村級小微權力清單制度效用探討

劉桂芝　王春鑫

〔摘要〕國家推行村級小微權力清單制度，旨在以制度化的小微權力清單為基點，譜寫全面推進鄉村振興的新篇章。村級小微權力清單制度具備規制性和賦能性雙重效用，前者主要包括規制小微權力、規范權力運行流程和明晰主體間的職責邊界等，后者主要包括方便村民辦事、強化履責精度、保障村民權益和促進公共服務向鄉村延伸等。當前，小微權力清單制度效用發揮中仍有一些梗阻，主要體現在制度的環境適應性、制度設計的規范性、制度的運行保障性、制度相關主體的意愿性等方面。未來需要從以下四個方面入手提升小微權力清單制度的效用：適應制度環境，保證小微權力清單制度契合鄉村社會基礎；完善制度設置，推進小微權力清單制度的規范化建設；加強機制建設，保障小微權力清單制度的有效運行；糾正認知偏誤，增強制度相關主體的建設意愿和能力。

〔關鍵詞〕村級小微權力清單制度，小微權力，國家治理體系

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）05-0082-08

基層小微權力在國家治理體系中具有基礎性地位，其運行效能攸關國家治理的根基。為了促進村級小微權力運行規范化和制度化，有效遏制基層微腐敗行為，實現鄉村治理的依法依規之治，村級小微權力更要被關進制度的籠子。2018年中央一號文件（《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》）明確要求，“推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度”。村級小微權力清單制度作為推進鄉村治理現代化的重要舉措，自首次進入國家政策框架以來，始終受到國家的持續關注，并不斷被賦予更高的戰略意涵。2023年中央一號文件（ 《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》）指出，完善推廣清單制等務實管用的治理方式是提升鄉村治理效能的關鍵路徑。由此看出，黨和國家越來越重視小微權力清單制度建設，尤其是在黨的二十大報告提出“全面推進鄉村振興”的時代背景下，小微權力清單制度作為規范小微權力運行的一項創新性制度，在提升鄉村治理效能以及全面推進鄉村振興中的使命愈加凸顯。小微權力清單制度實際上是對村級組織的村務管理權力事項進行梳理并匯總為目錄清單，繪制權力事項流程圖予以公開，再配以相關保障機制的一套制度體系。總體而言，國家推行小微權力清單制度旨在以制度化的小微權力清單為基點，以制度治理的方式完善鄉村治理制度、提升鄉村治理效能、促進鄉村治理現代化，進而助力全面推進鄉村振興。現階段，雖然部分鄉村地區已經構建起較為完善的小微權力清單制度并取得了良好的運行效果，如浙江省“寧海36條”等，但是在很多鄉村地區中該項制度的效用卻未能充分發揮。在全面推進鄉村振興的時代背景下，明晰小微權力清單制度的效用，并探討制度效用發揮中的實然梗阻及提升路徑，具有較為重要的理論價值與實踐意義。

一、村級小微權力清單制度效用的兩個方面

小微權力清單制度作為一項國家推行的正式制度，本質是黨建引領和行政指導下的村級組織自治規范，在全面推進鄉村振興的戰略背景下不斷彰顯使命與擔當，承載遏制小微權力腐敗并提升基層監督實效、強化鄉村治理效能、優化鄉村治理制度體系和促進鄉村治理現代化的價值性意涵。在國家賦予其重大價值性意涵的引領下，小微權力清單制度又有著獨特的具體性效用，不但能監督和制約小微權力、規范小微權力運行流程、明晰各方主體權責邊界，而且也具有方便村民辦事、強化履責精度、保障村民權益、促進公共服務有效延伸的制度效用，筆者將其歸納為規制性效用和賦能性效用（見圖1）。

（一）規制性效用

小微權力清單制度的具體效用首先表現在規制性方面，因其創設初衷在于規制小微權力并使小微權力運行朝著規范化、制度化方向發展。正如前文所言，小微權力清單制度本質上是一種村級組織自治規范，在一定程度上透露出“刀刃向內”的自我革新精神。小微權力清單制度的規制性效用主要表現在三個方面：

其一，以“畫圈”的方式規制小微權力。《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》分別對村黨組織和村民委員會等村級組織的主要職責進行了規定，但是，相關法律法規對村級組織的職責規定具有較強的原則性特征，并且鄉村社會存在自主性邏輯，村干部在行使治理權力時也有一定的行為自主性以及自由裁量權，這種治理取向雖具有相對簡約高效的特征，但同樣也會導致村干部有意擴張自身的“隱性權力”，隨意膨脹村級組織的治理權限，為村干部謀取私利和濫用權力埋下隱患。小微權力清單制度依據法律法規等相關規定，利用清單的形式將村級組織和村干部的權力進行枚舉，盤清權力事項“家底”，明確村級組織的權力范圍，限定村干部的“可為空間”，使村干部不能隨意擴張治理權限或者利用“隱性權力”做超出權力范圍之事。總之，小微權力清單制度以“畫圈”的方式消除小微權力任意拓展的空間，能夠在很大程度上解決村干部權力濫用等問題。其二，以“畫圖”的方式規范權力運行流程。不完善的法律法規對于村級組織職責的原則性規定加上鄉村社會的自主性邏輯，不僅會給小微權力任意拓展預留空間，而且在小微權力運行過程中也可能會出現負向效應。這是由于村干部擁有較大的自由裁量權，自由裁量權過大往往會使村干部在公共事務治理過程中習以為常地運用各種策略性、非常規性的治理手段，在一定程度上忽略依法施行的治理手段，甚至在權力行使過程中還會出現不按常理出牌的現象，造成任性用權問題。“國家權力逐漸以高度正式化、程序化的制度安排和組織技術切入村級組織”〔1〕。小微權力清單制度作為一項國家正式推行的創新性制度，通過理順并明示權力運行流程，對村干部應行使的權力進行全流程規范，要求按照小微權力清單制度所明確的辦事流程等規定來行使權力，以“畫圖”的方式將所需辦理事項的各個環節進行明示，便于有效防止權力任性、權力運行不規范等問題。其三，以“劃線”的方式明晰主體間的職責邊界。由于鄉村社會的復雜性，村干部的職責難免會有所交叉，即村“兩委”在某些村級事項上均負有一定的管理職責，對于這種職責很難從事權范圍的角度進行清晰的權限劃分，在村莊內部權力運行過程中這可能會面臨并引發一些潛在風險。同時，科層制的壓力傳導可能也會使村級組織面臨過度行政化的風險，帶來村級組織懸浮化、侵蝕村莊公共性等意外后果。小微權力清單制度通過列舉村級組織依法自治事項以及依法協助政府工作事項，明晰村級組織的應為之事以及村級組織協助政府工作的行為區間，以“劃線”的方式確定村級組織之間、村級組織與行政組織之間的職責界限與權力邊界，有助于有效規避權力的錯位、缺位或者越位等問題。

（二）賦能性效用

小微權力清單制度的效用不僅表現在規制性方面，而且也在賦能性方面有所體現。一方面，從制度特性來講，制度不僅能規制行動者的行為，而且也可以對行動者進行行為賦能；另一方面，從我國實際出發，黨和國家始終堅持“以人民為中心”的發展思想，村級組織的“權力革命”也勢必會契合人民需求并增進民生福祉。小微權力清單制度的賦能性效用主要體現在以下四個方面：

其一，充當“流程指南”，方便村民辦事。小微權力清單制度的誕生，方便了村民辦理所需事項，其緣由主要在于小微權力清單在每個權力事項之后均配備了相應的流程圖示。具體而言，小微權力清單制度的流程圖示圍繞權力事項運行流程，將事項辦理所需的各項要素予以充分解釋，以“流程指南”的方式將辦事主體、辦理步驟、材料需求、時限要求等公開列明，讓村民明確辦理所需事項的權責主體、材料要求與具體流程等。其二，充當“行為指南”，強化履責精度。權力運行流程是權力主體行為程序的外在體現，小微權力清單制度關注權力鏈條的整體運行質量，通過明示權力運行流程，使村干部能夠按照清單規定高效地履行職責。同時，在處理職責交叉事項過程中，能夠充分發揮小微權力清單制度的確權明責功能，這不但在很大程度上減少了相互推諉現象，而且以“行為指南”的方式引導不同組織工作人員高效協同互動并全面盡職履責，提高了村干部及其他工作人員的辦事精度、準度和效度以及協同性與銜接性。其三，充當“維權指南”，保障村民權益。小微權力清單制度具有法治化治理的根本內核，是推進法治鄉村向縱深發展的有效方式，其明確規定了權力事項、權力主體與運行流程等要素，并通過陽光村務、政務公開等方式向社會進行公示。制度一旦設定，相應權力主體必須按照制度規定的步驟、時限及方式完成事項辦理，若權力主體出現履責不力抑或不按規定履責等情形，小微權力清單制度又會扮演“維權指南”的角色，引導村民維護個人或群體的合法權益。從該角度講，小微權力清單制度已然成為一項保護村民權益的法治工具。其四，充當“服務指南”，促進公共服務向鄉村延伸。促進公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋是實現基本公共服務均等化的關鍵路徑，小微權力清單制度確權定責的基礎功能在公共服務方面也能發揮制度優勢。具體而言，小微權力清單制度的實體性權責規定和程序性運行流程能夠明確各類組織在公共服務提供中的具體職責并實現流程上的無縫銜接，或者能夠以小微權力清單制度為基點衍生并帶動村級公共服務清單建設，以“服務指南”的方式促進公共服務向農村有效延伸和覆蓋。

二、村級小微權力清單制度效用發揮中的實然梗阻

任何制度在貫徹落實的過程中均可能出現梗阻，這一點在實踐中有所體現。筆者所在的研究團隊運用田野調查等質性研究方法，2018—2023年間通過參與式觀察和半結構化訪談在廣東省、吉林省等地對清單制度進行了多次調研，力圖在理解整體經驗的基礎上，對小微權力清單制度效用進行深入總結與反思，系統梳理小微權力清單制度效用發揮中的梗阻，進而探討小微權力清單制度效用的提升路徑。

為了盡可能地展現村級小微權力清單制度效用發揮的現實狀況，2023年7月，筆者在山東省G縣進行了調查。鑒于不同地域治理情形各異，為避免G縣的情形成為孤案，還選取其他地點進行了補充調研，收集了較為豐富的第一手資料，同時通過相關深度報道搜集一些案例資料，拓寬了筆者對小微權力清單制度在基層落實情況的了解范圍，為本研究積累了豐富的實證資料。G縣位于山東省C市南部，下轄18個鄉鎮街道，其中包含經濟社會發展水平較高的全國重點鎮、國家農業產業強鎮等，其村級治理事務體量相對較大且復雜性較強，基于此，G縣不斷創新基層服務管理方式，強化黨委領導作用和統籌協調功能。為規范村級小微權力運行，加大基層小微權力腐敗懲處力度，推動全面從嚴治黨向基層延伸，構建鄉村治理新體系，G縣積極探索村級小微權力運行制度化、規范化和透明化工作，梳理編制《G縣村級小微權力運行清單》，其中包括重大決策類、日常管理類、便民服務類等3大類共計63項權力事項，前期選取部分鄉鎮街道進行試點，試點結束后，G縣在全縣各村推行并不斷健全小微權力清單制度，同時配套制定《村級小微權力違規行為責任追究辦法（試行）》《G縣智慧監督平臺數據采集制度》等制度辦法。在此過程中，G縣構建的小微權力清單制度體系發揮了積極效用：一方面，將散落各處的小微權力加以整合，以清單的形式明確了村級權力范圍與各主體之間的職責邊界，通過編制權力運行流程圖規范了小微權力的行使程序，使村干部用權更加規范；另一方面，權力清單的公布與運行流程的公開以及配套制度的制定和完善，使村民更加清楚地知悉辦事流程，村民辦理所需事項和監督權力運行也更為便捷，有效促進了小微權力運行規范化，遏制了基層微腐敗行為的發生。盡管如此，在調查中筆者發現，村級小微權力清單制度在落實過程中也遇到梗阻，這主要受制度環境、制度設計、制度保障和制度相關主體等諸多因素的影響，主要表現在制度的環境適應性、制度設計的規范性、制度的運行保障性、制度相關主體的意愿性等方面。

（一）制度的環境適應性不足

小微權力清單制度作為國家在鄉村治理中推行的一種正式制度，承載著促進鄉村治理現代化的制度功效，但在實施過程中，制度剛性與鄉村自主性之間依然存在較大張力。正如接受訪談的村干部所講，“現在實際工作中的靈活性相對減少，實行清單制度還有常態化監督，干活就得按照清單流程走，一步沒邁到位就要觸及小微權力運行風險點”。鄉村自主性是相對于國家而言的，指的是村莊及其代理人并非完全按照國家意志或制度規范辦事，村莊一直存在一個具有彈性的“自由”權力空間，即村干部可以按照個人或村莊的利益安排村莊實際事務的自由度〔2〕。小微權力清單制度推行的目的是使小微權力規范化運行，權力運行的有序化、規范化必然強調確定性和程序化的辦事方式，這也意味著村干部不能較為隨意地辦理村莊實際事務，彈性的“自由”權力空間將逐步縮小。隨著“自由”權力空間的縮小，程序的固定化與工作的靈活性之間的矛盾會變得難以調和。這種以強調程序為核心的復雜治理、技術治理可能會造成“制度過載”現象〔3〕，如小微權力清單制度對權力的束縛使村干部很難適應，也帶來了一些怕擔責而不敢作為的情況，即小微權力被關進制度的“籠子”后，缺失平衡互補機制來有效激發治理活力，嚴重影響小微權力清單制度效用的發揮。

（二）制度設計的規范性不足

制度效用的有效發揮很大程度上得益于制度設計的規范化。小微權力清單在設計環節若出現規范性不足現象，其制度效用就很難有效發揮，甚至會成為制度執行的阻礙。當前小微權力清單制度在各省份實施的區域差異較大，尚未形成相對一致的標準，這主要體現在小微權力清單的設計上。筆者通過對部分小微權力清單進行實證考察發現，各地的小微權力清單雖各具特色，但在一些關鍵要素上依然缺乏一定的規范性，如牽頭主體、編制程序、權力事項類型與構成要素等。以權力事項類型為例，浙江省寧海縣出臺的《村級權力清單三十六條》中，權力事項涵蓋村級財務管理事項、村級工作人員任用事項、村級集體資源和資產處置事項、村民用章管理事項等11種權力事項類型；江蘇省射陽縣出臺的《村級“小微權力”清單》中，權力事項涵蓋村級招投標管理事項、村級“三資”管理事項、涉農補貼資金發放事項、村級用工管理事項等9種權力事項類型；山東省鄆城縣出臺的《村級“小微權力”正面清單》中，權力事項分為村級重大決策事項、救助救災事項、基層組織管理事項、服務村民其他事項等8種權力事項類型；湖北省天門市出臺的《村級“小微權力”清單事項流程圖》中，權力事項分為村務決策事項、工程建設事項、“三資”管理事項、社會事務辦理事項等5種權力事項類型；湖南省桃江縣出臺的《村級小微權力清單及運行流程》中，權力事項分為重大決策類、日常管理類、便民服務類等3種權力事項類型；河南省漯河市召陵區出臺的《村級“小微權力”事項清單》中，權力事項分為村級重大事項和村級日常性事項等兩種權力事項類型（見表1）。權力事項類型等關鍵要素的規范性缺失在一定程度上會阻礙小微權力清單制度的效用發揮。

（三）制度的運行保障性不足

小微權力清單制度落地生效，必須要有保障制度的良好運行，而動態調整機制、信息交互機制、立體化監督機制等保障制度未能有效激活，勢必會使制度效用大打折扣。

其一，動態調整機制未能有效激活。制度具有時效性，制度效用必然會隨環境變化而出現損耗，動態調整清單內容是保持制度有效性的關鍵方式，但較多地方的清單一經公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”“掛在網上”。一方面，現階段的小微權力清單編制主體缺少動態調整的主動意識，有些基層政府在小微權力清單工作上表現出一定的被動性，往往等待上級政府下達命令才進行相應調整。正如調研期間的政府工作人員所言，“動態調整困難就在于有些部門主動性還不夠高，這也和上級領導的工作重心有關，發通知讓調整的話肯定會進行調整，上邊說了那就得執行”，“動態調整有時不及時，因為調整的程序特別復雜，需要多個部門進行協調”。另一方面，在調整過程中，部分基層政府往往只注重依據相關法律法規的立改廢釋和上級政府的工作要求，選擇性忽視了村民的實際訴求。調研時一位工作人員說道，“調整主要是依據法律法規調整，再就是上級部門的工作要求，讓其適應整個的經濟社會發展，不能頻繁地進行變動”。其二，信息交互機制未能有效激活。信息交互不足主要體現在兩個方面：一是基層政府信息公開和村務公開的力度不足，二是村民的反饋渠道不暢通。研究團隊在調研時發現，部分地區的政府工作人員表示，“尚未將村級小微權力運行流程等信息公示于信息公開欄”。基層政府信息公開和村務公開是為了讓村民更加充分地了解權力主體的權力與責任，同時明確辦事流程，方便村民監督和辦理事項，而信息反饋渠道是為了收集村民對權力主體或權力運行流程的意見和建議，促使基層政府和村莊代理人更好地服務村民，信息交互機制若未有效激活，極易出現“信息孤島”現象。其三，立體化監督機制未能有效激活。在小微權力清單制度的設計、落地和生效環節中，需要將橫向監督與縱向監督相結合。但目前小微權力清單制度運行的監督機制還未完全激活，特別是村務監督委員會的橫向監督以及村民自下而上的監督乏力，同時還有一些地方未將數字技術運用于監督工作之中，尚未形成立體化的監督格局，影響了小微權力清單制度的運作實效。例如，某政府工作人員指出，“公眾的評價對優化權力清單內容非常重要，但評價機制發揮的作用比較有限，辦事公眾反饋的意見建議沒有得到充分重視和有效利用”。

（四）制度相關主體的意愿性不足

一項制度從設計到執行再到反饋的全過程都離不開相關制度主體，制度內嵌著相關主體的意識和行為，制度相關主體的行為認知與行為能力都會影響制度效用的發揮。小微權力清單制度的相關主體主要是黨政機構、村級組織以及村民等，各主體的行為認知對小微權力清單制度效用的發揮影響甚大，在具體實施過程中依然存在著多重問題。

其一，不當的權責利益觀弱化了基層政府對小微權力清單制度建設的主觀意愿。小微權力清單清晰劃定基層政府與村級組織的職責邊界，基層政府便失去了一定的迂回空間與裁量自由，在實際執行中，基于政治或行政服從的義務和風險規避的需要，部分政府工作人員也只是象征性地、機械化地完成推行小微權力清單制度建設的“規定動作”。其二，村干部內生動力缺乏嚴重影響小微權力清單制度的落地生效。村干部推行工作的動力機制可以劃分為社會性收益和經濟性收益，小微權力清單制度的推行使其大幅喪失了權力空間〔4〕，權力半徑的縮減削弱了推行小微權力清單制度的主觀意愿。此外，小微權力清單制度建設目前缺乏一定的規范，一些村干部便會出于“求穩”心態，全面“照搬”上級政策或一味“照抄”同級類似做法，減少對村莊事務的投入行為，避免“出力不討好”的情形出現。其三，村民的認知不當也會對小微權力清單制度造成效用損耗。村民作為鄉村治理的主體，理應具備主人翁意識并自覺地積極參與到小微權力清單制度建設的全過程中，但現實狀況卻不然。在部分村莊調研中發現，多數村民對小微權力清單制度并不知悉，知曉情況的部分村民總是抱有“清單設計是政府該管的事情，用不著我來做”的想法。事實上，類似情況不僅體現在清單的設計層面，而且體現在監督和反饋等各個層面。總的來說，基層政府人員不當的權責利益觀、村干部“趨利避害”的自我服務性動機以及村民“事不關己”的消極態度會嚴重影響小微權力清單制度的落地生效。

三、村級小微權力清單制度效用的提升路徑

推行小微權力清單制度是實現鄉村治理現代化的關鍵步驟。小微權力清單制度效用提升關注的是制度效用如何強化的問題，路徑選擇需要遵循“優化”邏輯，以解決實然梗阻為導向，確保小微權力清單制度更好地落地生效以及提質增效。

（一）適應制度環境，保證小微權力清單制度契合鄉村社會基礎

鄉村社會環境對正式制度的落地生效具有較大影響，適應鄉村社會環境能夠使小微權力清單制度的效用發揮更為凸顯。諾斯認為制度可分為正式約束與非正式約束，也就是說，制度既包括成文的正式制度，同時也包括未成文的非正式制度。前者主要指國家的制度安排、規章政策等，后者則更為強調社會規范、民俗習慣、價值規范等。村規民約、人情面子、民俗慣例等非正式制度在鄉村社會的特定場域內往往具有更強的影響力。現階段鄉村治理暴露出一定的治理限度，如政府制度安排無法匹配鄉村社會環境、正式制度與非正式制度之間的非契合性等〔5〕。解決這些問題，需要解決正式制度與鄉村自主性之間的沖突，使正式制度契合于鄉村社會基礎。

其一，小微權力清單制度的具體實施需要根據鄉村社會發展情況而定。鄉村社會發展還未成熟就利用制度限制權力，無疑會削減制度的效用。從該角度來講，小微權力清單制度的具體實施需要根據各地實際情況來研判。簡言之，小微權力清單制度在促進村級權力規范化運行的過程中也要注意保持鄉村社會韌性。正如賀雪峰所講，村級權力的規范化運行，“要從加強國家對基層治理的規范化著手，一方面將基層干部的權力關進制度的‘籠子’里，另一方面，這個‘籠子’又必須有一定的自由空間，讓權力行使有一定的主動性、積極性和靈活性”〔6〕。其二，小微權力清單制度的實施需要注重硬法與軟法的耦合。政府權責清單的內容來源是法律法規，與政府權責清單不同的是，小微權力清單的內容來源既可包括國家法律規范，又可包括社會自治規范。在小微權力清單制度實施過程中，既要注重遵循法律法規，也不能拋棄民俗習慣等社會規范。同時，為了防止權力的濫用，需要將不成文的規定以村規民約的方式確定下來。除此之外，小微權力清單制度的邏輯起點為限權明責，邏輯旨向是合意共治〔7〕，這就需要在鄉村治理中營造良好的參與氛圍，明確不同主體在面對“共同事務”時應擔負的職責以及所應發揮的功能，最終實現多元主體的功能互補與對公共事務的共治，促使小微權力清單制度切實發揮制度效用。

（二）完善制度設置，推進小微權力清單制度的規范化建設

“經國序民，正其制度”，任何制度從構建到優化都應當具有頂層設計。目前我國關于小微權力清單制度的頂層設計較為宏觀，尚未在全國范圍內確定統一的牽頭主體、編制程序、權力事項類型等。因此，應該加強小微權力清單制度的規范化建設，用較為統一的制度設置推進清單制度的規范化。

其一，型塑穩定的小微權力清單基本架構。小微權力應包含黨務工作權力、協助政府工作權力等，同時具有協助政府提供公共服務的相關職責，應根據小微權力的權力構成以及相關職責，完善小微權力清單中的基本架構，可將黨務管理事項、協助政府工作事項、自治工作事項以及公共服務事項等四種類型涵融于小微權力清單之中，型塑穩定的基本架構。其二，依據相關規定確定不同類型的具體權力事項。在清單的基本架構下，要確定具體權力事項，不同類型的權力事項設定標準有所不同。黨務管理事項應根據黨章黨規予以設置，協助政府工作事項和公共服務事項應根據法律法規、國家政策和地方政府政策予以設定，自治工作事項應根據法律法規和自治章程等予以設置。其三，確定小微權力清單的構成要素。各組成部分的內容要素應包括權力事項名稱（含子項名稱）、權力行使主體、權力行使依據、權力運行流程、政府指導部門、職責權限劃分等必備要素，在此基礎上也要增加權力風險點、追責情形及問責依據等。其四，探索小微權力運行流程的標準化。對于小微權力清單中的每一項具體權力都需要依據實際情況繪制標準的權力運行流程圖，實現對權力運行流程的規范化和標準化，做到權力運行過程可查詢、運行流程可控制、權力失范可追責。其五，確定小微權力清單的公布形式。考慮到鄉村數字化建設情況和村民參與能力情況，清單的公布形式應該統一為動態網頁與靜態表格兩種形式。一方面，清單應在政府網站設置專欄或者在“微信公眾號”上及時公布；另一方面，清單應當通過村務公開欄或陽光村務欄進行布告公開。其六，明確小微權力清單制度實施的職責分工。具體可以借鑒浙江“寧海36條”的做法：村級組織作為實施主體，需要承擔起清單事項的梳理完善及貫徹執行等職責；鄉鎮黨委政府作為責任主體，需要重點組織做好所屬行政村權力清單編制、指導、審核和把關工作；縣級政府相關職能部門需要對小微權力清單編制、權力運行程序等進行對口指導。除此之外，地方編制部門和法治部門應根據相關要求對小微權力清單的梳理成果進行最終審核與確認，以提升清單的合法性與權威性。

（三）加強機制建設，保障小微權力清單制度的有效運行

如果僅對小微權力清單進行頂層設計和標準化建設，而不對制度設置相應保障機制，就不能使小微權力清單制度效用得到實際發揮。也就是說，頂層設計固然重要，但若弱化運行機制建設，可能會影響小微權力清單制度的落地生效。小微權力清單制度的動態調整機制、信息交互機制、立體監督機制等制度保障能夠為小微權力清單制度的有效運行提供重要支撐。因此，加強小微權力清單制度的機制建設勢在必行。

其一，完善小微權力清單制度的動態管理機制。為了保證小微權力清單制度的活性，制度建設工作絕非一勞永逸，需要根據外部環境變化而進行及時更新。換句話說，小微權力清單不能朝令夕改，也不能一成不變，需要因時制宜，這就應當明確小微權力清單的動態調整情形。一是及時回應村民的公共需求。政府相關部門應該依據村民感知與評價，開放式吸納村民的意見和建議，從便民角度及時優化清單設計和運行流程。二是及時呼應法律法規的立改廢釋。一旦法律法規發生變動，相關調整結果需要及時投射于小微權力清單內容上，確保權力清單的時效性與準確性。三是及時適應機構改革和行政體制改革。政府各職能部門需要對口指導小微權力清單制度建設，將機構改革和行政體制改革后的新變化及時體現在小微權力清單的內容調整上。四是及時響應國家政策的變化。小微權力清單事項的相關依據不僅包含法律法規，還包含各種國家惠農政策等，小微權力清單要及時根據這些政策的變化進行相應調整。值得注意的是，政府需要對小微權力清單按照相應頻率進行集中調整，村級組織及村干部則需要根據村民需求等具體情況的變化予以上報并進行實時調整。其二，完善小微權力清單制度的信息交互機制。信息交互不足會導致政府與社會、村級組織與村民“溝通不暢”的情形，主要表現為基層政府信息公開或村務信息公開存在缺陷以及村民信息反饋通道不通暢兩個方面。激活各主體之間的信息交互機制，可以從以下兩個方面著手：一方面，加強基層政府政務信息平臺建設，提升政務信息推送能力。若村民對小微權力清單事項及其運行流程缺乏了解，村民辦理所需事項便會處于被動境地，為了避免這一情形發生，基層政府應主動將小微權力清單“掛在網上”，同時利用村務公開欄將小微權力清單“貼在墻上”，或者將小微權力清單以生動形象的漫畫方式“印在紙上”，做到村民“人手一冊”，盡可能使權力清單內容被村民知曉和理解。另一方面，要暢通村民與基層政府及村“兩委”關于小微權力清單制度建設的信息交互渠道。村民是小微權力清單實際效用發揮的檢驗者和評價者，基層政府部門及村級組織需要增拓溝通渠道，增強對村民信息反饋的吸納能力，如可以通過政務服務平臺、微信平臺、村務熱線等方式征集村民意見，優化小微權力清單制度建設。其三，完善小微權力清單制度的立體化監督機制。為確保小微權力清單制度發揮實際效用，必須加強立體化監督，也就是說，要在小微權力清單制度建設的全過程中進行全方位監督，同時優化監督方式，構建立體化的監督格局。小微權力清單制度的全過程監督包含清單設計、組織融入和清單執行等方面的監督，是確保清單設計良善和落地生效的有效保障。小微權力清單制度的全方位監督包含橫向監督與縱向監督，其中縱向監督包括自上而下的監督與自下而上的監督。橫向監督力量來自于村民代表大會和村務監督委員會，自上而下的縱向監督力量主要來自于上級黨委政府及其涉農部門，自下而上的縱向監督力量主要來自于普通村民。同時，創新和優化監督方式，把互聯網技術運用于監督中，如可以利用“微信群”等方式彌補傳統公開和交流方式的缺陷，拓寬普通村民的參與渠道，增強村民監督的便利性，使村民成為“監督員”并能夠直接參與到村務監督中；再如湖南省婁底市漣源市的“互聯網+村級小微權力監督”模式，無疑是小微權力清單制度效用提升的重要探索。最為重要的是，立體化的監督架構需要以固定化的程式確定下來，保證在清單設計、清單執行的全過程中發揮全方位、多樣化的立體化監督體系的作用。

（四）糾正認知偏誤，增強制度相關主體的建設意愿和能力

制度相關主體的觀念和認知對于小微權力清單制度效用的發揮具有極強的作用。在小微權力清單制度建設中，相關主體的認知偏誤弱化了小微權力清單制度建設的主觀意愿，主體能力不足也阻礙著小微權力清單制度的實施效果，因此，應糾正認知偏誤，增強制度相關主體的建設意愿和能力。

其一，行政主體要樹立正確的權責觀。小微權力清單制度是國家在鄉村治理中推行的正式制度，鄉鎮政府是小微權力清單制度實施的責任主體，縣級政府對小微權力清單制度實施負有指導責任，但這些絕不能成為“回收權力”的理由，行政主體需要在不干涉村級事務的基礎上，履行好小微權力清單制度的指導、審核、把關等工作職責。其二，村干部需要將小微權力清單內化為行為規范。應盡快結合小微權力清單對原有組織行為規范或工作崗位規范進行充實與完善，積極引導并塑造村干部的履職行為，使其成為村干部的行為指南與行動標尺。其三，村民需要樹立“主人翁”意識。村民作為村莊共同體的一員，并非原子化的個人，不應只強調村莊社會受益的權利，更要強化村民參與的義務。在小微權力清單制度建設中，可以通過微信推送、發放印刷冊以及入戶講解等線上線下相結合的宣傳方式，使村民認識到為了更好地享受小微權力清單制度帶來的實際效用，應該積極參與到制度實施的全過程中來。此外，在小微權力清單制度的主體能力方面，需要注重增強相關行政主體和村干部的法律運用能力、政策領會能力、協同履職能力和資源整合能力等，同時注重增強村民的理性表達能力、參與監督能力等，通過提升相關主體能力使小微權力清單制度更好地落地生效。

黨的二十大報告強調，要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。按此思路，在堅持制度正義的基礎上，更好地發揮制度效用，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。制度效用的發揮需要做到如下幾點：與現實制度環境相契合，促進制度與制度環境之間實現良性互動；制度要想發揮實效，既要加強頂層設計，又要完善機制保障，同時離不開地方的具體化執行；國家正式制度系統與地方性知識系統的有機結合能夠推動制度效用的有效發揮。

參考文獻：

〔1〕董磊明，歐陽杜菲.從簡約治理走向科層治理：鄉村治理形態的嬗變〔J〕.政治學研究，2023（01）：133-146+160.

〔2〕楊善華.家族政治與農村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替——一個分析框架〔J〕.社會學研究，2000（03）：101-108.

〔3〕張紅陽.村級政治的派性邏輯與投機型經紀〔J〕.華南農業大學學報（社會科學版），2021（05）：130-139.

〔4〕徐加玉，左 停.村級權力規范化中的治理動力問題——基于浙江N縣的分析〔J〕.南京農業大學學報（社會科學版），2016（04）：53-59+156.

〔5〕詹國輝.社會質量與治理有效的互嵌：鄉村振興戰略在地化實踐的耦合性議題〔J〕.蘭州學刊，2019（02）：154-165.

〔6〕賀雪峰.給村干部一定的自主權——防范農村基層治理的“內卷化”危機〔J〕.人民論壇，2019（03）：54-55.

〔7〕胡大偉.村級事務權力清單制度的法治解構及完善〔J〕.廣州大學學報（社會科學版），2017（03）：5-11.

責任編輯 周 榮