礦山項目全過程水土保持存在的問題與對策

［關鍵詞］ 礦山項目；水土保持；全過程

［摘 要］ 礦山項目全過程水土保持工作與建設類項目有較大不同。礦山項目土石方搬運、水土流失問題不光存在于建設期，也存在于運行期，甚至主要發生在運行期，因此執行與建設類項目相同的水土保持標準和規范，不可避免地會產生一些問題，如：礦山項目水土保持方案是否應有服務期；水土保持措施與投資是只含基建期，還是應包括全過程；主體設計中分階段建設礦山項目是一次性編制一個水保方案，還是應分期編制水保方案；方案編制等級是按建設期土石方總量，還是按全壽命周期土石方總量；礦山項目水土保持補償費標準是否合理；驗收后礦山項目如何保障不引起新的水土流失等。為了更加合理地防治礦山項目水土流失、提升水土保持工作的可操作性、促進水土保持義務的落實，從形成機理上對礦山項目水土保持方案編制、監測、監理、實施及設施驗收中可能存在的問題進行了分析，并提出了相應的解決辦法。

［中圖分類號］ S157［文獻標識碼］ C［文章編號］ 1000－0941（2023）09－0057－04

隨著國家對生態環境的高度重視，越來越多的礦山項目陸續開展了水土保持設施驗收工作[1]HYPERLINK＼l"參考文獻1"。通過水土保持設施驗收，發現礦山項目在執行與建設類項目相同的水土保持標準和規范時存在一些問題，這也導致了礦山項目水土保持工作難以落到實處。如中央環保督察組經常曝光已驗收運行生產類項目水土保持問題，即生產建設項目在水土保持設施驗收合格后進入運行期，這就意味著水土保持義務的終結[2-3]HYPERLINK＼l"參考文獻3"，絕大多數主管部門對該項目基本不再進行監督管理，建設單位也不再關注水土保持措施運維情況，但在后續生產過程中存在嚴重的水土流失隱患或造成水土流失[4]。2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》中提出了健全監管制度和標準[5]HYPERLINK＼l"參考文獻5"，針對不同區域、不同行業特點，明確差異化針對性要求，分類精準監管。根據這一指示，本著更加合理、有效預防和治理礦山項目水土流失的原則，對礦山項目全過程水土保持工作展開剖析，系統地提出各環節相應的解決方案。

1 方案編制階段問題與對策

1.1 水土保持方案服務期

礦山服務年限是指一個礦山從投產開始到開采完畢的全部時間，含建設期和運行期兩部分，是基于當前政策、經濟、技術條件及最優開采方式下的礦山開采年限，也是主體設計文件的適用年限。由于礦山產業政策、經濟、技術條件變化大，加上礦產資源賦存條件的不確定性，因此生產過程中必然會對原設計方案進行調整[6]HYPERLINK＼l"參考文獻6"。再者，礦山企業不會等到礦產資源枯竭時才開始進行改擴建[6-10]，到原審批礦山服務年限末，必定經過多次的改建和調整，不一定與當年審批的礦山項目主體一致，有的可能會超出水土流失防治責任范圍，但未及時辦理變更手續[4]HYPERLINK＼l"參考文獻2"。由于礦山項目水土流失防治周期長，因此建議水土保持工作應設置一個服務期限，即水土保持方案服務期，并與礦山服務年限一致[8]HYPERLINK＼l"參考文獻8"。方案服務期內必須全過程開展水土保持監測，以掌握礦山項目的水土流失情況。在生產過程中，達不到方案變更條件的，納入運行期監測報告一并報備；超出方案服務期或達到方案變更條件的，應即時通知業主和管理部門，按規范重新編報水土保持方案。

1.2 水土保持方案范圍

1.2.1 采選一體項目

原則上一個立項一個水土保持方案，采礦系統[9，11]HYPERLINK＼l"參考文獻9"與選礦系統[12]HYPERLINK＼l"參考文獻12"單獨立項的項目應單獨編制水土保持方案，采選一體立項的項目合編一個水土保持方案時隱患較多。若采礦、選礦項目必須同步運行[13]HYPERLINK＼l"參考文獻13"，可編制一個水土保持方案；若采礦、選礦項目不能同步運行[7，11，14]，建議分開單獨編制水土保持方案，并分別組織實施和驗收，但不能降低方案評審等級。主要原因為：①管理部門不一樣，采礦系統由自然資源部門主管，選礦系統由工業部門主管。②編制的依據不一樣，礦山項目水土保持方案的編制一般是依據開發利用方案，采選一體項目的編制除依據開發利用方案外，還需依據選礦項目設計文件。③選礦項目與建設類項目相似，建成后一般不會再次動土、產生新的水土流失問題；采選一體項目應同步驗收，任何一套系統達不到驗收條件，兩套系統均不能進入生產階段。④礦山項目可變因素較多，導致采礦系統經常變更，需對水保方案進行修編，此時不必把選礦項目也納入變更方案[7，11]HYPERLINK＼l"參考文獻7"；尾礦庫滿庫后，選礦項目需另行編制水保方案報告書，此時也不必把采礦項目納入變更方案[14]。

1.2.2 分階段開采礦山項目

大型礦山資源儲量豐富，一次建設可運行很多年[11，15]HYPERLINK＼l"參考文獻11"，每次改擴建都需重新立項、重新編制開發利用方案，同時也需修編水土保持方案，重新界定水土保持相關義務[6，16]HYPERLINK＼l"參考文獻6"；中小型礦山資源儲備差或較分散，為達到最小開采規模，低品位的礦石也會盡量利用，雖這些礦山項目占地面積、水土流失絕對量較小，但單位產能對應的水土流失危害卻更大[17]HYPERLINK＼l"參考文獻17"。有的礦山在服務年限內，可能需要分階段建設，若按照首采區單獨編制水土保持方案，將會出現同一主體工程對應兩個及以上水土保持方案；若編制一個水土保持方案，則需要分階段驗收，與方案設計水平年、驗收規程存在沖突。建議根據主體工程一致性的原則，主體設計包含兩個及以上建設階段的礦山項目，其水土保持方案也應包含每一個建設階段，且將最近一個建設階段的水土保持措施和投資列入水土保持方案；一個階段建設完工后，通過階段性驗收即可投入生產；后續階段動工前，應針對本階段建設內容完善水土保持措施專項設計，明確該階段水土保持投資，完工后達到驗收條件的，即可進行階段性驗收；后續各階段驗收時，均應全面梳理整個項目，并對之前的水土保持措施一并進行驗收復核。

1.3 水土保持方案等級

水土保持方案等級劃分主要是根據可能產生的水土流失量和防治措施的難易程度，一般用挖填土石方總量和占地面積兩個指標衡量。礦山項目的土石方量是指建設期土石方平衡量，不包括生產運行期礦石量，以及其所產生的灰渣量、矸石量、排土量、尾礦量等，運行期土石方量單列說明。礦山項目涉及的土石方不僅存在于建設期，也存在于運行期（見表1）。若只考慮建設期土石方量，有的礦山項目僅需編制水土保持報告表，但礦山項目可能產生的水土流失危害遠比編制水土保持報告書的房地產、站場建設項目大得多，且水土保持報告表項目對水保監測要求較低，不利于掌握運行期項目的水土流失情況。由表1可以看出，礦山項目建設期土石方量僅為全壽命周期土石方總量的一小部分［7，13，18］，這是因為建設初期僅需部分剝離表土，具備開采條件即可，土石方總量和占地面積都很小，但運行期的土石方量卻很大。鑒于礦山項目水土流失危害的特殊性，建議在水土保持方案等級判定時，按全壽命周期挖填土石方總量判定，而不只是按建設期挖填土石方量。

1.4 水土保持投資與運行期成本

1.4.1 建設期水土保持投資

若水土保持方案僅包括項目建設期水土保持措施，則明顯漏掉了大部分的防治措施[9]HYPERLINK＼l"參考文獻9"，但有些礦山項目將建設期、運行期、閉礦期的所有水土保持措施全部列入水保方案[14]，顯然也是不合理的。首先，這與《中華人民共和國水土保持法》存在矛盾。法律規定水保措施必須通過驗收，礦井才能生產運營，而運行期、閉礦期的水保措施和投資顯然在投產前是無法落實的[14]HYPERLINK＼l"參考文獻14"，水土保持投資落實不到位，無法通過驗收，礦山項目就不能進入生產階段。其次，與項目投資存在矛盾。大中型礦山項目由業主單位出資、礦建單位建設，竣工驗收后，交由運營單位管理，故建設期的水土保持投資列入水土保持方案，由業主單位出資，運行期的水土保持投資列入生產成本，由運營單位出資[19]HYPERLINK＼l"參考文獻19"。因此，建議水保方案編制時要以建設期水土保持措施和投資為主，定量計算并列入總投資，作為驗收的依據之一；運行期的水土保持措施僅需列出規劃設計成果，其投資不計入水土保持方案投資[14，19-20]，只作為運行期監督管理的依據，由運營單位負責落實。

1.4.2 水土保持監測費與監理費

水土保持監測費分為建設期監測費和運行期監測費。建設期監測費納入水保方案，作為驗收的依據之一；運行期水保監測費由運營單位出資，旨在反映當前的工程進度和水土流失情況，為業主和管理部門提供技術依據，其費用不列入水土保持方案。同理，建設期水土保持監理費也應納入水土保持方案，并作為驗收的依據之一；運行期水土保持監理費應列入生產成本。

1.4.3 水土保持補償費

《中華人民共和國水土保持法》規定，水土保持補償費是由損壞水土保持設施、造成地貌植被原有水土保持功能不能恢復的單位或個人進行補償、繳納的費用。在生產建設項目水土保持推廣之初（1996年），水土保持補償費的標準由各省自行制定，多是按照項目占地面積加棄土（石、渣）量進行計征的。征收過程中發現，占地面積客觀準確，但棄土（石、渣）量統計困難、爭議較大，后棄土（石、渣）量采用行業或地區的折算系數來估算。2014年，《水土保持補償費征收使用管理辦法》出臺，也沿用了按照礦產資源開采量計征的辦法，并沒有考慮棄土（石、渣）綜合利用的效益。近年來，礦山棄土（石、渣）綜合利用率有了大幅的提高，水土保持監測技術也大幅提高，棄土（石、渣）量監測數據與實際數據基本相同，沒有必要再通過折算系數進行估算。因此，建議礦山項目運行期水土保持補償費仍按可能造成的水土流失危害情況計征，即水土流失面積（大于容許土壤流失量的水土流失面積）加棄土（石、渣）量計征，棄土（石、渣）場與項目占地重疊部分，扣除棄渣場占地面積；運行期棄土（石、渣）排放量以水土保持監測年報為準；年綜合利用量大于年排放量的棄渣場，且其占地面積不斷減小時，僅按棄渣場占地面積征收水土保持補償費，從而促進礦山企業提高棄土（石、渣）的綜合利用率。

1.5 其他方面

設計水平年是指水土保持方案確定的水土保持措施實施完畢，并初步發揮效益的年份，即驗收達標的年份，對礦山項目而言，就是建設期水土保持措施落實到位并發揮效益的年份。一次性建設礦山項目，設計水平年即為建設期末防治達標時；分階段建設礦山項目應有多個設計水平年，每個階段建設期防治達標時均需設置一個設計水平年，作為本階段水土保持設施驗收的參考年份。

水土流失預測是衡量建設單位是否管控水土流失的重要工作，故水土保持方案應進行建設期水土流失預測，并結合水土保持監測結果，明確項目建設過程中的水土流失控制情況，為水土保持設施驗收提供依據。

2 實施階段問題與對策

2.1 水土保持設計

根據“三同時”制度，建設單位應依據水土保持方案提出的要求，進一步落實水土保持措施設計內容。由于后續設計文件不再進行行政審批，導致水土保持“三同時”制度無法真正落實到位[21]HYPERLINK＼l"參考文獻21"。水土保持方案是咨詢階段的產品，僅相當于可研階段水土保持報告，不能作為施工和驗收的依據，只有水土保持設計才能作為水土保持監測、監理和驗收的依據。近年來，僅有個別礦山項目完成水土保持設計，并提供了水土保持專項或專篇設計，大部分礦山項目水土保持設施驗收時，表述為主體設計已包含水土保持設計，無法確定水土保持措施落實的程度。建議水土保持設計必須采用備案制，并由主體設計或具有水土保持設計能力的單位，對照項目審批的水土保持方案，完成水土保持專項設計；專項設計時還須明確符合原方案設計的原則、方案變更的條件；另外，專項設計須報原審批部門備案，作為驗收的依據之一。

2.2 水土保持監測

水土保持監測是驗收的必備材料，因此開展建設期的水土保持監測是必需的[1]HYPERLINK＼l"參考文獻1"。目前礦山項目僅開展了建設期水土保持監測[4，12，13，22，23]?！渡a建設項目水土保持監測與評價標準》（GB/T 51240—2018）提出建設類項目需要開展運行期水土保持監測，但未對監測成果管理提出具體要求，如驗收后礦山是否需要開展水土保持監測，運行期水土保持監測到什么時候，監測成果向誰提交、由誰來核驗、有什么作用等?；诘V山項目特點，建議：①水土保持方案服務期內必須開展水土保持監測，監測時段與礦山服務年限相同。②運行期水土保持監測費用由運營單位按生產成本列支，不計入水土保持方案。③運行期水土保持監測作為生產過程水土流失管控的抓手[23]HYPERLINK＼l"參考文獻23"，監測年報必須明確方案變更指標是否與方案報告書及后續設計一致，是否超過原水土保持審批范圍、達到方案變更的要求。④礦山運行期棄土（石、渣）排放量應以水土保持監測數據為準，并以此計算運行期水土保持補償費。⑤礦山項目重新編報水土保持方案時，須提交原方案建設期水土保持設施驗收和運行期水土保持監測成果，作為新項目審批的前提。

3 驗收階段問題與對策

3.1 階段性驗收

一次性建設礦山項目參照建設類項目完成建設期水土保持方案編制、監測、監理及驗收。水土保持方案應包括建設期和運行期水土保持措施，但只將建設期水土保持措施與投資納入水土保持方案。建議施工準備期，開展水土保持專項或專篇設計，并向原方案審批單位報備；建設過程中，按規范開展水土保持監測、監理工作；竣工后，可依據水土保持方案、專項設計、監測、監理等成果，對照現場情況進行水土保持設施驗收，并向原方案審批單位報備驗收材料，驗收合格后方能進入生產階段。

分階段建設礦山項目水土保持方案應包括各個建設期和運行期水土保持措施，但僅將最近一個建設期水土保持投資納入方案，該期建設內容按一次性建設礦山項目流程執行。建議后階段建設項目實施前，應編制本建設期的水土保持專項設計及投資，并向原方案審批單位報備，作為該建設期水土保持設施驗收的依據。

3.2 驗收后

《中華人民共和國水土保持法》要求驗收后不再引起新的水土流失問題。礦山項目建設期驗收合格后才生產運行[8]HYPERLINK＼l"參考文獻8"，因此水土保持設施驗收是生產建設單位履行水土保持法定義務的最后一環，也是最關鍵的一環[2-3]HYPERLINK＼l"參考文獻4"。目前，運行后礦山項目不再需要第三方監管，但土石方搬運依然存在，涉及的水土流失問題依然存在[4]HYPERLINK＼l"參考文獻2"。首先，隨著市場行情的變動，礦石、礦渣等需臨時堆存、臨時中轉，進而引起水土流失防治責任范圍和棄土（石、渣）量的變化；其次，運行中還需要適時落實相關水土保持措施[14，19]HYPERLINK＼l"參考文獻14"，如露天采場上部已達終了邊坡平臺的應立即采取坡面綠化措施等。故建議在礦山項目運行期須開展水土保持監測，加強對運營單位的監管。

4 結束語

1）在礦山項目服務期內應編制水土保持方案報告書，報告書涵蓋建設期和運行期水土保持措施，建設期水土保持投資納入方案，動工前完成水土保持專項設計及備案，建設過程中按規范要求開展水土保持監測、監理。項目竣工后按照方案、專項設計、監測、監理完成水土保持設施驗收，驗收合格后方能投入生產運行。分階段建設礦山項目雖一次性編制一個水土保持方案，但各建設階段均應單獨完成水土保持專項設計，并組織階段性水土保持監測、監理和驗收。

2）礦山項目運行過程中，應開展水土保持監測工作，及時了解項目水土流失和水土保持措施實施情況，并定期提交季報、年報等。運行期監測結果將成為是否進行方案變更的依據，也是礦山項目重新編報水土保持方案的前提。

3）企業落實水土保持措施只會產生成本，不會創造效益，因此有些項目業主尋求途徑，規避水土保持責任。面對這種情況，建議建立生態產品價值實現機制[5]HYPERLINK＼l"參考文獻5"，比如實行水土保持白名單或水土保持認證，將履行水土保持義務的企業列入白名單，在其他項目水土保持方案編制中推薦采購列入白名單企業的產品；或將履行水土保持義務企業的產品定位為水土保持認證或者綠色認證產品，在國有資產投資項目、水土保持生態項目或水土保持工程中優先采購，從機制上促進企業落實水土保持義務。

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收稿日期： 2023-05-05

第一作者： 肖永強（1978—），男，陜西漢中人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持技術服務工作。

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（責任編輯 張緒蘭）