對華投資限制令：美對華科技“脫鉤”又一步

劉曉偉

8月9日，美國總統拜登簽署《關于解決美國對受關注國家的特定國家安全技術和產品投資的行政令》（Addressing United States Investments In Certain National Security Technologies And Products In Countries Of Concern）。該行政令以“國家安全”為由，授權財政部審查美國投資者對華特定領域投資活動。同日，美國財政部發布《擬議規則的預先通知》（Advance Notice of Proposed Rulemaking），就行政令的實施細則征求公眾意見。對外投資限制令已在美國國內醞釀近兩年之久，美國財長耶倫和商務部長雷蒙多曾多次放風試探各方反應。對中美兩國經濟界而言，此番“靴子落地”并不在意料之外。該行政令的發布意味著美國對華科技防御與打壓的“小院高墻”事實上已經建立，是美國執意將科技問題“泛安全化”、在投資領域以“去風險”為名行科技“脫鉤斷鏈”之實的又一表現。美國這一行徑將進一步惡化中美經貿投資氛圍，既不利于中美關系的止跌回穩，也有損于全球產業鏈供應鏈安全穩定。美國在堵別人路的同時，終將堵死自己的路。

行政令的主要內容

根據行政令和《擬議規則的預先通知》，美國將設立對外投資審查機制，嚴格限制或直接禁止美國投資中國半導體和微電子、量子信息技術和人工智能三大科技前沿領域。

拜登政府認為，中國利用美國對華投資加速推進對軍事、情報、監控或網絡能力等至關重要的敏感技術和產品研發，意在取得對美國的軍事優勢，威脅美國的國家安全。因此，美國必須限制本國投資主體在上述三大“國家關鍵能力”領域的對華投資。其中，在半導體和微電子、量子信息技術領域，美國將直接禁止本國企業以私募股權、風險投資和合資企業的形式開展對華投資。具體涉及的領域包括電子設計自動化軟件或半導體制造設備研發，先進集成電路設計、制造或包裝，超級計算機安裝銷售，量子計算機制造和部分零部件生產，部分量子傳感器研發，量子網絡與量子通信系統研發。此外，美國財政部還要求在不太先進的集成電路設計、制造和包裝領域的對華投資，須嚴格履行向財政部報備手續。在人工智能領域，美國考慮禁止涉及軍事監控等特定人工智能領域的對華投資，若美企投資領域涉及配備人工智能系統的軟件，且軟件可用于軍事或情報工作，也須向財政部報備。

行政令明確要求財政部長應履行審查機制進展、向總統和國會報告的職責，以及在評估機制有效性的基礎上提出修訂建議。具體包括：是否應該調整行政令，增加或刪除已確定的關注部門或國家；是否需要調整“涉國家安全技術和產品”的定義；是否需要建立配套行動應對安全威脅等。此外，行政令還明確規定，所提出的對外投資審查不具備追溯效力，須待一年后美財政部發布的實施細則生效后，方開始針對受限交易進行審查。若美國投資主體違背該行政令，則可能被宣告交易無效或被要求強制撤資，甚至受到一定的聯邦處罰。

拜登政府還在行政令中特別強調盟友協同，指示財政部長應與國務卿和商務部長一道，敦促盟友和合作伙伴跟進美國對華投資限制，以此來強化行政令落地效果，分散制裁中國造成的損失和風險。

美國“小院高墻”戰略呈現不斷擴大趨勢

拜登政府將科技能力視為21世紀地緣政治競爭的關鍵，認為中國的科技創新是對美國“國家安全”的根本性“威脅”，因此美國必須遏制中國的技術進步來贏得對華科技競爭。美國總統國家安全事務助理沙利文多次強調，美國科技競爭策略必須放棄以往保持相對優勢的做法，轉而尋求通過各種措施獲得盡可能大的領先優勢。在美國對華進行科技打壓的工具箱中，外商投資安全審查、技術出口管制已經成為常態化工具，近年來呈現審查范圍不斷擴大、管制力度不斷升級的顯著趨勢，嚴重干擾中美間正常的科技交往活動，對中國科技創新與進步產生明顯的負面影響。

正如白宮所言，對華投資限制行政令是對美國現有出口管制和入境審查工具的有力補充，是“小院高墻”戰略的組成部分。盡管白宮一再強調投資限制將是“狹窄的領域”，只有與“國家安全”的相關技術才會被放在“小院”內。但美國一貫精于模糊界限、利用灰色地帶擴大對華科技遏壓，對華投資審查機制的升級和盟友協同恐只是時間問題。

中國科技研發和應用發展速度使美國戰略界對美國能否保持全球科技主導地位深感憂慮，美國的相對衰落感進一步加劇了美國對中國科技進步的敵意。自特朗普時期開始，阻止中國通過科技發展迅速提升綜合國力就成為美國政府的當務之急。疫情和烏克蘭危機進一步強化了美國對華科技“脫鉤”態勢。為了遏制中國的科技進步，拜登政府更是不斷延伸對華科技打壓鏈條和領域，以更加動態化和細化的方式，在以半導體、信息通訊技術、生物技術為代表的傳統競爭性技術領域和以人工智能、量子技術為代表的新興戰略技術領域，采取更加嚴苛的措施。鑒于美國將科技競爭作為中美競爭的首要和關鍵領域，美國對華科技圍堵、打壓的態勢在中長期內不會改變。美國對華科技競爭的“小院高墻”戰略將呈現不斷擴大的發展趨勢。

加劇中美博弈態勢

美國以“國家安全”為由，限制美國企業對華投資，是將經貿、科技問題“泛安全化”“泛政治化”的突出表現，對中美兩國企業、中美經貿關系和中美關系大局均將產生不利影響。

損人傷己，新規擾亂中美正常投資關系。盡管中國產業發展對美資依賴度較低，但新規限制美國風險資本和私募股權公司進入中國科技行業，意味著短期內美資在相關科技重點領域或將出現撤資現象。對于正常在華投資的美資機構，新規的嚴格申報要求和懲罰措施可能使美國投資人直接考慮退出在中國科技行業的投資。對于潛在的美國投資機構，新規“動態調整”導致的不穩定性也將極大增加投資風險，從而使美國投資人不敢對更廣泛意義上的中國科技行業進行投資。新規在傷害中國的同時也在反噬自身。新規使美國相關投資機構被迫剝離中國市場，嚴重壓縮其盈利空間，影響其投入研發能力，最終不利于其長期競爭力的建立。美國半導體協會發出警告，稱拜登政府的限制政策將削弱美國半導體產業的競爭力。

強行“脫鉤”，破壞全球產業鏈供應鏈安全穩定。行政令聚焦半導體、量子技術和人工智能等關鍵技術領域，將以投資“脫鉤”的方式切斷中國高科技企業上游的供應鏈。在全球產業鏈供應鏈調整重組的背景下，美國無視經濟和科技發展規律，頻繁鼓噪分裂對抗，以國內補貼、出口管制、投資限制、盟友協同等方式推動半導體等高科技產業“去中國化”，將科技問題“泛政治化”和“泛安全化”，嚴重破壞了全球高科技產業的合作環境。美國的這一行徑或將誘發歐洲、韓國等半導體大國紛紛推出高科技產業扶持政策，引發各國高科技產業惡性競爭，加劇全球高科技產業鏈的混亂。拜登重申盟友協同跟進對華實施“資本管制”的重要性，預計將產生惡劣的示范效應。英國、日本等美國主要盟友或將跟隨美國步伐，共同遏制資本流入中國相關領域，歐盟也可能進一步收緊對華科技投資。這將加劇高科技產業的全球地緣政治競爭，嚴重擾亂現有全球高科技產業供應鏈的安全和穩定。

加碼遏制，破壞中美關系止跌企穩大局。6月以來，美國國務卿布林肯、財政部長耶倫、總統氣候特使克里相繼訪華，釋放出兩國關系止跌企穩的積極信號。對華投資限制令的落地則是給中美關系緩和潑了一盆冷水，再次表明美國對華遏制打壓的大戰略沒有調整，美國以經濟脅迫和強制干預的方式實施對華科技“脫鉤”的思路沒有變化。換言之，中美兩國之間的投資前景將更加不確定。因此，新規勢必導致處于低谷狀態的美國對華投資進一步下滑。根據美國咨詢公司榮鼎集團統計，2022年美國對華直接投資總額為82億美元，為近20年來新低；對華風險投資額僅為13億美元，亦創下近十年來低位。盡管新規對中國企業和宏觀經濟發展的直接影響較為有限，但恐將影響美國投資主體對華投資信心和合作預期，甚至累及三大行業領域以外的投資活動。

對華投資限制令是美國遏制中國科技進步、拉大美國在全球科技前沿領域對中國的相對優勢、護持自身霸權的又一“武器”，符合所謂“新華盛共識”和“拜登經濟學”重振美國經濟主導地位的基本思路。中國應對中美科技“脫鉤”的中長期趨勢有清醒的認識，在立足國內提升自身科技水平的同時，加強與美對話溝通并妥善處理與其他西方國家的關系，進一步推動中國與全球科技產業鏈的深度融合，為我國科技發展創造新的合作空間。