村務監督委員會的權力邏輯及其應用對策研究

□ 孟軼琛

2017 年，中共中央辦公廳、國務院下發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），其中對于村務監督委員會的定位、意義、總體要求、人員組成等方面作出全面總體部署。歷經6 年，村務監督委員會在組織、機構、制度等方面得到初步的發展，影響力也逐漸在擴大。在推進全面從嚴治黨向基層延伸、加強黨的基層組織建設、保障村民合法權益、促進鄉村社會經濟發展、提升鄉村治理水平等方面已經發揮了一定的作用。但是經過走訪發現，在山西省的某些鄉村中，由于種種緣由，村務監督委員會還存在一些問題，據此提出一些對策建議，以期在鄉村振興的背景下，村務監督委員會能更好發揮自身作用，推動鄉村經濟社會發展，增強農民群眾的幸福感。

一、村務監督委員會的權力來源和權力內容

在村級事務的監督中，村委會一方面受到村支部的領導和監督，一方面作為基層群眾性自治組織又受到人民群眾的監督。但是，隨著鄉村振興戰略的開展和實施，村“兩委”管理的事務和資金要比之前更多，所擁有的權力也要更大，這就意味著必須成立村一級的專門監督機構。但是經過筆者走訪發現，一些村務監督委員會成員對自身權力來源不清楚，在權力行使過程中對監督權的內容和邊界不明晰，這樣勢必會帶來監督效能的下降，因此必須首先對村務監督委員會的權力來源和內容進行說明。

（一）村務監督委員會的權力來源

關于村務委員會的定位，在《指導意見》中明確提道：“村務監督委員會是村民對村務進行民主監督的機構?！贝鍎毡O督委員會的成員由村民大會或者村民代表大會選出，對村民大會或者村民代表大會負責。因此，村務監督委員會的權力來自基層人民群眾。

在村級基層事務監督中，存在三種類型的監督形式。從總體上看，這三種監督形式基本上構成了村級監督的監督體系。一是自上而下的監督，也可稱作外部監督。這具體表現在：上級黨委對村黨支部的監督，鄉鎮黨委領導村黨支部，這是屬于黨內監督的范疇；鄉鎮政府對于村務委員會的日常工作進行指導，這是行政監督。二是同級監督，即村務監督委員會對于村黨委和村務委員會的監督。村務監督委員在村黨支部（支委）的領導下開展自身工作。三是村民的監督，這種監督可稱為自下而上的監督。雖然村務監督委員會開展對村“兩委”的監督工作，但是追根溯源，這種權力的合法性卻是來自村民大會或者村民代表大會。從整個基層監督體系中可以看到，這個體系的最末端在于村民大會或者村民代表大會，可見監督權力不是外部賦予的，而是來自人民群眾。村務監督委員會成員的最終罷免決定權也在人民群眾手中。

（二）村務監督委員會的權力內容

《指導意見》明確了村務監督委員會的五大職責權限和六大監督內容。結合走訪調研實踐，這些權限和內容主要可以分為五大類，涉及鄉村中的方方面面。

1.政治類

在鄉村建立村務監督委員會，有利于打通監督的“最后一公里”。習近平總書記指出：“全面從嚴治黨首先要從政治上看，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。”因此村務監督委員會必須首先在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致。如果村務監督工作只講業務，不講政治，那么業務工作就很有可能變成為私人謀取利益的工具，終歸監督責任會落空。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這也是中國特色社會主義制度的最大優勢。村黨支部和村務委員會都是在黨的領導下開展工作的，因此監督涉及村干部對大政方針的貫徹和落實、黨員干部的盡忠職守等方面。

2.經濟類

習近平總書記在《擺脫貧困》一書中指出：“經濟建設就是最大的政治。”因此，村務監督委員會在當前和今后的一個主要時期，必須緊盯住這個中心任務，結合鄉村振興戰略，推動鄉村社會經濟更好的發展。

3.文化類

對鄉村精神文明建設的監督，包含方方面面，例如堅持移風易俗、設立文明鄉規民約、建設美麗鄉村等等?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》指出：“提升農民精神風貌，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉村社會文明程度?！奔訌娻l村精神文明建設，有利于豐富農民的精神文化生活，凝聚起建設美麗鄉村的強大精神動力。

4.社會類

監督的目的不是為了監督本身，而是要促進農村社會治理水平的提升，從而促進農村社會發展。在鄉村振興和脫貧攻堅的有效銜接中，將會有更多的資金流入基層。在脫貧攻堅時期，資金主要流向個人，而在鄉村振興中，資金主要流入集體和產業，用來振興鄉村集體經濟和促進鄉村經濟結構的轉型升級。隨著資金數量和流向結構的變化，這就更需要加強基層的監督。

5.生態類

鄉村的生態建設是我國生態文明建設的重要組成部分。一些地區的生態環境治理工作仍存在一定的問題。鑒于現實的發展情況，村務監督委員會要加強對本村環境違法行為的監管，明確自身的主體責任。

二、對策建議

在明確了村務監督委員會的權力來源和權力內容之后，為了能更好地推動鄉村的發展振興，就必須在組織、人員和規則這三大方面進行整體規劃部署。

（一）組織

從整體性而言，新成立的村務監督委員會要注意和原有監督組織的聯系和整個監督系統的有效銜接。

以廣東省佛山市某村為例，其村務監督委員會就是在原有的財務監督小組的基礎上成立的，人員未變。這樣做的好處是：一是這些原有工作人員熟悉鄉村業務，更容易發揮其監督作用；二是節約了一定的監督成本。

新成立的村務監督委員會要想真正發揮作用，單靠這一個組織是不夠的，必須發揮整個監督系統的合力，建立復合型的監督體系。借鑒先行試點浙江省武義縣后陳村的經驗可以得知，問題的關鍵不在于是否新設立一定的監督組織，而在于新設立的監督組織有沒有與原有的監督系統形成合力。后陳村原先由于農村經濟社會發展，資金激增但是缺乏有力的監管，使得大量群眾上訪，干群矛盾激化。基于此，后陳村成立了村財務監督小組，但是這個組織未有效融入原有監督系統而依附于村“兩委”，其依舊難以發揮作用。于是后陳村變危機為挑戰，建立了全國首個村務監督委員會。山西省某縣市規定，村務監督委員會除了有《指導意見》中規定的知情權、質詢權、審核權、建議權和民主評議權，還有問題線索直報權。鄉鎮紀委監察辦公室聘請村務監督委員會主任為鄉鎮紀檢監察聯絡員，村務監督委員會委員可將發現的問題直接向鄉鎮紀委、監察辦公室報告，必要時可直接向縣紀委監委報告，主動發揮其“探頭”和“觸角”的作用。對于村委會無正當理由拒絕采納的建議，村務監督委員會還可向鄉鎮黨委、政府報告。

（二）人員

村務監督委員會在人員方面存在的現實問題有：成員選拔困難。在村務監督委員會的構成原則上，理應由非村委會的黨組成員或者黨員擔任，但是村中人數本來就少，黨員人數更是不多。工作環境不佳，農村鄉土社會人情味重，不少村莊都是鄉里鄉親，村務監督委員會的工作難免被看作是違反倫理道德的。內生動力缺失，由于其工資和待遇明顯低于村“兩委”，現今也未形成良好的激勵機制，因此村務監督委員會成員缺乏一定的內生動力。培訓課程不足，上級鄉鎮紀委監察對于村務監督委員會成員的培訓不僅課程數量少，而且這些課程也難以形成體系。權責定位不明，一些村務監督委員會的成員對于自身的角色定位不明晰，對于工作的性質、自己的職責和義務等內容缺乏明確的認識。當前，村務監督委員會成員存在不愿作為、不能作為和不敢作為的現象。

在未來人員的管理上，要在人員選拔、人員培訓、人員管理等方面下功夫。在人員選拔方面，首先要求村務監督委員會成員旗幟鮮明講政治，把政治原則作為衡量干部的第一標準；在人員培訓方面，形式上要靈活多樣。針對疫情防控、農忙時節、鄉村路程較遠等現實特點，采取線上課程和線下課程相結合的模式。在課程的設置上也要結合當前以及今后一個時期的鄉村振興這個主要任務。由于某些地區的村務監督委員會還處于起步階段，在這個時期村務監督委員成員一定要了解自身定位、職權配置、職能范圍和整個組織體系，這些內容是其之后行使監督權的基石，如果在這個方面出現了差錯，以后的工作將寸步難行。為此，探索建立適應地方特色的、長效的、長期的培訓機制是極其必要的；在人員管理方面，人員的管理要趨于專職化。例如可以規定村務監督委員會成員的工作時間，實現其工作的標準化，同時也要給予這些人員一定的物質和精神獎勵。山西省某村為了實現工作保障的標準化，做到“八有”，即有場所、有設施、有人員、有制度、有簿冊、有待遇、有牌匾、有印章。

（三）規則

基于本次走訪調研的經驗，筆者認為在規則的制定上應該著重堅持以下幾個原則：

1.明確權責界限

隨著鄉村振興的深入推進，村務監督委員會承擔的職責將會更多更重，很有可能出現權責劃分不明晰的問題。后陳村的發展就是一個前車之鑒，村務監督委員會可能會隨著鄉村社會的發展出現“監督”和“決策”二者職能混淆的問題。因此，要明確村務監督委員會的權責界限。

2.注重因地制宜

在規則的制定上，要堅持普遍性和特殊性相結合。在制定一般規則的同時，也可根據地方特色來制定一些具有本鄉村特色的制度和方案。一般規則涉及組織名稱、組織權力來源、功能定位、權力行使、權力邊界、人員構成等方面，上級應該統一制定這些標準，使村務監督委員會成員在行使權力的過程中有定位，有方向。這些一般性的規則還可以根據功能的不同分為常規性制度（工作例會制度、工作臺賬制度、履職報告制度）、激勵性制度（學習培訓制度、薪酬保障制度、調處救助制度）和約束性制度。同時在這些一般性規則的指導下，各地可以積極探索具有本鄉村特色的規則。以山西省某村為例，圍繞村民關心的熱點問題，村務監督委員會利用互聯網等新興科學技術手段，建立微信群廣泛收集民意。同時針對村民大多數外出務工看不到公示欄的情況，村務監督委員會及時將村中的重大事項公示在微信群里，實現了符合本村特色的工作制度的創新。

3.實施精準監督

隨著未來鄉村振興戰略的開展和鄉村承擔的任務逐漸加重，提升村務監督的精準性是村務監督委員會發展的主要趨勢，為此應提前做好頂層設計。在規則的設定上，除了設定一般規則和各具村特色的規則外，還應根據具體的時間、地點和條件，設置一定的分事監督規則和分時監督規則。村務監督委員會的工作涉及鄉村建設的方方面面，基于現在村務監督委員會存在的人員普遍素質文化不高、監督任務多的狀況，建立分事分時監督規則，一方面可以給村務監督委員會減輕基層監督負擔，另一方面又可以提升監督的針對性和準確性。在脫貧攻堅和鄉村振興的背景下，二者基層監督的特點也不盡相同。村務監督委員會的一項重要的監督職責就是對村集體資產的使用、村基礎設施的建設、公共服務的開展、各項支農和扶貧資金的發放等事宜進行監督。這些領域監督的專業性比較強，因此可以設定一些規則，規定村務監督委員會可以自己單獨對哪些事務進行監督，哪些事務需要聘請專業人士進行共同監督。這些專業性比較強的監督事務，在具備財力條件的基礎上，可以學習先進村的經驗，逐漸委托給市場。

4.堅持公開制度

習近平總書記強調：“要以制度安排把政務公開貫穿到政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里?！敝挥姓嬲鋵嵈鍎展_制度，才可能構筑村干部不敢腐的圍墻。在公開這一事務上，必須花大力氣解決。就公開的內容而言，必須具有全面性、真實性，稍有不慎便可能滋生“微腐敗”；就公開的流程而言，事前、事中和事后都必須公開。對于一些公開事項流程不全的情況，村務監督委員會必須開展追蹤；就公開的形式而言，公開必須合乎規范。陽光是最好的“防腐劑”，公開是最好的監督。

總而言之，有權必有監督。隨著鄉村振興戰略的實施，村務監督委員會監管的復雜程度逐漸加深。村務監督委員會需要從組織、人員、規則這三個方面不斷提升監督效能，以推動鄉村的全面發展。