重大創新：中國領事保護與協助工作專門立法

夏莉萍

2023年7月，《中華人民共和國領事保護與協助條例》（以下簡稱《條例》）頒布。這是當代中國第一部關于領事保護與協助工作的專門立法，將中國領事保護與協助工作多年摸索的寶貴經驗上升到法律層面，體現了中國領事保護與協助制度的重大創新。

將非法人組織權益保護納入領事保護與協助的職責范疇

《條例》在有關領事保護與協助服務對象的表述方面，除公民和法人之外，首次增加了“非法人組織”。《條例》第一條規定：“為了維護在國外的中國公民、法人和非法人組織正當權益，規范和加強領事保護與協助工作，特制定本條例。”在《條例》之前，無論是《維也納領事關系公約》（以下簡稱《維約》）的規定還是中國外交部官網關于領事保護職責的界定都不涉及非法人組織。依據我國《民法典》第五十七條和第一百零二條，“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”；“非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動的組織。非法人組織包括個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。”將非法人組織的正當權益納入領事保護與協助的范疇更好地反映了新形勢下中國“走出去”群體的多樣性和他們的需求。

2023年7月14日，中國國務院新聞辦公室舉行領事保護與協助吹風會。中國外交部副部長鄧勵（左三）出席會議。

對駐外外交機構履行領事保護與協助職責提出更高要求

《條例》對駐外外交機構積極主動履行領事保護與協助職責提出了明確要求。一般而言，駐外外交機構是在本國公民、法人或非法人組織向其尋求領事保護與協助后履行領事保護與協助的職責。《條例》列舉了九種駐外外交機構提供領事保護與協助的情形，其中包括五種在國外的中國公民、法人和非法人組織因正當權益被侵犯向駐外外交機構求助的情況，也包括了四種中國駐外外交機構“獲知”在國外的中國公民、法人和非法人組織正當權益被侵犯后主動提供領事保護與協助的情況。這四種情形分別是：“獲知在國外的中國公民、法人、非法人組織因涉嫌違法犯罪被駐在國采取相關措施”；“獲知駐在國審理涉及中國公民、法人、非法人組織的案件”；“獲知在國外的中國公民需要監護但生活處于無人照料狀態”；“獲知在國外的中國公民因治安刑事案件、自然災害、意外事故等受傷”等。這意味著駐外外交機構要時刻關注履責區域內的中國公民、法人和非法人組織的境況，這樣才能及時獲悉他們的保護與協助需求，并及時履責。

確立了具有中國特色的領事保護與協助各方聯動機制

中國的基本國情決定了中國領事保護與協助工作的艱巨性、復雜性以及多方參與的必要性和迫切性。中國是世界人口最多的發展中國家，與外部世界聯系密切，中外人員往來頻繁。外交部領事司負責人在接受媒體訪談時曾表示，在巨大的壓力面前，如果僅靠外交部和駐外使領館，“這是一個不可能完成的任務”。但是，“我們有中國特色的制勝法寶，發動人民戰爭，構建大領事格局，調動一切可以調動的資源和力量，用人民戰爭這種辦法來打贏海外安全戰役”。在此背景下，中國領事保護機制建設的參與方逐漸增加。不同年份的《中國外交》白皮書對領事保護機制建設的概括總結也在變化，從2006年的“三位一體”（中央、地方和駐外使領館）到2011年的“四位一體”（中央、地方、駐外使領館和企業）再到2012年的“五位一體”（中央、地方、駐外使領館、企業和公民個人），顯示出中國領事保護機制建設多方聯動的特點。但是，對于各參與方在領事保護工作中的具體責任卻一直沒有明確的說法。《條例》首次明確了領事保護與協助聯動機制中各方的職責，并鼓勵更多力量參與領事保護與協助工作。

《條例》首先明確了外交部、駐外外交機構、國務院有關部門和地方人民政府以及有外派人員的國內單位在領事保護與協助工作中的職責。一是外交部“統籌開展領事保護與協助工作，進行國外安全的宣傳及提醒，指導駐外外交機構開展領事保護與協助，協調有關部門和地方人民政府參與領事保護與協助相關工作，開展有關國際交流與合作”。二是駐外外交機構“依法履行領事保護與協助職責，開展相關安全宣傳、預防活動，與國內有關部門和地方人民政府加強溝通協調”。三是國務院有關部門和地方人民政府“建立相關工作機制，根據各自職責參與領事保護與協助相關工作，為在國外的中國公民、法人、非法人組織提供必要協助”。四是有外派人員的國內單位“應當做好國外安全的宣傳、教育培訓和有關處置工作”。五是在國外的中國公民、法人、非法人組織“應當遵守中國及所在國法律，尊重所在國宗教信仰和風俗習慣，做好自我安全防范”。

其次，《條例》鼓勵更多民間力量參與領事保護與協助工作。國家鼓勵“有關組織和個人為領事保護與協助工作提供志愿服務；鼓勵和支持保險公司、緊急救援機構、律師事務所等社會力量參與領事保護與協助相關工作”；并“對在領事保護與協助工作中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵”。

明確了海外安全風險預警與防范機制建設的各個環節

“以預防為主，預防與處置并重”是中國領事保護與協助工作的指導原則。《條例》對海外安全風險預警和防范的各個環節都做出了細致的規定。首先，駐外外交機構身處領事保護與協助工作一線，開展安全風險評估并負責對履責區域內的中國公民等進行安全風險防范方面的宣傳和指導。按照《條例》，駐外外交機構“應當結合當地安全形勢、法律環境、風俗習慣等情況，建立領事保護與協助工作安全預警和應急處置機制，開展安全風險評估，對履責區域內的中國公民、法人、非法人組織進行安全宣傳，指導其開展突發事件應對、日常安全保護等工作”。其次，海外中國公民、法人和非法人組織等應對自己的安全負責，積極主動采取相關措施。在國外的中國法人、非法人組織“應當根據所在國的安全形勢，建立安全防范和應急處置機制，保障有關經費，加強安全防范教育和應急知識培訓，根據需要設立專門安全管理機構、配備人員”。第三，發布安全提醒信息對于海外安全風險預警和防范十分重要，《條例》規定了由外交部和駐外外交機構負責發布安全提醒。外交部和駐外外交機構“應當密切關注有關國家和地區社會治安、自然災害、事故災難、傳染病疫情等安全形勢，根據情況公開發布國外安全提醒。國外安全提醒的級別劃分和發布程序，由外交部制定”。第四，外交部門發布安全提醒后，各有關方面也要采取相應的行動，確保安全提醒在海外安全風險防范中發揮作用。一是國務院有關部門和地方人民政府應“結合國外安全提醒，根據各自職責提醒有關中國公民、法人、非法人組織在當地做好安全防范、避免前往及駐留高風險國家或者地區”。二是有關中國公民、法人、非法人組織“應當積極關注安全提醒，根據安全提醒要求，在當地做好安全防范、避免前往及駐留高風險國家或者地區”。第五，針對游客這一重點海外公民群體的安全風險防范，規定了各相關方的職責。一是國務院文化和旅游主管部門“會同外交部建立國外旅游目的地安全風險提示機制，根據國外安全提醒，公開發布旅游目的地安全風險提示”；二是經營出國旅游業務的旅行社“應當關注國外安全提醒和旅游目的地安全風險提示，通過出行前告知等方式，就目的地國家或者地區存在的安全風險，向旅游者做出真實說明和明確提示；通過網絡平臺銷售的，應當在顯著位置標明有關風險”。最后，規定了各部門必須開展海外安全宣傳教育培訓工作。一是國務院有關部門“根據各自職責開展國外安全的宣傳、教育培訓工作，提高相關行業和人員國外安全風險防范水平，著重提高在國外留學、旅游、經商、務工等人員的安全意識和風險防范能力”。二是地方人民政府“結合本地區在國外的中國公民、法人、非法人組織狀況，加強對重點地區和群體的安全宣傳及對有關人員的培訓”。

總之，《條例》對領事保護與協助的服務對象、主責部門的履責要求、多方聯動機制和預警防范機制等都做出了明確細致的規定，體現了中國領事保護與協助制度的重大創新，為今后有關工作的開展奠定了堅實的法律基礎，提供了有力的法治保障。中國領事保護與協助工作必將因此邁上一個新臺階。

（本文為國家社科基金重大課題“完善我國領事保護制度研究”〈20&ZD206〉的階段性研究成果）

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領事保護與協助聯絡員和志愿者制度——中國領事保護與協助制度的創新

為充分調動社會資源，外交部在駐外使領館建立了領保聯絡員及志愿者制度并不斷加以完善。中國駐越南的使領館較早試行領事保護聯絡員制度。2012年，中國駐胡志明市總領館依托當地中國商會建立了“預防性領事保護機制”。該機制包括三個子系統，即領事保護聯絡員網絡、領事保護志愿者團隊和領事保護互助基金。領保聯絡員、志愿者由總領館從中國商會會員中進行招募和培訓。領保聯絡員的工作主要是向在越中國公民普及中越兩國政策法規、領保常識和動態風險預警，收集其所在地風險動態信息，供總領館連同當月所受理的領保案件情況、特點及針對性提示等形成《領事保護信息通報》，逐月向領區內全體中國公民發送。領保志愿者團隊的主要職責是為海外同胞提供駕駛、翻譯、向導、法律咨詢等技術性協助。經過一段時間試行，自2015年起，外交部正式推出領事保護聯絡員制度。自2016年起，領事保護聯絡員改稱為領事協助志愿者。中國駐外使領館聘請海外華僑華人和中資企業代表擔任領事協助志愿者。志愿者們密切關注駐在國政治生態、輿情和僑情的動態變化，及時就涉及中國公民安全和利益的事項與中國使領館溝通，并協助使領館做好突發事件處置和預防性領事保護工作。駐外使領館則定期召開領事協助志愿者座談會和培訓會，并為作出突出貢獻者頒獎。

中國地方政府也在街道、鄉村、企業、海外僑民聚居地設立基層領事保護聯絡處和聯絡員。例如，溫州是全國著名僑鄉，有近70萬華僑旅居海外，分布在131個國家和地區。自2013年8月起，溫州市外僑辦在全國率先依托鄉鎮、街道及基層僑聯機構，陸續在市重點僑鄉、部分涉外漁業區域設立基層領事保護聯絡處。基層領事保護聯絡處在風險研判、預警預報、內外溝通、領保知識宣傳及涉事人員思想安撫等方面發揮積極作用。溫州市還在海外僑民聚居的地方設立境外領事保護服務站，協助處理涉及溫州籍人員的領事保護與協助案件。