共同富裕背景下閑置宅基地有償退出利用機制研究

王 勝

(舟山市鄉村振興發展中心,浙江舟山 316000)

現階段,農民最基本的生活資料和重要財產是農村宅基地和農房,這也是農村發展的重要資源[1-2]。2018年中央一號文件正式提出探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。2019年9月,農業農村部發文,要求各地積極探索農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的有效途徑和政策措施。2021年3月,中央在十四五規劃中明確提出要探索閑置和低效利用的宅基地的價值高質量實現形式。2021年6月,黨中央、國務院印發《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》,賦予浙江重要示范改革任務,為全國推動共同富裕提供省域范例,其中“大力實施強村富民集成改革,全省域推進閑置宅基地和閑置農房激活改革”已作為2022年浙江共同富裕示范區創建的重要標志性成果之一。這表明,農村宅基地改革對推進鄉村振興、促進共同富裕具有重大意義。

1 宅基地退出與共同富裕的內在機理

實現共同富裕,是建設中國特色社會主義現代化的基本特征、本質要求,是全體中國人民自強不息、不懈追求的目標,這為宅基地退出指明了發展方向和確定了發展目標。農村宅基地改革是對當前我國宅基地管理制度的重塑,涉及內容包含了宅基地的確權頒證、權利抵押、流轉退出等等,其中宅基地的自愿有償退出尤其受到廣大農民群眾的高度關注。主要因為宅基地退出事關人民群眾的切身利益,涉及農村的產業、生態、治理和增收等各方面,是實現共同富裕的物質前提和必要條件。所以,實現共同富裕和開展宅基地有償退出,二者辯證統一、互相支持[3]。

1.1 宅基地退出有利于促進鄉村產業振興,為共同富裕夯實發展基礎意欲退出的宅基地,大多位于農村偏遠地帶,交通十分不便利,但往往具有十分優越的自然稟賦。通過宅基地有償退出,將鄉村閑置宅基地、農房、其他土地等資源進行有效整合,可以打造鄉村觀光農業、文創產品、休閑運動、農家樂等產業,形成“宅基地+”經濟圈,促使鄉村新型產業和鄉村資源良性互動,提振鄉村產業興旺,為共同富裕打下堅實基礎。

1.2 宅基地退出有利于促進鄉村美麗蝶變,為共同富裕塑造宜居環境“宅基地+”產業的打造,可以加速推動農村基礎設施建設和整體環境的提升,進一步完善農村水電、通信、網絡等基礎設施,使農村人居環境、生態明顯改善,農村公共服務體系不斷提升,加快推進鄉村美麗宜居,使農村成為天藍、水清、山綠、地凈的宜居、宜業、宜游的美麗鄉村,為共同富裕創造優美的環境。

1.3 宅基地退出有利于促進鄉村有效治理,為共同富裕提供政治保證“宅基地+”產業發展,能夠吸引大批各類外來人才涌入,為鄉村社會治理現代化的轉型提供了重要的機遇。為了更好地推進“宅基地+”產業發展,外來人才必將加入鄉村治理工作當中,促使鄉村治理體系加速重塑和完善,確保新的治理體系適應“宅基地+”產業發展,為共同富裕提供組織和智力支撐,實現共享自治。

1.4 宅基地退出有利于促進鄉村生活富裕,為共同富裕提供物質保障“宅基地+”產業發展,可以使農民搖身一變成為“房東”“股東”,獲得一筆出租或分紅收益。同時,“宅基地+”產業發展也為農民提供了在家門口就業的崗位和就近銷售農產品提供了機會,從而使農民也獲得了工資性收入和經營性收入,使農民的收入增長走上了“快車道”,為共同富裕奠定了堅實的物質基礎。

2 實踐樣態

從2015年起,在全國33個地區,國家先后開展農村土地征收、集體經營性建設用地、宅基地制度“三塊地”第一批改革試點工作。后又從2020年起,逐步對試點地區進行擴容,在3個地級市和104個縣(市、區)開展第二批農村宅基地制度改革試點。各地積極探索農村宅基地“三權分置”有效實現途徑,積累實踐經驗,逐漸形成了一批制度性成果。

2.1 平羅縣宅基地退出實踐從2011年12月開始,寧夏平羅縣開始農村土地經營管理制度改革工作,在對集體土地退出及補償方面,出臺了關于農民宅基地、房屋、承包地等資產自愿永久退出收儲與自愿有償退出、閑置宅基地處置,宅基地有償使用等方面的管理辦法,對農村集體土地退出條件、補償、保障等方面做出了較為完備的制度性安排,在對集體土地退出的農民保障方面,除了為農民提供城鄉居民養老保險和醫療保險之外,還施行“以地養老”政策,為退出集體土地的老人提供養老服務,形成了以“土地收儲 + 以地養老”為主要特色的宅基地退出模式[4]。

2.2 余江縣宅基地退出實踐從2015年3月開始,江西省余江縣開展宅基地試點工作,出臺了22項關于農村宅基地有償使用、流轉和退出等管理制度和18項村民民主管理宅基地實施辦法,對自愿退出宅基地和農房的農戶予以貨幣補償,對于具有宅基地資格權而未取得宅基地使用權的村民進城居住的,可購買政府提供的優惠商品房或優先租住城市保障房,形成了以“貨幣補償 +住房優惠”為主要特色的宅基地退出模式。

2.3 義烏市宅基地退出實踐從2014年12月起,浙江省義烏市開展宅基地改革。出臺推進農村宅基地制度改革試點工作綱領性文件,同步出臺包含了宅基地的自愿退出、取得置換、有償使用、入市轉讓等7個方面的配套制度和城鄉新社區集聚建設、“集地劵”等9個操作性細則,形成了“1+7+9”的宅基地改革制度體系。對于自愿退出宅基地的農戶,可以將宅基地置換為高層公寓、商業性用房和貨幣等,實現村民向市民、村莊向社區“兩個”轉變。退回的宅基地或各種復耕為耕地的土地,通過實施“集地券”制度,折算為建設用地指標,通過統一市場進行交易,促進了村集體組織和農民增收[5-6]。

2.4 嵊泗縣宅基地退出實踐在2020年初,舟山市正式啟動了漁農村宅基地“三權分置”改革及閑置農房盤活利用工作,出臺了改革指導意見,宅基地使用經營權登記發證、閑置農房盤活利用、閑置農房盤活利用示范區評定標準等“1+4”閑置宅基地和閑置農房盤活利用等政策文件,對閑置農房盤活目標任務、工作推進機制、閑置農房改造建設規程、宅基地經營使用權證登記頒證及抵押貸款流程、示范區創建等作出了明確的規定。2021年,在嵊泗縣開展宅基地有償退出試點工作,72余幢閑置宅基地使用權整體退回給村集體。農戶戶均獲得數十萬元左右的補償款,村集體對退回的宅基地進行重新盤活,開展休閑旅游項目開發,項目建成后,村集體經濟收入增長有較大的飛躍。

3 存在的主要問題

平羅縣、余江縣、義烏市和嵊泗縣的改革探索雖然取得了一定的階段性成果,但是在改革推進過程中,也暴露出一些問題,宅基地退出還是存在較多障礙。

3.1 缺乏統一完善的法律法規指導我國相關法律法規明確規定,在充分尊重農民意愿的前提下,允許進城落戶農民有償退出宅基地,鼓勵村集體和農戶盤活閑置宅基地及農房。該規定雖然為宅基地退出指明了方向,但表述過于原則,缺乏可操作性。雖然各地在試點探索過程中也出臺了一些政策作了進一步細化明確,但是在退出條件、程序、補償、分配以及政府部門管理主體等方面都規定不一,這導致基層在具體實踐中難以適從,不利于合理引導農民對宅基地退出的心理預期,大大增加了推進宅基地退出工作的成本和難度,對退出工作的有序開展產生了一定的負面影響[7]。

3.2 缺乏農民對宅基地退出的支持動力農民作為宅基地退出的主體,本應有權利充分參與到宅基地退出的各個工作環節,政府和村集體組織在利益訴求表達、利益受損依法獲得補償、宅基地退出后參與土地開發利用等方面應當為其提供有效途徑。但在實踐過程中,很多地方往往忽略了農民的參與,或者參與和權益保障不到位、不充分,致使農民支持宅基地退出動力不足。而且,低收入農戶、中等收入農戶、高收入農戶等不同層次收入農戶對宅基地有償退出存在經濟利益、精神文化等不同訴求,在具體操作中,絕大多數地方沒有采取不同的退出策略滿足不同群體的利益訴求,得不到農民群眾的支持,從而導致工作推進遲緩[8]。

3.3 缺乏合理的退出補償保障機制當前,在宅基地退出補償方面,許多地區存在著缺乏宅基地及農房價值評估統一標準和符合資質的評估機構、補償范圍規定不一、缺乏補償資金來源、補償方式較為單一等問題。在宅基地退出保障方面,很少地方對退出宅基地農戶的就業、醫療和教育保障等問題進行通盤考慮,尤其是忽略了部分進城農民在城市無法生存,回農村又無房可居住的城市化失敗的風險。宅基地退出在補償和保障兩個方面機制不健全,在很大程度上影響了農民退出宅基地的積極性,也為社會發展穩定帶來了一定的風險[9]。

3.4 缺乏高效的退宅后土地利用體系目前,除了有明確發展項目進駐的地區,大多數地方因缺乏具體詳細的土地盤活規劃或方案,或者未根據本地發展實際采取有效措施進行引導,或者缺乏資金開展進一步利用,導致退出的宅基地尤其是零星退出的宅基地荒蕪或者低效利用,無法為村莊建設、產業發展、農民建房等提供強有力的土地要素保障,不但影響了村莊的整體環境,造成了土地的極大浪費,而且很有可能為鄉村振興實施留下一大弊病。

4 高質量推進閑置宅基地退出利用的機制

對于農民來講,土地是他們的根。而建立在宅基地之上的房屋和所形成的村莊,是他們最重要的物質生活和精神生活家園。所以,推進閑置宅基地退出需要慎之又慎,要切實照顧到各類權益主體的需求和訴求,從根本上破解宅基地退出所面臨的各種難題,構建完善閑置宅基地退出機制,助力鄉村振興和共同富裕的推進。

4.1 構建宅基地退出法律機制擁有統一規范完備的宅基地退出法律法規是推進宅基地退出工作的基礎。所以,研制關于宅基地退出的統一制度為宅基地改革保駕護航具有重大意義。在國家層面上,建議出臺農村宅基地使用管理條例,通過條例對宅基地退出各個環節進行原則性規定,主要包括宅基地退出的原則,退出的主體、權利和義務,退出的基本程序,退出的補償與保障設定,退出后的土地利用管理,退出工作監督檢查等6個方面。在地方層面,各地可以通過地方性法規形式,依據前述管理條例,對宅基地退出的各個環節,因地制宜地制定符合地方特色、與本地經濟社會發展相適應的宅基地退出細則,體現地方法規的靈活性和可操作性。簡而言之,從國家和地方兩個層面做好頂層設計,形成全方位、立體式的政策和法律體系,以宅基地退出為著力點盤活農村閑置資源,提高村集體和農民收入,最終促進共同富裕。

4.2 構建農民利益保護機制尊重農民意愿,確保農民主體地位是順利推進宅基地退出的根本[10]。因此,構建農民權利行使和利益受損救濟制度,保護農民權益顯得尤為重要。在宅基地退出實踐過程中,各地可以根據需求由宅基地退出工作組、村集體經濟組織、村非盈利社會組織等采取走村入戶方式聽取、收集農戶意愿、利益訴求以及相關工作意見建議,并及時將相關信息反饋給基層政府并切實予以解決。針對宅基地退出涉及農民群眾重大利益事項,如宅基地退出補償范圍、標準、保障等等,應在合理限度內與村民代表、戶代表乃至全體農民進行平等協商,最大限度范圍內讓農民參與政策制定和實施。建立健全宅基地退出農民權利受損救濟制度,暢通矛盾糾紛調解、法律援助、行政復議等救濟維權渠道,并降低相應成本,以齊備的權利保護機制保障農民在宅基地退出工作中的主體地位,提高宅基地退出工作的公信力和促進農民的主觀能動性。

4.3 構建宅基地退出補償和保障機制統一合理的宅基地退出補償和保障機制是推進宅基地退出工作的關鍵。各地應依據本地經濟生活發展水平和村級財務承受能力,依據宅基地、農房及附屬構筑物的實際價值,退出土地潛在升值空間和預期收益,周邊地區退出宅基地補償水平、農民退出宅基地后的生活保障等多重因素進行綜合考慮制定補償標準,使退出宅基地的農民覺得公平合理,愿意接受。為了解決退出宅基地的農民的后顧之憂,鼓勵各地積極探索,將農民退出宅基地權益與社會保障、養老服務有效掛鉤,納入保障體系;城鄉聯動為退出宅基地的農民進城或回鄉落戶提供住房保障,解決居住問題;對退出宅基地的農民,尤其是進城落戶農民,加強就業和技能培訓,提升其在城市的生存能力。同時建立健全宅基地退出補償和保障監管、風險研判和化解等制度,保證宅基地退出風險可控、可持續發展。

4.4 構建退出宅基地利用機制節約集約、高效盤活利用退出的宅基地是推進宅基地退出的核心。各地應積極構建“政府引導、市場運作、農民主體”的宅基地退出工作格局。政府應充分發揮規劃、政策、資金的引領、支持和監督作用,集中社會資本、村集體和新型農業經營主體的優勢力量,引導各類主體通過土地入市出讓、合營或入股等方式利用退出的宅基地發展農家民宿、休閑農業、文化創意、科普教育等新興產業,帶動農村經濟發展和農民就近就業,為共同富裕的推進夯實產業基石;開展農村基礎設施、公共服務和生態環境提升建設,打造生態宜居鄉村,為鄉村產業發展提供持續保障;發展家庭農場、農民專業合作社和農業企業等新型農業經營方式,推動現代農業發展,從而促進農村土地要素合理配置,分門別類地盤活利用土地,發揮土地最大價值促進共同富裕。

4.5 構建退出宅基地流轉機制提高退出宅基地的流動性,對其進行市場化優化配置是提高退出宅基地價值、高效利用退出宅基地,增加農民收入的重要突破口。各地可依托公共資源交易服務中心等產權交易場所,進一步拓展完善退出宅基地流轉信息發布、退出宅基地流轉價值評估、退出宅基地不動產登記權證注銷頒證等流轉市場運營服務,促進城鄉一體的建設用地市場加快形成。同時,政府部門應在閑置宅基地盤活利用規劃和用途管制、集體建設用地入市、產權確權登記等方面發揮職能作用,通過宏觀調控、市場監管和公共服務等手段,為農村宅基地退出和流轉工作推進保駕護航。

5 工作建議

在鄉村振興實施、共同富裕建設的大背景下,閑置宅基地有償退出利用關系到廣大農民群眾的切身利益,受到他們密切的關注。閑置宅基地有償退出工作的順利推進,不僅取決于法律法規的健全、農民權益的充分保護、補償和保障的落實到位和市場流轉順暢等,而且還需要以下3個方面的加強。

5.1 加強農村宅基地集體所有權的落實因農村土地集體所有權長期虛化,村集體對宅基地沒有采取有效規范管理,這導致了村集體引導“建新不拆舊”“超占多占”等非法宅基地退出非常困難。為此,在開展宅基地退出工作過程中,同步也要全面落實村集體對宅基地的集體所有權。應強化村集體依法對集體土地享有的所有權,從而使村集體基于所有權對農村宅基地行使占有、使用、收益和處分的權利;保障村集體行使自治權,依法在村莊規劃、宅基地管理等方面行使職責。對于宅基地退出,村集體有權按照規定收取一定比例的流轉收益,并將其納入農村集體資產統一管理。

5.2 加強閑置宅基地退出與盤活利用規劃編制長期以來,我國大部分農村地區沒有有效土地規劃約束,導致土地利用亂象叢生,缺乏合法有效管理依據和手段。所在,在開展宅基地退出工作過程中,要強化“多規合一”的村莊規劃編制,將閑置宅基地退出利用與國土空間、產業發展、鄉村建設等規劃相融合。各地要遵循“規劃、設計、建設”規范,根據本地宅基地退出利用的主客觀條件和產業發展趨勢,明確宅基地退出和盤活利用的總體戰略定位、發展目標、退出和盤活重點片區及盤活方向等,強化宅基地退出后入市項目落地的引導和管控以及與相關產業的融合,做到宅基地退出和盤活利用做到規范有序。

5.3 加強宅基地管理體制建設自2019年國家行政體制改革以來,宅基地管理工作由原國土資源部門劃轉至農業農村部門行使。農業農村部門在行使宅基地管理職責過程中,存在著工作力量和能力不足、制度體系不完善、部門間職責邊界不明晰、基層執法力量薄弱等問題。因此,需要各地在制度上因地制宜制訂農村宅基地審批和建房管理具體辦法,使宅基地管理政策更加具有可操作性、便利性和規范性,同時也要加強村級組織對宅基地管理能力建設,切實發揮村集體是宅基地所有權人的作用。加快推進宅基地執法行政執法改革,將宅基地執法力量下沉,強化地方作為宅基地管理和執法主體的屬地責任。