美國對華出口管制的發展演進及我國的應對

張久琴 付麗 于鵬

摘要：美國對華出口管制由來已久，幾經起落。在當前世界格局動蕩和兩國競爭加劇背景下，美國對華出口管制已經聚焦高科技領域，具有鮮明的針對性強、嚴苛性高、擴張明顯的特征，未來將進一步呈現單向不可逆、管制范圍不斷擴大、管制方式更加多元化、管制力度不斷加強等發展趨勢。我國應在練好內功的基礎上，深化與美國產業、經濟等領域的互嵌互構，鉗制美對華出口管制強度升級，同時深化與其他國家地區技術合作，構建更為平衡和安全的國際技術合作格局。

關鍵詞：出口管制；發展演進；趨勢

出口管制歷史久遠。第二次世界大戰后，以美國為核心的西方陣營和以前蘇聯為首的東方陣營對峙，使出口管制政策由局部走向寬泛、由單一走向系統，其中美國的出口管制體系最為復雜、最為全面、最為完善。

美國的出口管制制度早期目的是通過貿易禁運，使得東方陣營國家無法獲得某些當時處于世界領先地位的科學技術或設備，以保證美國的國家安全和世界霸主地位，其后作為美國重要的外交、經貿工具之一，出口管制往往通過鼓勵、約束或者制裁的方式來使相關主體達到美國出口管制制度下的條例要求和美國相關政府部門的預期。近年來，隨著中國綜合競爭力的增強，尤其是高科技領域日新月異的發展，美國頻頻使用出口管制這一政策工具，試圖通過削弱中國的科技研發實力，保持美國在全球科技競爭中領先地位。

中國政府和企業必須采取相應的措施來保護自身的利益，同時，呼吁國際社會關注美國的出口管制行為，共同維護公平競爭和科技合作的環境。

一、美國對華出口管制由來已久

出口管制從來不僅是簡單的經濟手段，與國家安全和戰略價值息息相關。美國對華出口管制由來已久。回顧歷史發展進程，中美關系中，出口管制一直存在敏感與分歧。受中美關系和國際國內政治形勢等多種因素影響，美國對華出口管制幾經起落，大致可以分為四個階段。

第一階段：新中國成立初-1969年。由于中國實行“一邊倒”的外交政策，中國和前蘇聯處于同一陣營，美國對華實行全面的貿易封鎖和武器禁運。在新中國成立之初，美國就出臺《1949年出口管制法》（the Export Control Act of 1949），明確禁止向任何社會主義國家出口任何軍事和政治上有戰略意義的物資。其后，美國單獨利用或操縱“巴黎統籌委員會”（Coordinating Committee for Exportto Communist Countries）對中國進行封鎖、禁運和出口管制。1950年抗美援朝戰爭打響后，中國作為美國的敵對國家，被列入全面禁運的國家組。

第二階段：1969-1989年。20世紀60年代末中蘇緊張局勢升級，美國逐漸意識到，改善對華關系對“制衡”蘇聯及緩解自身戰略壓力具有實質性作用，開始對華釋放和解信號，其中之一就是著手解除對華禁運措施。實際上，1969年尼克松當選美國總統后，就指示美國國家安全委員會研究對華開展“接觸”的可能性。1972年尼克松訪華前夕，批準了第155號國家安全決定備忘錄，正式廢除“中國差別”，將中國從商品管制清單的Z組國家轉移到Y組① ， 新增出口商品包括機車、內燃機、碾壓機等②。1979年中美正式建交后，雙方簽署了《中美科技合作協定》，并就高能物理、教育、農業、空間等領域的科技合作議定書換文。1983年6月，美國將中國從 P 組③國家改為 V 組，享受“友好非盟國”待遇，中國在準許獲得高技術產品的水平與制度上與西歐國家相近。1983年，美國國防部長溫伯格訪華后至1989年，美國對華轉讓了相當數量的先進軍事技術。

第三階段：1989-2017年。1989年以后，隨著東歐劇變、蘇聯解體等，美國依靠中國制衡蘇聯的需要不再迫切，加之1989年發生的政治風波，美國重新加強對華出口管制，停止對華出口軍民兩用技術。由于當時，在實力關系上，美國認為中國沒有對美國構成沖擊，仍計劃通過長期接觸以“塑造”中國。1991年11月美國國務卿貝克訪華時表示，美國將取消對華出口高速計算機和衛星技術的禁令。克林頓政府時期，中美產業分工、經貿往來日趨成熟，美國對華兩用技術出口維持在較高水平上。小布什政府時期對華崛起的防范心理開始上升，保持對華科技“有限流動”，但同時收緊具有軍事用途和具有戰略意義的尖端兩用技術的出口。奧巴馬總統上臺后，美國對中美實力關系的變化變得更為敏感，防范意識越發顯著，進一步關注中國在亞太地區力量和影響力的上升以及如何有效牽制中國。奧巴馬執政時期提出“亞太再平衡”戰略，是美國出于對自身優勢的過分自信和未來前景焦慮的一種過度反應，有著夸大中美權力轉移所帶來危險的傾向。這個時期，美國對華科技外交策略的行動邏輯，處于“有限流動”與“有限封堵”的臨界點。

第四階段：2017年至今。隨著中國經濟的快速崛起和科技水平的迅速提升，美國對華出口管制的背景發生了重大變化。美國出于政治、經濟、軍事、意識形態和維持國際霸權等多方面的深層原因，通過包括出口技術管制、貿易制裁、并購審查等在內的各種手段對中國進行全面打壓，力圖遏制中國的崛起勢頭。特朗普政府時期，美國對華出口管制大幅收緊。2018年，美國針對“中國制造2025”和“軍民融合”戰略，出臺了有史以來最為嚴格的出口管制法案《2018出口管制改革法案》（Export ControlReform Act，ECRA），增列了14類新興和基礎技術，涵蓋機器學習微處理器和人工智能、量子信息和傳感、先進計算、增材制造、先進材料、機器人等。拜登總統上臺以來，美國明確將中國列為“戰略競爭對手”。2019年5月，美國商務部以危害國家安全為由將華為及68家附屬公司列入實體清單，2019年8月和2020年8月又分兩次新增84家華為關聯公司。2021年6月美國參議院通過《2021美國創新與科技法案》，這套法案主要由1個撥款方案和4個相互獨立的法案構成（《芯片和開放式無線電接入網（O-RAN）5G 緊急撥款》《無盡前沿法案》《2021年戰略競爭法案》《國家安全與政府事務委員會的規定》《2021年應對中國挑戰法案》以及《其他事項》），預示美國從法律層面開啟全方位、系統性制華時代。

二、當前美國對華出口管制的現狀特征

通過梳理美國對華出口管制歷史演變，發現美國出于其國家安全、外交思維和防御側重點的考慮，尤其在當今世界格局動蕩和兩國科技競爭加劇背景下，美國對華出口管制已經聚焦高科技領域，試圖通過遏制中國高科技領域的發展來扼殺中國未來制造業進而整個經濟的競爭優勢。當前，美國對出口管制呈現了鮮明的時代特征。

一是針對性強。首先表現在對華的國別針對性強。特朗普時期，近200家中國實體和個人被列入實體清單。華為案后，尤其是2021—2022年（至10月）大量中資企業和個人被密集拉入實體清單，美國商務部產業安全局（BIS）發布20多批次針對中國的實體清單和未經證實的清單。我國已經成為被列入實體清單數量最多的國家之一。其次表現在對前沿科技的針對性強。BIS 根據技術發展形勢，頻繁調整商品控制清單，不斷強化對重點領域的控制力度。對被美國列入實體清單的中國實體進行分析，清單企業大多與計算機、通信與其他電子設備制造領域相關。相較于2018年以前，彼時美國主要針對航空航天領域的技術開展出口管制。

二是嚴苛性高。首先在商業國家列表（Com-merce Country Chart， CCC）、許可證例外④等各個考量因素上，美國均針對我國設置了最大限制。我國受到出口管制的原因遠多于日本、印度、德國等國家，同時我國屬于限制適用許可證例外國家，可適用的許可證例外情形也更少⑤。其次行政與司法審查審批程序更加嚴格。根據BIS 發布的統計公報顯示，對華出口需要申請許可證的比例更高且獲得批準的要求更為嚴格。

三是擴張明顯。首先表現在涉及管控范圍和力度不斷擴張升級。2018年8月，美國《出口管制改革法案（ECRA）》正式簽署生效，新興和基礎技術首次被引入法案，明確列出14類新興技術清單，涉及出口管制范圍進一步擴張。2020年初，美國又以國家安全為名對特定自動分析地理空間圖像類軟件實施臨時出口管制。2020年10月，又調整新增了混合增材制造/計算技術控工具、極紫外光刻掩膜的計算光刻軟件等關鍵核心技術等。2022年8月，拜登總統正式簽署《芯片和科學法案》（Chips and Sci- ence Act），其中設置的“中國護欄”條款⑥ ， 使其著意打壓中國半導體產業在先進技術領域發展的企圖昭然若揭。2022年10月7日，BIS 網站公布了對華先進計算和半導體最新出口管制措施，全面限制中國獲取半導體關鍵技術，企圖以更為嚴厲的措施鎖死中國半導體發展。其次表現在實體清單目錄不斷擴張。近年來，我國越來越多的相關企業、機構被納入實體清單進行管控，其數量之多、調整頻率之繁超越過往。

三、美國對華出口管制的趨勢研判

2022年5月26日，美國國務卿布林肯在關于對華方針的講話中，將投資（invest）、協同（align）和競爭（compete）視為拜登政府總體對華戰略的三大支柱。在這一對華戰略的新背景下，未來美國對華出口管制可能將呈現以下趨勢。

首先，美國對華出口管制將呈現單向加強、不可逆的發展趨勢。對華出口管制之所以會出現這種發展趨勢，是由于美國對華競爭態度已經發生了改變。克林頓、小布什和奧巴馬執政時期，美國認為中美競爭還只是局部而非全面的，而到了特朗普和拜登政府時期已經明確將中國界定為最主要的戰略競爭對手，美國對華競爭在政治、軍事、貿易、金融及科技等所有領域均快速鋪開。未來美國國家安全思想在民粹主義、地緣政治思潮、新冠疫情等因素影響下，極有可能進一步極端化，造成對華科技實力的認知恐懼，由此可能將進一步推動美國收緊以遏制中國發展為目標的出口管制政策。

其次，美國對華出口的管制范圍不斷擴大、管制內容不斷增加、管制方式更加多元化、管制力度不斷加強。一方面，由于中國在科技領域正迅速從以前單純的跟跑轉向跟跑、并跑、領跑并存，尤其是在先進網絡通信、人工智能等前沿技術領域，這種長足發展與進步已引起美國巨大的疑慮與恐懼，從而必然會刺激美國不斷加大對華出口的管制力度和范圍。另一方面，美國政府經過跨部門評估，在意識到現有出口管制體系結構過于復雜、職能重疊太多等弊端后，開啟了出口管制改革步伐。由此伴隨其出口管制改革的深入，美國政府的管制能力將可能得到進一步整合與加強。

但同時，越來越多的要素成為美國對華出口管制策略選擇的約束。近年來，美國政府對于出口管制制度改革，始終力圖在維護國家安全和促進美國經濟之間找到一個平衡點，從簡化許可手續到建立信息共享系統再到跨部門審查，美國政府在極力加強對于重點關注對象的防御同時，促進出口貿易、發展經濟。未來，隨著中國自身綜合實力及國際地位的不斷增強，兩國實力關系、秩序關系、產業分工、科技創新循環、全球治理等領域的變動和調整，都越來越成為美國對華出口管制策略選擇所必須要考慮的要素。

四、中國的應對

首先是練好“內功”，實現關鍵核心技術自主可控。從美國對華出口管制政策的發展演變歷史，就知道美國對華出口管制并不是什么新鮮事物，是新中國一誕生就面臨的問題。科技的自立自強始終是我們應對風險挑戰和維護國家利益的必然選擇。尤其是在當前國際環境錯綜復雜、世界經濟陷入低迷、全球產業鏈供應鏈面臨重塑，不穩定不確定性明顯增加的全球背景下，實現關鍵核心技術的自主可控，已不僅僅是應對美國出口管制升級的需要，更是具有把發展的主動權掌握在自己手中、提升我國發展獨立性和安全性、防范我國現代化進程不會遭遇遲滯甚至阻斷風險的深遠意義。

其次，互嵌互構，鉗制美對華出口管制強度升級。在美國全面開啟制華政策的背景下，我們要做好與美開啟長期性復雜斗爭的準備，但同時我們要清醒地認識到，短期內我國與美國在科技等領域的差距，在多雙邊層面盡可能創造更多機會緩和中美關系，為我國的進一步發展贏得時間和空間。由于全球產業分工和供應鏈的形成是全球各國和地區基于各自比較優勢的歷史進程，具有天然的發展慣性和相互依賴屬性。美國如果違背客觀經濟規律，以極端強硬方式將中國剝離出來，不僅會遭遇相當大的阻力，而且需要付出巨大成本代價。當前的拜登政府正是在見證到上任政府的“極限施壓”“全面封堵”策略沒有成功后，意識到需要謹慎維護當前中美在全球產業分工中的依賴關系。因此我們需要進一步深化中美工業體系互嵌，增大美國對華出口管制升級的難度；同時利用美國在國際秩序關系、產業分工、科技創新循環、全球治理等領域中的痛點，善于綜合運用外交、經濟、軍事等手段，制衡美對華出口管制的升級。

再次，深化與其他國家地區技術合作，構建更為平衡和安全的國際技術合作格局。盡管當前世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，但要看到和平、發展、合作、共贏的歷史潮流不可阻擋。我們要善于尋找與歐盟、日韓等國家或地區間的共同利益，推動維護我國產業鏈價值鏈高端環節的對外交流與合作；深化與東盟、非洲、拉美等國家的技術合作，構建平衡、安全和發展的國際技術合作格局。

注釋：

①美國《出口管制條例》將除加拿大之外的所有國家分為 七個組 。 由嚴格向寬松依次是：Z 組，出于外交政策原 因實行全面禁運國家；S 組，出于國家安全、反恐怖、不 擴散和地區穩定需要，除藥品、醫療用品、食品和農產品 外全面管制的國家；Y組，允許非戰略物資出口，但出于 國家安全需要，禁止任何涉及軍事用途、有助于提高軍事能力、有損于美國安全的商品和技術出口；W組，基本 ?原則同上，但管制范圍更寬松；Q 組，基本規定同上，限 ?制更少一些；T 組，總原則和政策同下述的 V 組，但對刑 ?偵、軍用設備實施限制；V 組，基本不存在管制的國家， 但組內各國仍有待遇差別 。參見 Export Administration ?Regulation，part772，definition of“control country ”.

②National Security Decision Memorandum 155，Foreign Rela- tions ?of ?United ?States，1969- 1976，Vol.IV，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，p.357.

③1979年中美建交之初，在同美國國家安全委員會科技部 主任休伯曼會談時，鄧小平對中國被置于與蘇聯同等的 Y 組表示不滿，提出了一個簡單易行的解決方法，即在 26 個英文字母中另選一個給中國的出口級別 。 1980 年，卡特總統宣布將中國從 Y 組劃出，列入專門為中國 設立的 P組 。這就是美國給中國單獨開立了一個 P組的 由來 。在這個管制類中，中國作為“非敵國 ”原則上可以 獲得美國的兩用技術和產品，但必須通過逐案方式的審 查，并附有嚴格的限制條件 。參見余萬里《美國對華技 術出口：管制及其限制》.

④EAR第 740 章、第 746 章、第 754 章規定了各項許可證例 外.

⑤在國家層面上，BIS 通過商業國家列表和許可證例外分 組兩大工具對不同國家實施不同程度的出口管制 。BIS 將管制的原因分為 8 大類，不同國家管制原因不同 。通 過許可證列外可以豁免申請許可證，不同國家適用的許 可證例外也不相同 。EAR 針對各國做了分組，我國屬于 限制適用許可例外的國家.

⑥該條款規定，禁止獲得聯邦資金的公司在中國大幅增產 先進制程芯片，期限為 10 年，違反禁令或未能修正違規 狀況的公司或將需要全額退還聯邦補助款.

參考文獻：

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