。