基于環境空氣質量改善的陶瓷行業排污許可管理對策探討*

康 娟 譚 杰 蔣松華# 周亞楠 滕建標 沙克昌 張婷婷 張玉環

(1.生態環境部華南環境科學研究所,廣東 廣州 510530;2.生態環境部環境工程評估中心,北京 100012;3.北京化工大學化學工程學院,北京 100029)

構建并全面實施以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系,是我國深化環境治理制度改革的重要內容和關鍵目標[1]。黨的十九屆四中全會明確了排污許可制在固定污染源監管制度體系中的核心地位,表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視[2]。黨的十九屆五中全會提出了“全面實行排污許可制”的任務目標,排污許可制進入新的實施階段[3]。2020年底,我國已實現固定污染源排污許可證發放和登記全覆蓋;2021年1月24日,國務院頒布《排污許可管理條例》,為固定污染源排污許可制提供了更加成熟完善的法律依據[4]?！笆奈濉睍r期,我國排污許可制改革將進入提質增效階段,迫切需要制度效能優化以持續提升現代化環境治理能力和水平。

《排污許可證申請與核發技術規范 陶瓷磚瓦工業》(HJ 954—2018)是排污許可制改革前期發布的技術規范,至今已實施4年,可見陶瓷行業是我國大氣污染控制的重點行業之一。陶瓷行業的嚴重大氣污染問題已受到政府和民眾的高度關注[5-6]。我國又是全球最大的陶瓷生產國,建筑、衛生和日用陶瓷產量連續多年位居世界第一[7]。近年,陶瓷行業結構調整較快,污染物排放變化較大,識別與剖析陶瓷行業排污許可管理中存在的問題,對充分發揮排污許可制在陶瓷行業污染治理中的作用,推動行業健康可持續發展意義深遠。

本研究梳理了全國陶瓷行業排污許可制的實施現狀,并對廣東佛山、肇慶和潮州,河北唐山,山東淄博,福建泉州,江西景德鎮和宜春等8個陶瓷行業集聚地市進行重點分析,針對其存在的主要問題提出了相應的提升建議,以期推動我國環境空氣質量持續改善,并為構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系提供技術支撐和決策依據。

1 全國陶瓷行業基本情況

1.1 全國陶瓷行業企業產能和分布

根據《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》(以下簡稱“管理名錄”),納入排污許可管理的陶瓷企業生產的陶瓷包括建筑、日用和衛生陶瓷3類。從全國排污許可證管理信息平臺(以下簡稱“管理平臺”)統計得到,2020年我國建筑、日用和衛生陶瓷的總產能分別為30 320萬、632萬、781萬t,福建、廣東、山東、湖南、江西、山西、四川、江蘇、河南、廣西、河北等省份的企業分布較多(見圖1)。

注:本研究暫未統計香港、澳門和臺灣,下面的討論中不考慮這3個省份,全國只考慮了31個省份的情況。圖1 2020年各省份陶瓷企業數量分布Fig.1 Distribution of ceramic enterprise number in every province in 2020

1.2 全國陶瓷行業排污許可量和治污工藝

1.2.1 全國陶瓷行業排污許可量

大氣污染物是陶瓷行業的主要環境污染物,包括顆粒物、SO2和氮氧化物(NOx)等,主要產生于陶瓷窯和噴霧干燥塔。從管理平臺統計得到全國陶瓷行業排放口數量和排污許可量如表1所示。

表1 陶瓷行業大氣污染物排放口數量與排污許可量Table 1 Number of air pollutant discharge outlets and permitted emissions in the ceramic industry

1.2.2 全國陶瓷行業治污工藝

從管理平臺統計了2020年全國所有陶瓷企業排污許可證副本中載明的廢氣污染處理設施類別(見圖2)。結果表明,大部分陶瓷企業都采用了比較成熟的治理工藝,其中74.0%的企業設有脫硫設施,主要采用的是濕法脫硫工藝;37.1%的企業設有脫硝設施,主要采用的是選擇性非催化還原脫硝工藝;78.6%的企業設有除塵設施,主要采用的是袋式除塵、濕法(水膜)除塵和旋風除塵工藝,采用兩種以上組合除塵工藝的企業也有219家,占到9.7%。需要特別說明的是,設置了脫硫、脫硝或除塵設施的日用和衛生陶瓷企業占陶瓷企業總數的8.5%以下,主要原因是大部分日用和衛生陶瓷企業使用天然氣等清潔能源為燃料,直排即可滿足《陶瓷工業污染物排放標準》(GB 25464—2010)及其2014年修改單的要求。

圖2 2020年全國陶瓷企業廢氣污染處理設施類別比例Fig.2 The proportions of waste gas treatment devices in Chinese ceramic enterprises in 2020

1.3 全國陶瓷行業能源消耗量

建筑陶瓷企業大部分以煤為主要燃料,日用和衛生陶瓷企業大部分以天然氣為主要燃料。根據《綜合能耗計算通則》(GB/T 2589—2020)進行計算,2020年我國建筑、日用和衛生陶瓷的總能耗分別為10 204萬、454萬、104萬t(以標煤計)。

2 全國陶瓷行業排污許可制的實施現狀

2.1 全國陶瓷行業排污許可證核發情況

陶瓷行業排污許可管理要求按照管理名錄執行。以煤、石油焦、油和發生爐煤氣為燃料的建筑陶瓷制品制造企業,年產150萬件及以上的衛生陶瓷制品制造企業、年產250萬件及以上的日用陶瓷制品制造企業需納入重點管理名錄;以天然氣為燃料的建筑陶瓷制品制造企業納入簡化管理名錄;其他的日用和衛生陶瓷制品制造企業納入登記管理名錄。

從管理平臺統計得到,截至2021年10月,全國陶瓷企業共有1.69萬家,其中納入排污許可管理(即已核發陶瓷行業排污許可證)的有1 754家,建筑、日用和衛生陶瓷企業分別有1 371、340、43家,涉及除西藏、青海和海南外的28個省份。納入排污許可管理的陶瓷企業中,重點管理的有1 335家,建筑、日用、衛生陶瓷企業分別有987、317、31家;簡化管理的有419家,建筑、日用、衛生陶瓷企業分別有384、23、12家。核發數量排名前十的省份依次是福建、廣東、山東、湖南、江西、山西、四川、江蘇、河南和廣西,核發數量占到全國的80.73%。

2.2 全國陶瓷行業排污許可執行報告提交和副本填報情況

從管理平臺統計得到,截至2021年10月,全國1 754家納入排污許可管理的陶瓷企業中共有1 685家提交了“2020年執行報告年報”,其中全國排名前五的福建、廣東、山東、江西和河北分別有237、192、175、149、61家提交,占全國的48.3%。統計全國納入排污許可管理的陶瓷企業的排污許可證副本中填報的登記信息發現,3.7%的陶瓷企業未填寫產品產能信息,2.3%的陶瓷企業填報的產能信息不合理,13.1%的陶瓷企業填報的產能信息中單位不符合規范要求,1.6%的陶瓷企業填報的原料消耗量不合理,16.3%的陶瓷企業填報的原輔料總量明顯小于其產能,21.2%的陶瓷企業未填報能源信息或未填寫能源單位,4.6%的排污單位填報的能源消耗量數值異常。

2.3 全國陶瓷行業執法監督情況

目前,我國以排污許可證為主要依據的“一證式”執法監督體系尚未建立。陶瓷行業日常執法監督的內容、方式和程序未統一,缺乏排污許可執法監督指南。大部分地區的排污許可執法部門仍以環評和竣工環保驗收相關文件作為現場檢查的主要依據,僅有部分地區開始利用管理平臺提供的排污許可執行報告和自動監測數據等材料。

3 陶瓷行業集聚地市排污許可管理經驗與存在的問題

3.1 陶瓷行業集聚地市排污許可管理經驗

(1) 強化總量管控,嚴格地方排放標準,倒逼企業轉型升級。2016—2017年廣東佛山和肇慶分別率先將陶瓷行業排放的NOx、SO2收嚴至100、50 mg/m3(佛山)和100、30 mg/m3(肇慶)以更好地進行總量管控,2019—2020年廣東和河北在省級層面正式出臺陶瓷行業地方排放標準,將NOx、SO2、顆粒物分別收嚴至100、30、20 mg/m3和100、30、10 mg/m3,倒逼企業轉型升級,改善區域環境空氣質量。

(2) 依托科技創新手段,推動證后精準執法監管。為進一步提升精準執法效能,部分集聚地市利用信息化平臺輔助執法監管。福建泉州在全面推動非現場執法監管過程中,以陶瓷行業為試點搭建了在線監測數據企業客戶端,設置了三階超限提醒,督促企業落實守法責任。河北唐山推出了聯動監管、監測、監督的“三監聯動”工作方式,充分依托固定污染源管理信息系統,提升監管信息化水平和監管效率。山東淄博多次組織排污許可專項執法,以文件通報、現場培訓等方式,督導企業自查自糾,提高守法意識。

(3) 管理與服務并重,幫扶企業提升自行監測能力。廣東潮州生態環境局以該市陶瓷行業協會為紐帶,規范了行業管理,推動了企業轉型升級。江西景德鎮采用定期網絡核查、舉辦自行監測知識培訓班、深入企業現場指導等方式開展技術幫扶,規范了排污單位自行監測工作。江西宜春制定了排污單位自行監測幫扶指導工作方案。

3.2 陶瓷行業集聚地市排污許可管理存在的問題

3.2.1 按能源類別對建筑陶瓷企業進行管理未體現其排污特點和環境質量改善需求

截至2022年1月,陶瓷行業集聚地市的建筑陶瓷企業中約70%的爐窯和20%的干燥塔完成了“煤改氣”,但其NOx排放量在改造前后變化不大。例如,廣東肇慶的52家建筑陶瓷企業一般排放口和主要排放口的NOx排放量分別為9 324.1、6 404.6 t/a,“煤改氣”后的建筑陶瓷由于一般排放口無需排污許可量,導致約21.4%的NOx不再納入排污許可量管理,使得改造前后實際排放量變化不大。NOx是臭氧前體物,是目前影響環境空氣質量改善的重要因素。因此,一般排放口的NOx在“煤改氣”后不再納入排污許可量管理,實際上不符合區域環境改善需求。

3.2.2 衛生和日用陶瓷企業管理方式未充分體現行業排污特點及地方環境管理差異化需求

一是未充分體現行業排污特點。按照有關技術規范折算,衛生和日用陶瓷企業納入重點管理的污染物排放規模分別為3萬t/a和625 t/a,差別較大,且無簡化管理類別,導致污染物排放量較大的衛生陶瓷企業大部分只需登記管理,而排放量較小的日用陶瓷企業卻需重點管理。同時,重點管理的衛生和日用陶瓷企業污染物排放量又遠遠小于建筑陶瓷企業的一般排放口排放量。例如,廣東薩米特陶瓷有限公司共有11個排放口,其中已實現“煤改氣”的一般排放口NOx排放量為1 007.3 t/a,相當于全國379家納入排污許可證管理的衛生與日用陶瓷企業排污許可量總和的15%。這些數量多、排污量小的衛生和日用陶瓷企業納入重點管理,使得生態環境主管部門和企業的管理成本大大提高,而效果有限。

二是未體現地方環境管理差異化需求。衛生與日用陶瓷行業納入重點管理的企業比例很高,然而大部分企業均使用天然氣或電能等清潔能源,采用小型梭式窯間歇性生產,若嚴格按照重點管理要求安裝廢氣在線監測設備不具備可行性;但對于潮州來說,其第二次污染源普查統計結果顯示,衛生與日用陶瓷企業大氣污染物排放量占全市第二,若全部簡化管理,降低監管要求,不符合該地區環境空氣質量改善的需求。

3.2.3 排污許可證副本核載信息量大而重復,執行報告填報質量差,未能發揮排污許可證監管優勢

大部分陶瓷企業擁有多條工藝相同的生產線,排污許可證副本中含有大量生產和輔助設施參數的重復信息,導致排污信息不突出。執行報告中的產能、原輔材料用量和能耗等信息要求按逐條生產線或設備進行填報,對污染物管控其實無實際效果,反而導致企業隨意拆分相關數據或無法填寫,使得執行報告質量較差,不能作為監督執法的有效依據。例如河北唐山的惠達衛浴股份有限公司的排污許可證副本共有728頁,其執行報告中大量表格是空白的。

此外,除大型國企、央企及上市企業外,絕大部分陶瓷企業缺少專業環保技術人員,難以獨自開展證后管理,而第三方機構不能全面掌握企業實際生產情況,導致執行報告填報不完整,填報數據與企業實際運行數據出入較大,也是執行報告質量較差的重要原因。

3.2.4 建筑陶瓷企業能耗較大,但未納入溫室氣體排放重點行業

碳排放重點單位的劃線標準是年排放二氧化碳2.6萬t或年耗標煤1萬t以上。陶瓷行業集聚地市中年耗標煤超過1萬t的建筑、日用和衛生陶瓷企業數分別為949、73、19家。但目前溫室氣體排放重點行業建材行業中僅包括水泥和平板玻璃行業。2021年9月,管理平臺發布了《2020年溫室氣體排放報告補充數據表》,將石化、化工、建材等6大行業18個子行業的碳排放納入了排污許可管理,但仍未包含陶瓷行業。陶瓷行業集聚地市中,僅福建泉州于2019—2020年要求建筑陶瓷企業提交碳排放核查報告。二氧化碳伴隨陶瓷企業主要廢氣排放源產生,與污染物具有同根、同源和同過程的特征,其中建筑陶瓷行業排放口集中,具有減污降碳協同處置的先天優勢。因此,在研究統籌排污許可與溫室氣體管理銜接時應考慮陶瓷行業特別是建筑陶瓷行業的協同管控。

4 陶瓷行業排污許可管理提升建議

4.1 圍繞區域環境空氣質量改善需求,強化建筑陶瓷行業排污許可管理

對于京津冀、長三角和珠三角等臭氧污染較為嚴重的區域,不論燃料類型,燒成爐窯煙囪和干燥塔煙囪排放的NOx應全部納入排污許可量,并要求企業安裝煙氣在線監測設備。對于環境空氣質量現狀較好的區域,建議已安裝煙氣在線監測設備的一般排放口仍保持其正常運行,但其他管理要求的企業只需按照現行有關規定執行即可。

4.2 結合區域產業分布特點,鼓勵開展衛生和日用陶瓷企業排污許可管理簡化試點

簡化衛生和日用陶瓷重點管理企業的日常監管要求,不強制要求安裝煙氣在線監測設備,企業自行監測頻次和指標可按照一般排放口要求執行,對于衛生和日用陶瓷企業集聚的區域,可對集聚區每半年開展一次環境質量現狀監測,根據監測結果調整相關管理要求。對于以衛生和日用陶瓷行業為主導產業的地區,可根據區域環境質量改善需求進行管理,以集聚區域為單位,通過增設自動監測站或定期開展區域環境質量現狀監測的方式強化管理。

4.3 進一步提升陶瓷行業排污許可證副本和執行報告的填報質量,提高排污許可執法效能

減少排污許可證副本重復生產線信息的填報,突出排污信息;執行報告中產能、原輔材料、能耗等信息調整為按全廠填報;取消對企業雨水排放口的監測要求;地方生態環境主管部門加強對企業證后管理的指導,有針對性地開展填報培訓,并及時開展執行報告填報質量檢查,提高陶瓷行業排污許可執法效能。

4.4 建議統計建筑陶瓷行業二氧化碳排放量,促進減污降碳協同增效

為應對氣候變化與環境治理協同增效,鼓勵建筑陶瓷企業集聚的地區進行試點,開展建筑陶瓷行業碳排放水平與污染物減排潛力協同研究;結合能源消耗、碳交易和碳稅的相關要求,建議達到碳排放重點單位標準的企業將二氧化碳排放情況納入排污許可執行報告中進行統計,在管理平臺的“溫室氣體排放報告補充數據表”中增加建筑陶瓷行業,要求建筑陶瓷企業規范填報溫室氣體排放數據并及時核查。同時開展建筑陶瓷行業溫室氣體管理與排污許可銜接試點,推動建筑陶瓷行業減污降碳協同增效。

4.5 進一步強化排污許可制與區域總量控制等環境管理制度的銜接

陶瓷行業排污許可量應體現區域減排要求,位于陶瓷產業集聚區域的企業,其排污許可量應基于區域規劃環評確定的總量核定;排污許可量可作為年度生態環境統計、重點污染物排放總量考核、污染源排放清單編制、環保稅核算等的重要依據,實現部門之間數據共享;將排污許可制度全面貫穿于建設項目“事前、事中、事后”各監管階段,進一步提升其核心制度效能。

5 結 語

排污許可制是我國固定污染源污染物排放管理的核心,是推動我國生態環境監管提質轉型和實現生態環境質量改善的重大政策?！笆濉睍r期,我國高度重視并大力推進排污許可制實施,在區域環境空氣質量改善中發揮了重要作用。然而,陶瓷行業排污許可制實施和管理工作中仍然存在不少問題,導致該核心制度的效能未充分體現?！笆奈濉睍r期,各地方管理部門需結合區域產業分布特征,圍繞區域環境空氣質量改善需求,在優化管理方式、加強證后監管、協同減污降碳、推進制度銜接等方面不斷完善制度和技術體系,推動排污許可制應用實效提升,從而加快改善生態環境質量。