社區社會組織參與社區治理：實踐困境與優化路徑

［摘要］社區社會組織是共建社會治理共同體不可或缺的力量。社區社會組織在補齊基層公共服務短板、促進居民參與、維護社區穩定、培育社區文化方面可發揮獨特而積極的作用。以回應居民需求為價值引領，以專業能力保障功能發揮，以激發情感認同共建治理共同體等是社區社會組織參與社區治理的內在理路。當前，社區社會組織正面臨組織內生動力不強、服務供給回應性不夠、社區情感動員力不足等實踐困境。為此，應從加大資源支持和引導力度、提升專業服務能力、強化情感認同培育等方面著力優化。

［關鍵詞］社區社會組織；社區治理；社會治理共同體；基層治理

［中圖分類號］D669.3? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2023）09-0038-06

黨中央、國務院一直高度重視社區社會組織在基層治理中的積極作用。社區社會組織因其內源性特征和本土化實踐取向更契合社區自治的組織化訴求，被賦予了較多社區治理結構轉型后主體補缺的期待[1]。近年來，得益于國家的政策支持，各類社會組織發展迅猛。然而，現實情況不容樂觀，盡管總體數量龐大，但有相當規模的社區社會組織在社區中面臨“懸浮”處境。“懸浮”的社會組織雖參與社區治理，卻與社區的關聯、融合程度較低，并沒有增強社區內在的關系網絡、信任和自組織能力[2]。社區社會組織是創新社會治理的重要載體，破解當前困境，更好推進社區社會組織參與社區治理，是加強基層社區治理體系建設，構建基層社會治理新格局進程中的一項重要工作。

一、社區社會組織參與社區治理的角色功用

長久以來，我國基層公共服務一直面臨供給的不平衡不充分問題。社區社會組織扎根社區，可以全方位感知居民需求，捕捉和匯集關系居民生活的“急難愁盼”問題，并提供力所能及的服務，這在一定程度上彌補了基層公共服務的短板，提升了公共服務的可及性。與此同時，社區社會組織在激發基層活力、化解基層矛盾、推進社區治理共同體建設方面發揮著不可忽視的作用。

（一）催化劑：激發基層活力，促進居民參與社區事務

社區社會組織在增強居民政治意識，促進居民參與社區治理方面發揮重要功能。首先，就組織本身而言，社區社會組織可以形成各類強制、模仿和誘導的制度化壓力，通過組織內部的人際網絡進行傳遞和擴散，動員成員參與各類政治議程。因此，與非組織成員相比，社區社會組織成員具有更為強烈的政治意識，更加關注社區公共事務。這意味著，作為一支自治力量，由社區精英發起成立的各類社區社會組織可以通過吸納社區居民加入而主動提升其公共事務參與度；其次，服務生產和各種興趣類活動，增加了社區內部信任、互惠、責任及網絡等社會資本存量，推進了社區居民鄰里交往和互動，提升了社區居民的“公共意識”“公民精神”和“政治效能感”，進而促進了社區居民對社區事務的參與；再次，社區社會組織可以通過設置議題，搭建平臺，引導社區居民就社區事務表達觀點、參與討論，逐漸培養參事議事的意識和熱情。基層的活力在于社區居民對社區事務的廣泛參與，社會組織通過“成員吸納”“項目植入”“興趣培養”等方式增加交流互動，培育社區社會資本，進而培養社區居民主動參與社區事務的“行動自覺”。

（二）潤滑劑：促進矛盾化解，推動和諧社區建設

社區社會組織在社區矛盾化解中可以發揮“感應器”“減壓閥”“調解員”等作用，彌補基層政府“看不到”“抓不住”“管不好”等問題。首先，社區社會組織長期扎根社區，對社區人員結構較為了解，熟悉潛在的沖突矛盾點，能及時預測、預警、預防的風險苗頭，充當社區穩定的信息“收集員”角色。同時，社區社會組織成員本身就是社區居民，對鄰里關系、家庭內部關系、利益糾紛等情況更為了解，可以在矛盾形成初期及時介入，避免矛盾激化。其次，社區社會組織作為平臺，可以為社區居民提供訴求、情緒表達的空間，緩解社會結構張力。通過發揮協商功能，可以為矛盾雙方搭建橋梁“敞開門”充分表達利益訴求和觀點，利于雙方開誠布公地溝通交流，減緩雙方直接對抗，為進一步化解糾紛奠定基礎。再次，在各類社區矛盾糾紛中，社區社會組織作為調解員可以實現就地化解的效果。當前，活躍在社區內的各類“調解隊”“服務隊”“工作室”等民間協調隊伍，在基層矛盾化解、促進鄰里和睦、維護社會穩定方面作用顯著，有效推動了新時代和諧社區建設。

（三）黏合劑：培育社區文化，推進社區治理共同體建設

社區治理共同體是一個包容性極強的社會聯結有機體，也是聯結居民與居民、居民與社區、居民與社會的重要紐帶。當前，社區治理共同體建設主要面臨兩大挑戰，一方面，陌生人社區割裂了社區居民的情感紐帶，鄰里關系弱化，感情淡漠，居民對社區的認同感和歸屬感不足，社區缺乏凝聚力。另一方面，社區文化普遍缺乏公共精神，個人主義較為盛行，行動上對社區公共事務態度冷漠，心態上強調“權利”大于“義務”，阻礙社區文化公共性培育。社區社會組織可通過開展各種活動，為社區居民交流互動創造機會，豐富社區網絡，增進社區居民間的相互信任，強化鄰里關系，重塑社區情感有機體，增強居民彼此間的“同感”與“共情”。同時，社區社會組織可依托公共文化活動，挖掘居民集體記憶、過往儀式、共同情感符號，提升個體的角色認同、群體認同與價值認同。

二、社區社會組織參與社區治理的內在理路

參與社區治理，社區社會組織可以發揮本土優勢，扮演好橋梁角色，將國家和居民連接起來，推動國家治理和居民自治的融合統一和上下貫通，增進國家政權和居民的雙向互動和政治溝通[3]。在實現上述目標過程中，社區需求導向、專業服務能力、促進情感認同等要素共同呈現出了社區社會組織參與社區治理的內在理路。

（一）社區需求導向是社區社會組織孕育生長的價值基礎

滿足社區居民需求是社會組織存在的基本價值體現，社區社會組織也不例外。社區社會組織是由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織。社區社會組織一般為“內部孕育”，由社區內活躍分子、社區精英，出于公共精神或興趣愛好，通過個人影響力，自發聯結社區居民，成立興趣類、娛樂類、服務類等社會組織。當然，也存在“外部植入”情況，這種組織由基層政府依托購買服務項目，引入專業孵化組織，借助專業力量培育而生。事實上，盡管觸發模式不同，但社區社會組織滿足社區居民需要的價值取向不能改變。如前所述，無論是養老、育幼等居民需求程度高的社區服務供給，還是促進和諧社區建設的社區居民間矛盾化解，再或完善社區公共文化服務體系的文娛活動開展，不斷回應社區居民需要，始終是社區社會組織所應秉持的價值遵循，也是獲得外部認同的基礎。社區社會組織屬于資源依賴型組織，發展所需大部分資源需要外界支持，而其回應社區需求的功能，恰是政府購買服務項目、公益創投、補貼獎勵、活動場地、費用減免等多元化資源保障供給的直接因由。

（二）專業服務能力是社區社會組織功能發揮的基本支撐

社區社會組織在社區公共服務供給中扮演服務項目承接者、需求信息盲點感知者、社區服務生產供給者等角色，獨特作用有目共睹。具體來看，一方面，要根據社區公共服務需要，在購買服務項目的支持下，按照約定開展必要的服務供給；另一方面，也要回應特殊居民訴求，通過掌握、匯總沒有被購買服務覆蓋到的需求，及時開展必要的介入和幫扶。近年來，國家大力引導、扶持社區社會組織參與社區治理，鼓勵其在多元共治中“充分發揮社區社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用”。但也應注意到，不斷提升專業本領，更好樹立項目意識，提升需求發現、項目設計、項目運作水平，推進服務品牌打造，更好滿足居民需求是未來社區社會組織應該努力提升的方向。2020年，民政部印發的《培育發展社區社會組織專項行動方案（2021-2023年）》（民辦發〔2020〕36號）提出，要“推動社會組織發展從注重數量增長、規模擴張向能力提升、作用發揮轉型”。社區社會組織通過貼合需求的服務供給彌合基層公共服務短板是其參與基層治理的主要途徑。然而，暫不說社區矯正、社區防災減災、精神慰藉等專業服務，即便是涉及健康、養老、保健等社區便民利民服務，如不具備一定專業素養，也未必能夠做好。進言之，無論基于現實還是立足長遠，社區社會組織參與社區治理一定需要過硬的專業服務能力作為支撐。

（三）提升情感認同是社區社會組織參與治理的有力保障

互助感、歸屬感、親密感是構建共同體意識的情感支撐，也是社區居民獲得感、幸福感、安全感的重要情感來源。社區社會組織通過社區情感干預和再生產而重塑社區居民間的關系。一方面，服務的過程增強了社區居民彼此的信任和情感依賴。社區社會組織內生于社區，社區成員既是社區建設的受益者，也是社區建設的參與者，與其他居民具有地域上的情感基礎。服務提供的過程本身也帶有某種程度的關懷，增加了居民彼此間的互助體驗和互惠關聯。正向的情感體驗，有助于居民間信任的加深和正面情感的傳遞。另一方面，文娛、興趣類活動的組織增進了社區居民的親密感。文娛活動為社區居民的深層交流提供了條件，增加了彼此互動的頻率，這些互動拉近了關系，使“自己人”的感受更為持久和強烈。

社區社會組織通過激發情感共鳴助力共同體建設。社區社會組織以回應居民需求、搭建情感網絡、增進社區信任等舉措推進社區共同體建設。首先，為老助殘、解貧助困等服務，回應了社區居民情感與物質需求，提升了居民的歸屬感和認同感，營造出“生活共同體”氛圍。其次，各類文化娛樂類社區活動的開展，增進了情感交流，持續培育、塑造和輸出正面情感，強化了社區居民間的參與意識和責任意識，營造出“互惠共同體”氛圍。最后，社區社會組織作為本土力量，通過化解鄰里糾紛、排解矛盾，提供了情感支持，維系了社區居民間的情誼，營造出“情感共同體”氛圍。社區社會組織不斷為社區注入“正能量”，以榜樣的力量增加了互惠、規范、網絡等社會資本存量。社會資本具有自我增強性與可累積性的特點，從而使社會資本發達的社區能夠進入治理的良性循環。較高的社會資本水平提升了居民參與公共生活的積極性，喚醒了社區居民參與社區治理的意識，激發了社區居民情感共鳴，推進著社會治理共同體建設。

三、社區社會組織參與社區治理的實踐困境

社區社會組織的優勢在于根植于社區，融于社區關系網絡，更了解居民需求，但其劣勢在于專業性不足，功能發揮受阻，容易走向極端，或淪為結構松散、影響力不足的興趣愛好類群體，或與普通居民割裂的精英們自娛自樂的小圈子，或退化為有名無實的僵尸組織。

（一）資源依賴與結構問題導致組織發展的內生動力不強

首先是資源依賴性高。社區社會組織內生于社區，資源汲取能力極為有限，資源汲取渠道較為單一。一方面，社區社會組織高度依賴體制內資源供給，這類資源與地方財政緊密相關，總量浮動不定，且“能否爭取到”“爭取到多少”的不確定性較高。另一方面，社區社會組織的資源來自社區本身已有的物質、人力等資源，這類資源雖在社區內部，但分布不均，較為分散，且穩定性不夠，汲取難度高、持續性低。其次是組織結構精英化。社區社會組織成立之初，一般骨干分子多為社區精英，這些精英在社區內部一般具有多重身份，且有時一個精英會參與多個社區社會組織，造成了社區社會組織成員結構的精英化傾向，使社區社會組織演化為社區精英組織。再次是社區精英“懸浮化”。一方面，“階層意識”的存在使社區內部不同人群存在情感割裂，經濟條件、社會地位的差異一定程度上會阻礙不同群體的交流，削弱了相互影響的可能性。另一方面，社區社會組織的精英化趨勢及組織活動對普通居民的排斥，客觀上造成社區精英對普通社區居民的二次帶動力不足[4]。社區精英的動員異化為只針對精英的動員，出現“精英替代”困境[5]。這些因素交織，導致社區精英無法“沉淀”于社區普通居民之中。值得注意的是，從人員結構上看，社區社會組織的結構問題是多層次的，除前面所述的精英化，在一些地方，還存在老齡化、兼職化、松散化等特點，這些都會對組織發展產生影響。

（二）專業性不足與不當干預造成服務供給的回應性不夠

首先是活動內容娛樂化。雖然政府支持社區社會組織承接社區公共服務項目，以期提升養老、育幼、助殘等服務供給規模和質量，但這些項目對專業性要求較高，且不說社區居民自身素養難以匹配服務供給要求，即便具有這種能力，愿意投入精力和時間進行志愿服務的社區居民也不多。當前，社區“互助文化”尚不足以支撐社區居民投身該類服務，社區社會組織的主要功能仍以技術門檻較低的興趣類、娛樂類為主。其次是項目服務行政化。行政事務域與社區自主域對應的特點說明自上而下的傳統方法在面對多樣化的社會需求時不可能有效率，因為行政事務域自身不可能產生需求信號，這一問題將導致資源配置與實際需求的不對稱[6]。政府購買服務項目是社區社會組織的重要資源。一些地方不做調研，不了解社區居民需求，購買的項目缺乏針對性，既造成資源浪費，無助于社區社會組織培育，也不能有效提升社區服務的回應性，群眾滿意度不高。再次是支持發展盲目化。《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》（民發〔2017〕191號）提出，要通過購買服務、委托項目等方式支持社區社會組織發展，同時要科學制定社區社會組織發展規劃、扶持措施。然而，在支持社區社會組織發展方面，一些地方在認識上仍存在一些偏差，主觀認為有居委會、物業就可以，沒必要發展社區社會組織。另外，一些地方對轄區社區社會組織發展狀況掌握不全面，沒有制定切實可行、因地制宜的培育方案。有的地方，因缺乏長遠規劃，導致政策扶持不持續、不系統，造成轄區內社區社會組織的培育和發展出現雜亂無序問題。

（三）身份認同困境與關系構建困難致使社區情感動員力不足

首先是信任關系構建困難。社區社會組織一般與社區居委會保持一定聯系，但有時要協助居委會開展工作，結果使其本身應開展的活動與社區事務混雜在一起。在一些居民看來，社區社會組織并不“純粹”，帶有某些“官方”屬性，這在一定程度上弱化了“自己人”的身份認同。其次是社區內部認同度低。盡管政府投入資金支持社區社會組織參與社區服務供給，但因社區社會組織專業程度有限，致使扶老、育幼、助殘等服務實際效果并不理想。社區社會組織的專業服務能力并不能得到社區居民的認可。再次是情感號召力低，動員能力不足。一方面，社區資源多被社區精英掌握，又轉化為組織內部資源，將普通民眾排斥在外。另一方面，社區民意的表達渠道被社區精英壟斷，普通居民的訴求難以充分表達。社區精英與社區居民在資源配置中出現了矛盾，這種矛盾又轉化傳遞演化為組織本身與居民之間的矛盾，導致前者難以實施有效的情感動員，社區動員陷入“內卷化”[7]困境。

四、社區社會組織參與社區治理的優化路徑

社區社會組織是實現社區建設中政府由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，培育社區自身力量的重要依托[8]。推進社區社會組織參與社區治理，既需要政府的合理引導和資源支持，也需要社會組織不斷提升本領，更好介入社區公共生活，更為充分地實現公共性生產。

（一）加大資源支持和引導力度

首先是加強社會組織黨建工作。要按照《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》的要求，推進社會組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋，推動社區社會組織黨建工作扎實開展，發揮好社會組織黨組織的政治核心作用。具體實踐中，實現黨的領導與社會組織依法自治相統一，既要依靠外部規則與資源的改善，同時也需要有效激發黨組織與黨員的能動性[9]。其次是分層培育、分類管理、階段推進。政府應逐漸增加購買服務的領域和數量，形成社區社會組織提供服務經費定期增長機制，用政府的公共財力確保社會組織提供社區服務的基本運轉[10]。同時，應減少“行政化”對社區社會組織“公共性”的侵蝕和替代。在此基礎上，應避免資源分配“一刀切”，要根據社區實際，了解居民需求，精準匹配，既要考慮解決社區居民當前“急難愁盼”問題，也要統籌考慮社區長遠發展，合理扶持社區社會組織發展。要注重分類管理。堅持重點支持和一般支持相結合，在不違反法律法規的前提下，靈活資金支持方式，通過項目支持力量孱弱型社區社會組織發展，避免出現“馬太效應”[11]。再次是加強社區建設。社區社會資本有助于居民參與和社區自組織能力提升，可通過培育社區社會資本促進社會組織融入社區治理[12]。此外，要通過社區建設，促進社區各類資源的存量增加和結構優化，促進社區公共精神培育，使社區資源能夠更好地整合，有效地凝結于社區社會組織，進而為提升社區社會組織的專業性提供支撐[13]。

（二）提升社會組織社區服務能力

社會組織應注重“內源型”發展，通過不斷提升專業技術能力，規避項目運作的“內卷化”或“景觀化”問題，通過高質量服務供給，滿足社區居民需要[14]。首先是關注特殊群體需求，增加社區“溫度”。要不斷提升社區社會組織的公共性和在社區中的嵌入性，提供公共服務、表達公共利益和傳遞公共精神[15]。社區社會組織扎根社區，要傳播“正能量”，為居民“送溫暖”，讓社區“有溫度”。要特別注重關愛社區弱勢群體、特殊人群。重點可開展“鄰里守望”類志愿服務活動，引導社區居民參與重點人群、困難群眾幫扶行動，在親情陪伴、心理疏導、法律援助等方面發揮作用。其次是注重居民日常需求，不斷提升回應能力。一方面，完善工作協調機制，在彌合物業、居委會工作縫隙方面，社區社會組織可發揮紐帶、橋梁作用，避免社區居民遇到問題出現“不知道找誰”的困境。另一方面，發揮“救火員”作用，充分調動組織資源，在社區居民需要幫助時，及時給予力所能及的物質或情感支持。再次是注重矛盾化解，增加信任。要注重發揮組織在社區矛盾沖突中的“減壓閥”“潤滑劑”作用，提升對社區矛盾的感知、感應和反應能力，及時介入，妥善調解，力爭將矛盾化解在社區內部。

（三）強化社區情感認同培育

共同情感是社區秩序的建構性力量，要不斷培育社區正向情感，挖掘、運用社區內生組織的情感資源[16]。首先要避免組織精英化。一方面，要充分發揮精英的作用，鏈接社會、社區資源，動員社區居民交流互動，構建社區內部互助互惠網絡。另一方面，要吸納普通社區民眾融入組織，增強情感聯結，避免社區社會組織在情感上成為社區的“懸浮組織”。其次是吸納社區積極分子，發揮其作用。社區積極分子，可能不屬于“精英”，但在社區具有一定號召力，擁有較強的公共意識、志愿精神和奉獻精神，是社區人際網絡中的重要節點。一方面，要發揮積極分子信息傳播橋梁紐帶作用，廣泛收集居民需求，及時與居委會、社區社會組織、物業及其他組織對接，解決居民生活困難。另一方面，要發揮社區積極分子在社區公共事務參與中的二次動員作用，廣泛聯絡社區居民，動員社區居民參與社區事務。此外，要通過社區積極分子搭建社區熟人網絡，推動社區由陌生人社會向熟人社會轉變，增加社區社會資本存量。再次是培育社區情感共同體。作為內生組織，社區社會組織的優勢在于擁有根植于社區居民間的“人情”“面子”等情感要素，有利于推動社區“情感共同體”的建設。社區社會組織要用好情感力量，發掘情感的感召力，開展“情感再生產”，與居民建立情感聯系，促進社區正向情感網絡發展。社區治理和協同既需要剛性的制度約束，也需要柔性的情感投入、情感傳遞和情感支持，增強情感認同，構建情感網絡和情感治理共同體，有助于提升社區治理的有效性[17]。建立情感聯系是社區社會組織參與社區治理的關鍵，強化社區內部互動，培育互惠、規范、網絡等社會資本是提高居民參與社區公共事務，構建社區治理共同體的有效途徑。對社區社會組織來說，依托熟人網絡構建內部認同，通過化解矛盾糾紛、弘揚公共精神、開展文娛活動等形式喚醒社區居民公共意識是提升參與治理效能的關鍵。

參考文獻：

[1]尹廣文. 官民二重性：社區社會組織參與社區治理的困境分析[J].寧夏社會科學，2016（1）：107-111.

[2]劉安.社區社會組織何以“懸浮”社區——基于南京市B 街道項目制購買社會服務的考察[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2021（4）：100-105.

[3]李杏果. 社區社會組織參與社會治理共同體建設：內在邏輯與實現路徑[J].河南社會科學，2023（1）：70-78.

[4]陳鋒.懸浮的社會組織[J].文化縱橫，2020（6）：78-85+159.

[5]王德福，張雪霖. 社區動員中的精英替代及其弊端分析[J].城市問題，2017（1）：76-84.

[6]楊華，吳素雄.社區社會組織服務供給的非規模化約束與整合主體選擇[J].浙江學刊，2013（1）：116-120.

[7]劉世定，邱澤奇.“內卷化”概念辨析[J].社會學研究，2004（5）：96-110.

[8]焦若水，陳文江. 社區社會組織：社會建設的微觀主體[J].科學社會主義，2015（1）：86-90.

[9]鄭琦. 社會組織黨建：目標取向與實踐邏輯[J].求實，2017（10）：15-27.

[10]何欣峰.社區社會組織有效參與基層社會治理的途徑分析[J].中國行政管理，2014（12）：68-70.

[11]張瓊文，韋克難，陳家建. 項目化運作對社區社會組織發展的影響[J].城市問題，2015（11）：79-84.

[12]高紅，楊秀勇. 社會組織融入社區治理：理論、實踐與路徑[J].新視野，2018（1）：77-83.

[13]向靜林. 結構分化：當代中國社區治理中的社會組織[J].浙江社會科學，2018（7）：99-106.

[14]段雪輝，李小紅. 雙向汲取： 社區社會組織的行動路徑分析[J]. 求實，2020（3）：57-68+111.

[15]鄭永君. 社會組織建設與社區治理創新——廈門市“共同締造”試點社區案例分析[J].中國行政管理，2018（2）：46-52.

[16]孫璐. 社區情感治理：邏輯、著力維度與實踐進路[J].江淮論壇，2020（6）：139-144.

[17]韋彬，陳永洲. 碎片化樣態、嵌入式情感協同與整體性韌性社區治理——基于四個社區的案例研究[J].社會科學家，2023（2）：89-95.

責任編輯：王玉倩

［基金項目］本文為國家社會科學基金重大項目“健全城鄉基層治理體系研究”（20ZDA080）的階段性研究成果。

［作者簡介］白志華（1986—），男，河南平頂山人，中共河南省委黨校（河南行政學院）公共管理教研部講師、博士，主要從事地方治理研究。