混合性黨內法規：存在依據、現實梗阻與實踐指向

蒙 慧 李曉鳳

（蘭州大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730000）

在加強黨的全面領導以及黨政關系深入融合的大背景下，混合性黨內法規①無論是文件數量還是文件質量都有了明顯提升。這既是黨的全面領導方式的完善，也是黨政關系深入融合的動因和表現。當前，關于混合性黨內法規的學術研究集中于對混合性黨內法規的概念界定和合法合規性研究。基于此，本文在整體把握混合性黨內法規的存在依據以及黨的十八大以來的發文特點的基礎上，試圖分析它的現實梗阻，并提出相應的解決思路，以期進一步深化相關研究。

一、黨政聯合制發黨內法規的存在依據

混合性黨內法規不僅體現了黨組織的主張和意圖，也是國家政權機關意志的體現[1]510。混合性黨內法規作為黨政聯合發文的重要組成部分，在不斷確證其正當性和合理性的同時，促進了中國特色社會主義法治實踐的發展。

（一）權責淵源：黨的全面領導的要求

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢，提高黨的全面領導的執行力，“在各方面各環節落實和實現”黨對一切工作的領導也是題中應有之義。

首先，黨政機關聯合制發混合性黨內法規是把黨的全面領導的制度優勢轉化為治理效能的重要途徑。一方面，通過混合性黨內法規這一形式可以使黨的領導體現在國家行政機關的政令發布與施行的過程中，將黨的執政理念、黨的領導理念、黨的發展理念等黨的意志直接體現為國家意志，使黨的意志能夠在全國范圍內加以推行，從而切實實現黨對國家事務和社會事務的領導。另一方面，全面依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，內含著在法治化的軌道上實現對國家和社會領導的要求，具體表現為黨自身要依法執政、領導依法行政，混合性黨內法規體現了這一特征。

其次，混合性黨內法規是黨政關系協調發展的重要產物。黨合法的執政地位以及加強黨的全面領導的要求決定了黨和政府是休戚與共的命運共同體。尤其是在改革開放后，黨的領導方式開始呈現出多元化的特征，由直接領導政府事務轉變為“黨政統籌”[2]，黨政關系也得以重構并呈現出不斷協調發展的趨勢。黨政關系在較長時期內的協調發展必然會帶來黨政機構的重新整合。隨著《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的落實，黨政機構融合迎來調整完善的新時期。這些新變化會導致一部分行政機關和黨的機關的職權邊界模糊，甚至可能擴大黨務國務交叉范圍，這為混合性黨內法規的普遍化提供了重要的前提條件；新變化使得黨政機構實現了進一步的整合，為了能夠充分發揮黨政聯動的制度優勢，黨政聯合發文成為這些黨政機構常態化的發文模式，這就為混合性黨內法規提供了重要的制度依據。

（二）行為實質：黨政合意② 的外在表現

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家意志和中國共產黨的意志具有高度一致性，兩者都體現了人民的意志。據此，可以將混合性黨內法規看作黨的意志和國家意志相統一的獨立表現形式。

首先，混合性黨內法規以黨政合意為基礎。一方面，混合性黨內法規的文件內容和作用對象的一致性為黨政合意提供前提。具體來說，混合性黨內法規的文件內容是黨務國務交叉事項，基于黨的全面領導的要求，黨務國務交叉事項必須由黨政機關共同管理和調整；該類黨內法規的作用對象是黨政機關人員，絕大部分公職人員兼具黨員的身份是我國政府機關的現實情況，當前公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%，黨員隊伍和公務員隊伍高度重合。另一方面，混合性黨內法規的制定過程以黨政合意為基礎。混合性黨內法規的必要環節之一就是在公文擬制的過程中必須充分尊重相關黨政機關的意見和建議，并由所有聯署機關的負責人組織會簽，公文一經簽署便意味著黨政合意的達成和確認。

其次，混合性黨內法規是黨政合意的重要表現形式。一方面，黨政聯合執行混合性黨內法規需要黨政機關相互配合。混合性黨內法規的執行主體已不再局限在各級黨組織內部，相關的行政機關也成為這類黨內法規的執行主體，相關的黨政機關為了更好地實現混合性黨內法規的預期目標，必須統籌協調、互相配合，這一過程恰恰體現了黨政合意。另一方面，黨政聯合執行混合性黨內法規的執行結果體現共同意志。混合性黨內法規的執行結果不僅體現相關黨組織的意志，也體現相關行政機關的意志。以扶貧類混合性黨內法規的執行結果為例，我國的扶貧是在中國共產黨的領導下、在中國政府主導下的扶貧，我國扶貧成效顯著的原因之一就是黨政機關共同努力，不斷落實相關黨內法規，扶貧體現的也是黨政機關的共同意志。

（三）規范基礎：黨政聯合行文規范化建設發展的產物

混合性黨內法規作為黨政聯合發文的組成部分，其規范性也隨著黨政聯合行文規范化建設的不斷發展而不斷提高。

首先，黨政聯合行文的主體不斷明晰。新中國成立初期，中國共產黨對政府的領導力度不斷加強。在這一背景下，1957 年國務院秘書廳發布的《關于對公文名稱和格式問題的幾點意見（稿）》（以下簡稱《幾點意見》）中就提到“國家行政機關和黨、群機關聯合發布”，這主要是為了避免黨直接對公眾發號施令，但是該文件并未對聯合發文的性質及主體進行細分。之后隨著我國一元化領導體制的逐漸形成，黨政聯合發文并未受到應有的重視。改革開放之后，隨著政府的地位和作用不斷提高，黨政聯合發文的作用也日益凸顯。1981 年國務院出臺的《國家行政機關公文處理暫行辦法》中就對聯合行文主體的級別進行規定，第十條規定“同級機關可以聯合行文”③。1993年國務院辦公廳發布的《國家行政機關公文處理辦法》④（以下簡稱《處理辦法》）以及 1996年中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》⑤（以下簡稱《處理條例》）都對聯合行文的主體進行了規定。至此，無論是行政規范還是黨的規范都只是對聯合行文的主體性質及其級別進行規定，并未明確聯合行文主體的具體類型，這導致黨政部門之間重復發文、交叉發文、越位發文的情況越來越嚴重。2012 年印發的《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《工作條例》）對“黨政聯合行文”的主體進行統一規定，即“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文”。這一規定實際上對包括混合性黨內法規在內的黨政聯合行文主體的具體類型進行明確。

其次，黨政聯合行文的適用范圍逐漸明確。《處理辦法》《處理條例》對聯合行文的適用范圍進行描述時，采用的都是“確有必要”“必要時”等比較模糊的字眼，直到《工作條例》的出臺，其適用范圍才產生了較為積極的變化，其對“必要時”進行了補充規定，指出“黨委、政府各自職權范圍內的工作”不屬于必要的情況。這些文件都對黨政聯合行文的適用范圍進行闡述，但值得注意的是，黨政聯合行文具體類型的適用范圍并不完全一致，相關文件未對混合性黨內法規的適用范圍進行明確。直到2019 年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）才對混合性黨內法規適用范圍進行明確規定，它指出，“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”。

最后，黨政聯合行文的制發過程愈加規范。由于行政規范和黨內法規都對聯合行文的制發過程進行了規定，且這些規定并不一致，導致在黨的十八大之前的很長一段時間內聯合發文情況混亂，甚至已經影響到了收文機關的執行效力和工作效率。為了有效解決這一問題，《工作條例》對黨政聯合行文的制發過程進行統一規定，這也使得黨政聯合行文的制發走上了規范化的軌道，混合性黨內法規作為其中的重要組成部分，其制發過程也得以更加規范、更加完善。

二、黨的十八大以來混合性黨內法規發展現狀

進入新時代以來，混合性黨內法規相較之前明顯增加。以《中國共產黨黨內法規匯編》中收錄的183 份中央黨內法規為例，依據發文的年份、發文單位的數量以及性質對其進行分類，發現其中包含28 份2012 年以來制發的混合性黨內法規，在2012 年以來發布的125 份黨內法規中的占比高達22%，這表明了混合性黨內法規的普遍性。進一步對其進行深入分析，可以看出“黨的十八大”以來混合性黨內法規的特點。

（一）涉及領域的特定性

依據混合性黨內法規所涉及的領域對28份混合性黨內法規進行分類，可以看出，這28份混合性黨內法規并不涉及黨章以及黨的組織法規這兩項，其所涉及的是包括黨的領導、黨的自身建設以及黨的監督保障等在內的黨務國務交叉領域（參見表1），或者說它只涉及黨內法規可能產生外部效應的領域。以公務員的管理工作為例，它既是黨的組織建設的重要內容，也是政府機關自身建設的重要內容，屬于黨務國務交叉領域，一般以混合性黨內法規為載體。

表1 混合性黨內法規統計

在此基礎上對混合性黨內法規所涉的三個領域進行分析，發現在這三個領域的黨內法規中，混合性黨內法規未涉及該領域的全部內容，只涉及特定內容，具體而言：一是在黨的領導法規中，混合性黨內法規主要涉及黨領導法治建設、黨領導宣傳思想文化工作以及黨領導社會治理三個方面，這三方面的黨務國務交叉程度相對較高，黨政機關相互配合同時開展工作能夠較快地取得預期效果，同時，通過混合性黨內法規這一形式可以有效避免黨政機關的重復發文，有效提高黨政機關的工作效率；二是在黨的自身建設法規中，混合性黨內法規集中在組織和作風建設，這是因為在黨管干部和黨管人才原則的統領下，這兩個方面黨內法規的約束對象往往不僅限于黨員，也包括非黨員在內的政府工作人員，通過混合性黨內法規這一形式可以直接而有效地將公務員隊伍囊括進約束對象；三是在黨的監督保障法規中，混合性黨內法規主要涉及監督、獎懲以及機關運行保障等三個方面，這主要是由于黨員隊伍和公務員隊伍的高度重合，使得監督、獎懲等工作由于黨員的雙重身份而具有一定的復雜性，通過混合性黨內法規這一形式可以對實際工作進行全方位的監督與考察，從而更好地發揮黨內法規應有的作用。

（二）制發內容的具體化

依據所屬位階對28 份混合性黨內法規進行分類，發現其中有2 個《條例》、16 個《規定》、10 個《辦法》，《規定》和《辦法》的占比達93%，這表明混合性黨內法規就內容而言偏向具體規定，主要表現為兩個方面。一是制發內容涉及具體事項。以黨的自身建設法規中的作風建設為例，針對節慶活動管理、黨政機關國內公務接待管理、黨政機關辦公用房、黨政機關公務用車以及評比達標表彰活動等具體事項利用混合性黨內法規進行約束。這表明混合性黨內法規一般就具體事項制定規則和辦法，較少涉及籠統的和較為全面的事項。二是對具體事項進行細致規定。以2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《黨政機關公務用車管理辦法》為例，該辦法不僅對黨政機關辦公用車的原則進行明確，還對包括公務用車的編制和標準管理、配備和經費管理、使用和處置管理以及監督問責進行明確規定。它不僅對黨政機關公務用車進行原則性規定，還針對具體事項規定管理的具體范圍及工作程序。

（三）制發主體的多樣性

依據制發主體對28 份文件進行分析，發現其中主要涉及中共中央、中共中央辦公廳、中共中央組織部等黨的機關以及國務院、國務院辦公廳、財政部、科學技術部、工業和信息化部等國家行政機關。黨的絕對領導地位決定黨政交叉領域的廣泛性，不僅涉及經濟發展、意識形態、法治建設等事關國家管理的領域，也包括社會治理、思想文化傳播等事關社會發展的領域。黨的絕對領導地位決定黨政交叉事項的全方位性，不僅涉及國有資產管理、職稱制度改革、領導人員管理、法治政府建設等行政行為，也包括報告個人有關事項、辦公用房、公務用車、厲行節約反對浪費等個人行為。正是因為“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，才決定了黨政交叉領域的廣泛性和全方位性，從而導致了混合性黨內法規制發主體的多樣性。

三、混合性黨內法規的現實梗阻

近些年來，隨著黨政機構的整合，混合性黨內法規越來越多地走進人們的視野，它既不同于純粹的黨內法規，也不同于純粹的行政規范性文件，其獨特性表現在方方面面。也正因為此，混合性黨內法規作為黨內法規的一種一直備受學界質疑，并面臨一系列的現實梗阻。

（一）性質認定困境——混合性黨內法規的文件屬性

對于黨政聯合發文中以黨的發文字號發布的文件來說，性質認定問題是一個基礎性的問題。黨政聯合發文中以黨的發文字號發布的文件的性質認定從根本上來說就是其到底是行政規范性文件還是黨內法規的性質歸屬問題，文件屬性關系到制發流程、執行過程以及信息公開途徑等一系列的現實問題，因此有必要確定此類文件的文件屬性。

學界關于這類文件的性質有著較大分歧，可將這些觀點大致分為兩種。第一種觀點是將黨政聯合發文當作一個整體去分析。在王立峰看來，黨政聯合發文就具有黨規和國法的雙重屬性，他從調整對象、適用領域、調整范圍等出發，認為黨政聯合發文的性質，“既是黨內法規也是國家法律”[3]，具有政治制度和法律制度雙重屬性。秦前紅和蘇紹龍認為，黨政聯合發文既不是黨規也不是國法，是規范性文件，他們認為無論是制定主體、內容形式還是文件名稱，此類文件都不符合黨內法規的要求，制定程序也不符合行政法規和規章的要求，因此從文件性質上分析，“應當屬于規范性文件”[4]。第二種觀點是在對黨政聯合發文進行細致劃分的基礎上，分析此類文件的性質。郭世杰指出這一形式具有黨規和國法的雙重屬性，這類黨內法規“具備國家法律的形式與實質”[5]。張海濤持類似的觀點，他從制度形式的角度出發，認為正是因為黨政聯合發文這一制度形式才使得特定黨內法規兼具廣義國家法的性質[6]。付子堂從規范對象的角度對這類文件進行分析，認為如果規范對象涉及公權力機關及公職人員，就“應以國家法律的形式出現”[7]，據此而言，這類文件應采取國家法律的形式。歐愛民和李丹從中國特色社會主義法治體系的角度出發，認為該類文件“是涉及國家管理事項的特殊黨內法規”[8]。張力從黨政聯合發文的載體對這類文件進行分析，也認為它屬于“黨政機關聯合發布規范性文件”[9]。

黨內法規也尚未明確此類文件的性質。《制定條例》（2019）明確界定了黨內法規的范圍，“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央有關部門和省、自治區、直轄市黨委制定……的專門規章制度”。據此而言，國家行政機關必然不是黨內法規的制定主體，因而由黨的機關和國家行政機關聯合制定的文件的性質自然也就不在黨內法規的范圍內。但是由中共中央辦公廳法規局出版的圖書⑥卻又將這類文件納入選編和匯編范圍，這同黨內法規的范圍出現了不一致。

（二）標準確立困境——混合性黨內法規的適用范圍

混合性黨內法規隨著黨委統一領導、黨政齊抓共管格局以及黨政合署辦公的推進不斷受到重視，與其形成鮮明對比的是，長期以來其適用范圍的標準處于尚不明確的狀態中。

盡管混合性黨內法規的適用范圍是黨政交叉領域已成為共識，但是目前明確其范圍仍然存在一定的困難，難點之一就是無法明確黨政交叉領域的具體范圍。首先，黨和國家相關條例對黨政交叉領域尚未細化。《工作條例》和《制定條例》在規定其適用范圍時用詞都相對模糊化，“必要時”以及“涉及政府職權范圍事項的”都只是表明在黨政交叉領域可以進行聯合發文，但并未細化這一范圍。其次，學界關于混合性黨內法規的適用范圍尚未形成共識，尤其是選擇何種標準去確定這一領域，不同學者的觀點之間還存在較大差異。歐愛民和李丹基于當前中國法治呈現出法律和政治不斷融合的特點，指出這一領域應集中在黨政同治事項和黨的直接領導領域[8]。冀明武從黨規調整內容的角度出發，指出這一領域應集中于黨領導執政的領域[10]。最后，在實踐中，黨務國務之間沒有形成較為明顯的界限，也并沒有對黨政交叉領域進行特別劃分。甚至會存在一些地方政府為了某些方便選擇便宜行事，無論是否屬于黨政交叉領域都采用這一形式，以逃避公法上的程序限制和責任約束。另外，黨務和國務的界限以及黨務國務交叉領域并非一成不變，隨著黨和國家政策的調整，尤其是黨政機關合署、合設的深入發展，混合性黨內法規的適用范圍也在不斷調整，這也對明確其適用范圍造成一定的困難。以公務員的管理為例，《專業技術類公務員管理規定（試行）》（2016）、《聘任制公務員管理規定（試行）》（2016）是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合制發的混合性黨內法規，而《公務員錄用規定》（2019）、《公務員范圍規定》（2020）等是由中共中央組織部制發的行政規范性文件，這說明混合性黨內法規的適用范圍也處于不斷調整的過程中。

難點之二是無法明確混合性黨內法規和黨政聯合制發行政規范性文件的區分標準。從理論的角度來看，無論是黨和國家的相關條例還是學術界基本沒有對其區分標準進行明確。從實踐的角度來看，兩者也沒有被明確區分，存在一定程度的模糊化。2011年中共中央組織部、人力資源和社會保障部制發的《聘任制公務員管理試點辦法》（人社部發﹝2011﹞11 號），就是黨政聯合制發的行政規范類文件。但是，中共中央辦公廳、國務院辦公廳制發的《聘任制公務員管理規定（試行）》，使用的是黨的發文字號，屬于混合性黨內法規。可以說，兩個文件都是針對聘任制公務員管理的，其調整范圍高度一致，但文件性質卻存在較大差異。

（三）黨規詮釋困境——混合性黨內法規的解釋

“解釋是一種媒介行為，解釋者借之以理解本有疑義之文字的意義”[11]85，黨內法規的解釋就是指對黨內法規的各項規定及其具體適用所進行的闡釋和說明，它“是連接抽象的黨內法規文本與具體的黨內治理實踐的紐帶和中介”[12]，對黨內法規的實施有著極為重要的作用。幾乎所有的黨內法規都沒有就“解釋部門”或“解釋機關”作出明確規定。從理論上來說，國家行政機關可以作為黨內法規的“解釋部門”存在，而且在實踐中，國家行政機關確實擁有某些黨內法規的解釋權。以2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制發的《信訪工作責任制實施辦法》為例，第十九條規定，本辦法由國家信訪局負責解釋。混合性黨內法規的解釋權歸屬于不同的黨政機關的情況可以存在，但是當前關于這一問題的規范化程度仍然不足。

絕大部分的混合性黨內法規都在文件中就解釋權歸屬作出規定。在28 份混合性黨內法規的文件中，包括《聘任制公務員管理規定（試行）》《保護司法人員依法履行法定職責規定》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等在內的27 份文件就解釋權歸屬作出規定，只有《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》未就解釋權歸屬作明確規定，其中有16 份文件將解釋權歸屬于不同的黨政機關。而《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》（以下簡稱《解釋工作規定》）第三條規定：“授權多個部委進行解釋的，牽頭單位應當會同有關部委作出統一解釋，不得各自解釋。”從邏輯上來說，即使解釋權歸屬于多個機關，關于黨內法規的解釋也應是統一的，這就會涉及各個解釋機關如何就同一文件達成統一意見并形成文件的過程，在實際執行中存在一定的難度。

（四）實踐操作困境——混合性黨內法規的文本執行

習近平總書記指出，“黨內法規不少，主要問題在于執行不力”，執行是黨內法規能否取得如期效果的重要環節。混合性黨內法規是為了更好地整合黨政資源，快速實現既定目標，其文本執行需要黨政機關的互相配合，但是目前混合性黨內法規的執行仍然存在一定的困難。

首先，混合性黨內法規的執行主體職責不明。黨內法規在“涉及政府職權范圍”時采取黨政聯合發文的形式，黨政機關的相關部門是其執行主體。一般來說，黨的機關主要負責監督統籌工作，國家行政機關主要負責具體執行，但在目前已公布的混合性黨內法規中，許多文件并未明確規定黨政機關在執行過程中各自承擔的具體工作。以2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于貧困退出機制的意見》為例，該文件沒有明確黨政機關在做好退出方案、完善退出機制時各自承擔哪項具體工作，這就容易使得黨政機關無法明確自身的具體職責，從而影響既定目標的實現。其次，混合性黨內法規的執行過程出現空白。由于部分混合性黨內法規并未就執行主體的具體職責進行明確，這就會使得執行中出現執行區域的“交叉”或“空白”，在具體執行中，便有可能會出現“多方插手”和“推諉扯皮”并存的現象，從而導致黨內法規的執行功能減弱、執行機制弱化、執行合力缺失。

（五）司法實踐困境——混合性黨內法規的信息公開

混合性黨內法規早已突破了傳統公文秘書學的范疇，成為新型黨政關系下堅持黨的全面領導的重要手段。這類文件性質的特殊性，使其信息公開能夠合理規避國法規范要求，但是“黨政聯合文件的公共性決定了其公開的必然性”[13]，因此引起一部分司法爭議。混合性黨內法規是否能夠按照《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）進行公開是產生司法爭議的重點，明確這一問題的難點在于如何明確混合性黨內法規的信息屬性。

首先，混合性黨內法規的雙重屬性在邏輯上被簡化。黨政聯合制發意味著制發主體具有雙重屬性，這也是導致其文件信息具有雙重屬性的根源。因此，其信息屬性不應當被單一地認為是黨務信息或政府信息，應當遵循具體問題具體分析的原則。也就是說，并不是所有的混合性黨內法規都是黨務信息，絕大部分屬于黨政混合信息或者政府信息。但在現實中，混合性黨內法規通常被認定為黨務信息，發文字號不僅成為判定文件屬性的依據，也成為判定文件信息屬性的依據。

其次，混合性黨內法規的雙重屬性在司法實踐中被簡化。對于出現司法爭議的混合性黨內法規，司法機關在大多數情況下僅依據發文字號就斷定該文件的信息屬性，這一類司法爭議主要集中于較低層級的黨委和政府聯合發文中。以劉衛東訴青島市李滄區人民政府信息公開一案為例，劉衛東要求公開的文件為《青島市李滄區委青島市李滄區政府關于做好“兩委”換屆選舉工作的意見》（李滄發﹝2014﹞14 號），該案判定認為該文件文號為李滄區委發文文號，屬黨務信息而非政府信息，并進一步指出在山東省政府辦公廳與山東省政府法制辦聯合下發的《政府信息公開工作必讀》第118 頁關于“如何處理黨政混合信息的公開問題”中載明：“凡使用黨委文號的黨政混合信息，屬于黨務信息，其是否公開應當遵循‘黨委授權’原則，由黨委或其部門決定。”筆者認為該司法機關對這一訴訟的判定依據不恰當，不應依據發文字號作為信息屬性的判定標準，而應根據信息內容作為判定標準。

四、混合性黨內法規的實踐指向

中國特色社會主義法治建設進入新時代以來，混合性黨內法規作為黨政融合時代治國理政的重要工具，伴隨著黨政機構合署、合設的深入發展呈現多發態勢。但同時也應注意到，混合性黨內法規的規范性仍然不足，這為混合性黨內法規的長遠發展留下隱患。在這一背景下，構建混合性黨內法規的制度規范體系成為跨越現實梗阻的重要途徑，作為一種初步探索，筆者提出以下四點規范化設想。

（一）明晰混合性黨內法規的文件性質

將黨政聯合發文看作一個整體，不加以區分是其面臨多重實踐困境的重要原因。從黨政聯合發文文件屬性的角度，可將其分為混合性黨內法規和黨政聯合制發的行政規范性文件兩類。筆者認為對其進行分類的主要目的是更好地解決實踐中面臨的各種爭議，因此合法性以及可操作性是對黨政聯合發文進行劃分的主要原則，相較于實質標準的復雜性，依據形式標準去劃分文件屬性顯然更符合這一原則。

從形式標準來看，絕大多數黨政聯合發文都會面臨發文字號和落款不一致的情況，即采用單個機關的發文字號，卻使用不同黨政機關的落款并將其作為發文機關。《制定條例》第二十九條規定，“中央黨內法規采用中央文件形式發布……省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規采用黨委文件或者黨委辦公廳文件形式發布。發布時，黨內法規標題應當添加題注，載明制定機關、通過日期、發布日期”，即根據發文字號來確定該黨政聯合發文的文件屬性。自此而言，混合性黨內法規屬于黨內法規的一種，對它的制發、執行以及監督也就應該依據相關的黨內法規條例去執行。與純粹黨內法規不同的是，該類黨內法規的制發、執行以及監督的執行主體都不再只是相關的黨組織，相關的行政機關也要被囊括進來。

（二）明確混合性黨內法規的適用范圍

混合性黨內法規適用范圍的不確定性和模糊性，容易為此類文件的制定、執行以及信息公開留下隱患。因而，有必要對混合性黨內法規的適用范圍作出規范化的約束，為其在法治化道路上健康有序推進確立基本前提。筆者結合當前的現狀，對其適用范圍進行探討。

適用該形式文件的領域應符合以下兩個條件之一：一是黨政機構出現重疊、職責范圍形成交叉的領域；二是黨政機關職責不同，但需要相互配合同時開展工作才能取得預期效果的領域。前者主要集中于宣傳思想文化工作、黨的組織建設、作風建設等領域，盡管黨政機構合署、合設重點在此類領域進行改革，但是黨政合署、合設機制在現階段仍不完善，短期內在這些領域還會存在機構重疊和職責交叉現象，它們是混合性黨內法規應該關注的重點領域。就后者而言，這一領域范圍廣泛，人才工作、法治建設、社會治理、脫貧攻堅工作等是其主要范圍。以2016 年中共中央和國務院公布的《脫貧攻堅責任制實施辦法》為例，其第八條就指出中央紀委機關對脫貧攻堅進行監督執紀問責，最高人民檢察院對扶貧領域職務犯罪進行集中整治和預防，審計署對脫貧攻堅政策落實和資金重點項目進行跟蹤審計。這表明在對脫貧攻堅領域開展監督工作時需要黨政機構間的相互配合，黨組織負責整體監督，政府機關負責落實具體監督措施，缺少任何一個部門，脫貧攻堅的監督工作都不可能取得預期效果。明確混合性黨內法規的適用范圍應當以剛性原則為主，彈性原則為輔，尤其是隨著全面加強黨的領導體制機制的不斷完善，這一范圍也在不斷調整中。

（三）完善混合性黨內法規的溝通機制

黨政部門之間的信息溝通機制尚不完善，這不僅導致黨政部門間的協調程度較低，也在一定程度上為混合性黨內法規的制發以及執行造成阻礙，并最終導致文件實施效果不理想。為了盡可能降低這一可能性，提高混合性黨內法規的執行效率，必須完善黨政部門間的溝通機制。

首先，建立健全事前溝通機制。在混合性黨內法規的起草過程中，提前征詢相關部門及其負責人的意見。通過拓寬黨委和政府部門的參與渠道，完善黨政部門負責人的溝通機制，及時交換黨政部門對文件起草內容的看法和意見。另外，只有通過黨政部門間的溝通，才能在混合性黨內法規的文件內容中將黨政工作職責固定下來，為文件的順利執行掃清障礙。其次，建立健全事中溝通機制。在執行混合性黨內法規前，必須明確解釋權的歸屬。若是解釋權歸屬一個部門，就應加強該部門同其他部門的溝通，使得其他部門能夠準確快速地理解文件精神；若是解釋權分屬不同部門，應加強部門之間的溝通協調，盡力避免由于對文件精神的理解、解釋不到位而導致的執行過程受阻。在具體執行的過程中，盡量明確黨政部門的具體職責。黨政部門需要根據解決問題的實際需要進行溝通，明確該問題的難點與重點，在執行過程中明確分工、落實責任，及時交流各自的執行進度，不斷提高黨政機關的執行力。最后，建立健全事后溝通機制。在反饋階段，黨政機關要對文件的執行和落實效果進行全面評估，尤其是要對文件執行中的問題進行總結和匯總，以期能夠及時吸取教訓、總結經驗、調整策略，達到預期目標。

（四）細化混合性黨內法規的信息屬性

從當前的司法實踐來看，對混合性黨內法規信息屬性認定的不一致是此類行政訴訟案爭議的焦點。必須明確的一點是，文件性質不等同于信息屬性，對混合性黨內法規來說更是如此，制發主體的雙重性，決定了信息屬性雙重性的可能。依據《信息公開條例》第二條的規定，“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。也就是說，它將是否“履行行政管理職能”作為劃分政府信息與非政府信息的標準。對于混合性的黨內法規來說，也可以根據該信息是否直接指向“行政管理職能”來劃分政府信息、黨務信息以及黨政混合信息。

第一類是黨內法規中的相關信息只是將黨的領導作為一種宏觀保障和指導思想，其余信息幾乎全部指向行政管理職能的執行。也就是說，黨的機關在文件的具體執行中并未直接起到作用。這類信息就其內容來說應屬于政府信息，應該予以公開。例如混合性黨內法規中的《意見》《建議》以及《規劃》大部分都屬于此類信息。第二類是黨內法規中的相關信息指向通過黨的機關具體落實黨和國家的有關事務，行政機關及其成員主要是作為被約束對象存在，在黨內法規的實施中不起直接作用。這類信息就其內容來說應屬于黨務信息，應根據《中國共產黨黨務公開條例（試行）》去執行。第三類是黨內法規中的相關信息不僅是將黨的領導作為一種宏觀保障和指導思想，黨的機關在執行黨內法規時也要切實發揮黨的領導、組織、監督等各項職能，并落腳于行政管理職能的具體執行，使黨的機關和行政機關在同一領域或相關領域共同發揮作用。這類信息就其內容來說應屬于黨政混合信息，從原則上來說是可以不公開的，但是在實踐中可以遵循“黨委授權”原則，由黨委或其部門決定。混合性黨內法規中絕大部分都屬于此類信息，主要以《規定》《條例》《暫行辦法》《實施辦法》《實施意見》《實施方案》以及《改革方案》等形式出現。

五、結語

混合性黨內法規是適合中國國情、黨情的一種法治實踐，它在我國的興起有著深厚的權責淵源、行為實質和規范基礎，并為整合黨政資源、發揮黨政合力提供了重要途徑。這并非意味著混合性黨內法規要越多越好，我們不應否認混合性黨內法規的正當性和合理性，但也不能忽視由此所帶來的一些問題。我們既要立足于中國特色社會主義法治體系正確認識混合性黨內法規的理論問題，又要立足于中國特色社會主義法治實踐不斷推進混合性黨內法規的規范化和科學化。

[注 釋]

① 混合性黨內法規并不是“黨政機關聯合行文”“黨政聯合發文”的同義詞，而是其衍生詞。“黨政機關聯合行文”不僅包括黨政機關聯合制定和發布文件，也包括黨政機關聯合制定的但最終并未發布的文件。黨政聯合發文主要是指由中國共產黨機關和國家行政機關在黨政交叉領域基于某種特定的治理目的而聯合制發文件的行為。黨政聯合發文的性質因黨政機關聯合制定和印發這一特點而存在以下兩種可能性：一是黨政機關聯合制定和印發的黨內法規和黨內規范性文件；二是黨政機關聯合制定和印發的行政規范性文件。本文將混合性黨內法規論述對象的性質限定在黨政機關聯合制發黨內法規和黨內規范性文件之內。

② “合意”在法律上是指當事人雙方意見一致，隱含的前提是雙方必須處于同一個案件中，從而引申出黨政合意就是指黨的意志和國家意志相統一，這里也包含一個隱含的前提，即黨的機關和政府機關就相同領域內的事務達成一致意見。

③1981 年國務院出臺的《國家行政機關公文處理暫行辦法》第十條規定：“同級機關可以聯合行文。”

④ 1993 年國務院辦公廳發布的《國家行政機關公文處理辦法》第十六條規定，“政府及其部門與同級黨委、軍隊機關及其部門可以聯合行文”，“聯合行文應當確有必要，單位不宜過多”。

⑤ 1996 年中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》中第十二條規定：“同級黨的機關、黨的機關與其他同級機關之間必要時可以聯合行文。”

⑥ 包括系列圖書《中國共產黨黨內法規選編》《中國共產黨黨內法規匯編》等。