“雙一流”建設(shè)視域下高校財(cái)務(wù)治理模式探究

齊天（高級會計(jì)師/博士）

（中央音樂學(xué)院計(jì)財(cái)處 北京 100031）

一、引言

高校治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，到2035年總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、邁入教育強(qiáng)國行列的總體目標(biāo)，這標(biāo)志著我國高等教育事業(yè)邁向同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相適應(yīng)、同人民群眾期待相契合、同我國綜合國力和國際地位相匹配的階段。作為教育現(xiàn)代化建設(shè)的直接參與者，提高人才培養(yǎng)和社會服務(wù)貢獻(xiàn)能力等教育現(xiàn)代化已成為“雙一流”高校建設(shè)的重要支撐。高校財(cái)務(wù)治理是高校治理的重要內(nèi)容之一，但是，以往的單一主體管理方式已不能適應(yīng)“雙一流”建設(shè)變革的要求，高校財(cái)務(wù)治理體系采取何種模式和路徑成為目前研究的難點(diǎn)。因此，本文基于“雙一流”建設(shè)視域，以高校財(cái)務(wù)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)為著眼點(diǎn)，從治理環(huán)境、治理機(jī)構(gòu)、治理理念和治理機(jī)制四方面構(gòu)建具有中國特色并符合國家教育現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)的高校財(cái)務(wù)治理模式。

二、高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵及特征

（一）高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵

高校財(cái)務(wù)治理是以財(cái)權(quán)為基礎(chǔ)紐帶，通過制度安排，確立高校范疇內(nèi)與財(cái)務(wù)治理相關(guān)的多元主體群在高校財(cái)權(quán)中的地位與作用，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部多元共治的財(cái)務(wù)治理局面［1］。結(jié)合我國國情，從全球“治理”思想和治理實(shí)踐的視域看，高校財(cái)務(wù)治理作為國家經(jīng)濟(jì)治理的延伸，同樣需要建立財(cái)務(wù)治理體系［2］，充分發(fā)揮高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等功能，保證高校資金安全，提高資金效益，加快“雙一流”建設(shè)，促使我國各類高校在迎接知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)時(shí)有足夠的準(zhǔn)備［3］。

（二）高校財(cái)務(wù)治理的特征

1.主體多元化參與。高校財(cái)務(wù)治理的多元主體協(xié)同是一種“去中心化”的公共治理［4］，即通過明確各主體群的任務(wù)職責(zé)，根據(jù)治理規(guī)則構(gòu)成協(xié)同關(guān)系，實(shí)施公共事務(wù)治理，以促進(jìn)治理正向時(shí)序發(fā)展。各個治理主體群的地位平等、默契協(xié)作，從而能夠?qū)⒏咝Ｘ?cái)務(wù)資源整合配置達(dá)到最佳的治理效果。在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架及教育科技政策制度規(guī)范引導(dǎo)下，高校黨委會作為主導(dǎo)主體，校長辦公會、財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門和具體使用資金院系作為執(zhí)行主體，根據(jù)高校財(cái)務(wù)治理目標(biāo)，共同參與決策、執(zhí)行并監(jiān)督，從而完成治理過程的資源配置和整合，取得最優(yōu)化的財(cái)務(wù)治理效能。

2.主體互動共治。權(quán)力運(yùn)行是以高校內(nèi)部財(cái)權(quán)為紐帶，對財(cái)權(quán)的科學(xué)化進(jìn)行組織安排，以實(shí)現(xiàn)多元主體群責(zé)任權(quán)利的相互制衡。不同主體的共同存在和治理高校財(cái)務(wù)的職能使得它們之間需要相互認(rèn)同和需要；高校黨委會和校長辦公會仍是權(quán)力的核心維度，高校財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門和具體使用資金院系對決策部門的支配力則來源于其合法性需求，從而實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力多元主體群協(xié)同互動過程。

3.主體能動互補(bǔ)。高校財(cái)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)均是高校財(cái)務(wù)的治理者之一［5］。在高校財(cái)務(wù)治理過程中，決策部門是“指揮主體”，在治理行動規(guī)則、治理目標(biāo)制定等方面發(fā)揮著重要作用。但在具體行動中，又不可避免地涉及到誰是主導(dǎo)者并處于支配地位的問題。多元主體在治理過程中通過自組織的能動互補(bǔ)，可以有效地解決高校財(cái)務(wù)治理困境。

4.主體適應(yīng)機(jī)制。高校黨委會和校務(wù)會、財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門、具體使用資金院系這三大治理主體構(gòu)成的子系統(tǒng)間地位是平等的，黨委引領(lǐng)機(jī)制、資標(biāo)融合機(jī)制、成本效益機(jī)制、獎罰并舉機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、信息共享機(jī)制將子系統(tǒng)聯(lián)系起來，使它們在行動節(jié)點(diǎn)協(xié)同一致，而且貫穿于整個財(cái)務(wù)治理過程［6］。因此，高校財(cái)務(wù)治理過程是多元主體間和主體內(nèi)協(xié)同決策與互動的系統(tǒng)過程。

三、高校財(cái)務(wù)治理存在的不利因素

（一）預(yù)算調(diào)整和績效目標(biāo)科學(xué)性不明確

我國高校強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性約束，對于確定的年度預(yù)算一般不調(diào)整，如果必須追加，要由黨委會或校務(wù)會進(jìn)行決策，在預(yù)算調(diào)整過程中，先由有預(yù)算調(diào)整需求的業(yè)務(wù)部門提出，再按照“三重一大”決策規(guī)定執(zhí)行，但缺少財(cái)務(wù)決策分析的支持。每年度的財(cái)務(wù)預(yù)算編制中，各個二級學(xué)院的教學(xué)科研及基建、后勤等業(yè)務(wù)部門均提交各自的預(yù)算，績效目標(biāo)的設(shè)定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)性較弱。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)控和績效的前瞻性預(yù)估不足

高校一般都制定了完整的財(cái)務(wù)規(guī)章制度及管理細(xì)則，并且按照財(cái)政部和教育部的部署和要求，定期梳理與財(cái)務(wù)相關(guān)的制度，在年度績效考核中接受校內(nèi)外的審計(jì)，并聘請第三方人員進(jìn)行年度財(cái)務(wù)大檢查工作，對財(cái)務(wù)、基建、資產(chǎn)及政府采購等管理較為全面，但由于業(yè)務(wù)信息化的“孤島”現(xiàn)象使內(nèi)部控制工作較為滯后，使得高校內(nèi)部資金使用部門對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和績效方面的前瞻性預(yù)估不足，同一類業(yè)務(wù)的規(guī)范性體現(xiàn)在不同的制度及管理中，使得財(cái)務(wù)管理的運(yùn)行成本加大。

（三）財(cái)務(wù)管理主體和資金使用主體協(xié)作性差

高校在財(cái)務(wù)決策和資金使用監(jiān)管的過程中，雖然每個節(jié)點(diǎn)都有規(guī)章制度約束，但由于有些高校的科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)等與資金管理相關(guān)部門之間無一體化信息系統(tǒng)平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，從而會出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。此外，部分高校的院系管理部門和財(cái)務(wù)部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，加之財(cái)務(wù)報(bào)銷流程復(fù)雜繁瑣，使得具體使用資金的院系部門負(fù)責(zé)人協(xié)作性較差，甚至配合不夠積極，使高校財(cái)務(wù)治理過程既浪費(fèi)了大量的時(shí)間，又影響治理效能［7］。

（四）資金監(jiān)管有待加強(qiáng)

高校財(cái)務(wù)委托方主要是上級教育和科技主管部門及同級撥款單位，對高校財(cái)務(wù)資金的具體使用不是十分了解，主要依靠年終或不定期審計(jì)及季度考核來了解高校資金的使用進(jìn)度，因而就有可能出現(xiàn)資金濫用的情況。在高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的過程中，如果缺乏對具體使用資金的院系部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，就很容易在使用資金時(shí)產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)；如果高校審計(jì)人員缺乏相關(guān)的資金核算知識，就無法動態(tài)有效地監(jiān)督資金的使用過程；若沒有完善的責(zé)任追究制度可依，就會導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理漏洞和腐敗發(fā)生［8］。

四、基于“雙一流”建設(shè)的高校財(cái)務(wù)治理模式探究

（一）高校財(cái)務(wù)治理體系

高校財(cái)務(wù)治理體系的構(gòu)成是基于高校治理內(nèi)外部環(huán)境，與高校相關(guān)的多層次、多維度的利益相關(guān)主體共同組成的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、國際交流等高校辦學(xué)目標(biāo)為治理目標(biāo)，運(yùn)用一定財(cái)權(quán)關(guān)系配置和制度安排，凝聚思想并達(dá)成共識，在高校財(cái)務(wù)活動中根據(jù)高校各部門的作用和職能，通過建立高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制，提升高校財(cái)務(wù)治理效能。

（二）高校財(cái)務(wù)治理環(huán)境

高校財(cái)務(wù)治理水平受治理環(huán)境的影響。不受監(jiān)管主體控制的能夠影響高校財(cái)務(wù)治理活動及其發(fā)展趨勢的各種客觀要素是外部環(huán)境，可以控制與改變的內(nèi)部物質(zhì)和文化要素是高校財(cái)務(wù)治理過程中的內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境具體又包括高校文化、領(lǐng)導(dǎo)層管理理念、學(xué)校治理架構(gòu)、教職工師生的道德素養(yǎng)等要素構(gòu)成的軟環(huán)境，以及資金投入、設(shè)施配備、人力資源等要素構(gòu)成的硬環(huán)境。其中，軟環(huán)境是影響高校財(cái)務(wù)治理水平的關(guān)鍵，通過明確高校各個職能部門參與財(cái)務(wù)治理的角色和作用，創(chuàng)新高校財(cái)務(wù)治理的機(jī)制融合，以全方位提升高校財(cái)務(wù)治理能力。

（三）高校財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)

1.決策機(jī)構(gòu)。高校黨委會是高校重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，高校黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理主體責(zé)任意識，強(qiáng)力落實(shí)和履行“三重一大”的財(cái)務(wù)決策和議事規(guī)則。緊緊圍繞國家教育和科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，按照高校針對教學(xué)和科研經(jīng)費(fèi)使用的多重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)施財(cái)務(wù)全面預(yù)算的高校績效管理［9］。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)。高校校長辦公會是高校具體行政工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，高校行政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格落實(shí)高校黨委會的財(cái)務(wù)決策及重大項(xiàng)目計(jì)劃。緊緊圍繞高校預(yù)算收支、教育經(jīng)費(fèi)、科研管理、大額采購、資產(chǎn)配置、基建工程、校辦企業(yè)等重點(diǎn)業(yè)務(wù)，建立“權(quán)責(zé)明晰、流程高效、表單規(guī)范”的控制制度體系。

3.監(jiān)督機(jī)構(gòu)。高校的紀(jì)委、監(jiān)察審計(jì)部門及教職員工代表大會、學(xué)生會均是高校工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對所有教職員工及學(xué)生開展主題教育，強(qiáng)化黨規(guī)黨紀(jì)意識，對發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。充分發(fā)揮“四位一體”的聯(lián)動機(jī)制，綜合運(yùn)用紀(jì)檢、巡視、審計(jì)、信息公開等手段進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)，以確保高校投入資金合法合規(guī)使用，并具有效率和效益。

（四）高校財(cái)務(wù)治理理念

只有遵照與財(cái)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，引入并強(qiáng)化內(nèi)外兼?zhèn)洹⒑晡⒒ト凇⑽锸罗D(zhuǎn)換、量質(zhì)均優(yōu)的思想理念，才能促使高校財(cái)務(wù)治理工作由單純的財(cái)務(wù)保障目標(biāo)轉(zhuǎn)向優(yōu)化資源配置整合、支撐高校戰(zhàn)略發(fā)展的治理目標(biāo)。

1.宏微互融理念。高校管理者要樹立“大財(cái)務(wù)”的宏觀理念，不僅要把握好國家財(cái)政和教育的大方向，了解不斷更新出臺的法律法規(guī)，還應(yīng)該具備經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識；同時(shí)，要樹立“小財(cái)務(wù)”的微觀理念，不僅要明確資金的投入方向和預(yù)算規(guī)模，還要有配套的財(cái)務(wù)管理制度及細(xì)則，對執(zhí)行管控進(jìn)行流程細(xì)化，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，明確“需求清單”“問題清單”和“流程清單”，做到詳盡周密的精細(xì)化管理。

2.內(nèi)外兼?zhèn)淅砟睢８咝Q策機(jī)構(gòu)不僅要嚴(yán)格按照國家財(cái)政和教育改革制定的總體戰(zhàn)略和方向執(zhí)行，還要考慮高校自身辦學(xué)的目標(biāo)定位以及目前階段性的發(fā)展需求。同時(shí)，尊重高校教育與經(jīng)濟(jì)活動之間的雙重規(guī)律，構(gòu)建與之匹配的“財(cái)務(wù)治理策略”，滿足“內(nèi)外兼?zhèn)洹钡慕y(tǒng)籌規(guī)模與提升質(zhì)量的各種需求，以保證決策的正確、資金的安全和財(cái)務(wù)治理的質(zhì)量。

3.物事轉(zhuǎn)換理念。高校財(cái)務(wù)治理的客體是由一系列的組織機(jī)構(gòu)控制的“物”，即財(cái)力資源，其核心是按照一系列制度的安排，對上級政府的年度撥款實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配和執(zhí)行。因此，只有完全掌握高校各種財(cái)力資源的類型及其可能的制約條件，并把握不同學(xué)科資源需求和配置方式，才能形成嚴(yán)密、完備的高校財(cái)務(wù)治理體系。高校需要履行文化傳承、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、社會服務(wù)及國際交流等“事”，而實(shí)現(xiàn)這些“事”又與財(cái)力資源息息相關(guān)，將“物”的服務(wù)轉(zhuǎn)換為“事”的實(shí)現(xiàn)是財(cái)務(wù)治理的根本。

4.量質(zhì)均優(yōu)理念。建立高校財(cái)務(wù)治理效能的評價(jià)指標(biāo)體系勢在必行，它可以將財(cái)務(wù)治理與高校的教育、科研、基建等具體業(yè)務(wù)的績效環(huán)節(jié)融合并量化指標(biāo)，避免治理效應(yīng)出現(xiàn)滯后，使財(cái)務(wù)治理策略目標(biāo)的選擇更加明了清晰，從而達(dá)到治理水平和治理效能的量質(zhì)均優(yōu)。

（五）高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制

1.黨委引領(lǐng)機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理必須在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，黨委會在正確把握財(cái)政部及教育部對高等教育的規(guī)劃和發(fā)展方向的同時(shí)，抓章建制，提高規(guī)章制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，強(qiáng)化法治意識，夯實(shí)法治根基，以形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下分工明確、功能明確、職責(zé)明確的權(quán)責(zé)體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代高校財(cái)務(wù)治理體系。

2.資標(biāo)融合機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理的關(guān)鍵在于落實(shí)資金使用的合法合規(guī)及績效，因此，在每年度進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該同時(shí)設(shè)置綜合目標(biāo)管理內(nèi)容，資金績效目標(biāo)的具體表現(xiàn)為“年度任務(wù)和規(guī)劃任務(wù)”中的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，按照規(guī)定的工作任務(wù)及預(yù)算資金的規(guī)模對績效目標(biāo)審核確認(rèn)通過后，可以融入高校年度預(yù)算編制計(jì)劃書，依次安排各項(xiàng)任務(wù)對應(yīng)的預(yù)算資金支出及進(jìn)度。

3.成本效益機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理的客體及對象為高校改革提供了堅(jiān)實(shí)的保障，開展高校資金成本管理與效益評價(jià)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，通過成本管理與效益評價(jià)，能夠讓高校各個部門全方位了解現(xiàn)階段的教學(xué)、科研、服務(wù)內(nèi)容，從而結(jié)合現(xiàn)階段財(cái)務(wù)治理活動中所存在的問題進(jìn)行研究，并解決問題，提升高校財(cái)務(wù)服務(wù)管理的水平。其次，通過成本管理與效益評價(jià)，幫助財(cái)務(wù)人員找到現(xiàn)階段成本核算中所存在的實(shí)際問題并加以解決，以期促進(jìn)“雙一流”建設(shè)視域下高校的可持續(xù)發(fā)展。最后，通過高校資金成本管理與效益評價(jià)，能夠促進(jìn)高校整體發(fā)展。

4.獎罰并舉機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理要落實(shí)預(yù)算主體群的責(zé)任，強(qiáng)化對資金使用的監(jiān)督力度，對反復(fù)調(diào)整預(yù)算編制的資金使用部門要嚴(yán)格并動態(tài)監(jiān)控其過程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并處理，嚴(yán)重違規(guī)者與紀(jì)律處分掛鉤進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，與年終業(yè)務(wù)考核、職務(wù)職稱晉升聯(lián)動，對資金績效完成好的二級學(xué)院給予表彰獎勵，采取獎罰并舉機(jī)制［9］，強(qiáng)化黨規(guī)黨紀(jì)，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合治理的良性循環(huán)。

5.風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)防范是高校財(cái)務(wù)治理的重中之重，從決策機(jī)構(gòu)到執(zhí)行機(jī)構(gòu)都應(yīng)牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識，對高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)給予重點(diǎn)關(guān)注，要有紅線意識和底線思維，針對科研、基建、后勤、收支、采購、資產(chǎn)出租出借等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，采用風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嚴(yán)格控制的方法，既抓“大”，也不放“小”，做到事前、事中、事后的全周期管控，確保高校經(jīng)濟(jì)安全。

6.信息共享機(jī)制。提升高校財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化能力的基石之一是信息共享、業(yè)財(cái)融合。基于區(qū)塊鏈技術(shù)將高校內(nèi)部各級別、各功能的信息系統(tǒng)聯(lián)通對接，提供財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)支撐，以確保相關(guān)部門能夠通過此平臺實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理工作的信息共享，進(jìn)一步避免信息滯后或信息不對稱導(dǎo)致的財(cái)務(wù)治理困境。

五、結(jié)語

在高校財(cái)務(wù)治理運(yùn)行的三個階段，三大治理主體機(jī)構(gòu)均要保證其財(cái)務(wù)治理理念融入到各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理工作的環(huán)節(jié)中，本文創(chuàng)新性凝練了“雙一流”建設(shè)視域下高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)在邏輯及實(shí)踐狀態(tài)，將其框架歸納為“一體系二環(huán)境三機(jī)構(gòu)四理念六機(jī)制”的高校財(cái)務(wù)治理模式（見圖1）。其中，“一體系”是指高校財(cái)務(wù)治理體系，“二環(huán)境”是指高校財(cái)務(wù)治理內(nèi)外部環(huán)境，“三機(jī)構(gòu)”是指高校財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)的三個層面，“四理念”是指高校財(cái)務(wù)治理理念，“六機(jī)制”是指高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制，從根本上實(shí)現(xiàn)“黨建引領(lǐng)、立治有體、施治有序、監(jiān)治有方”的“雙一流”建設(shè)視域下的高校財(cái)務(wù)治理能力現(xiàn)代化。

圖1 “雙一流”建設(shè)視域下高校財(cái)務(wù)治理模式