農村生態資源價值實現路徑及其法治保障研究

邱學永

(廣西師范大學法學院,廣西桂林 541006)

當今世界正面臨著全球資本過剩的大環境,中國在這種全球環境的影響下自覺主動地選擇生態文明的發展道路,這是一次符合全國人民切身利益和我國基本國情的歷史性轉型,也是對中國道路自信的充分展現。在全球生態不斷惡化的背景下,生態資源的稀缺性會被逐漸放大,生態資源因其獨有的生態價值會不斷吸納過剩的金融增量,并憑借生態資源貨幣化和資本深化等金融方式實現生態資源的價值化。鄉村振興和農業供給側改革中所強調的綠色生產方式,就是我國對當前嚴峻的全球化挑戰的制勝法寶[1]。國家明確表示“三農”是國家可持續發展戰略的重中之重,而實現農村生態資源的價值化是復興“三農”的關鍵。實現農村生態資源的價值化絕非一日之功,這個過程還需要調動社會各方參與進來,要以“兩山+兩化”思想為指導,通過構建完善的配套法律制度切實維護農民的合法利益,為實現農村生態資源的價值化掃清障礙,助力鄉村振興戰略的實施。

1 農村生態資源價值化的理論探析

1.1 農村生態資源價值化內涵農村生態資源價值化的含義就是將農村的具有生態價值的物品由資源變成資產并且使其進一步轉化為資本的過程,這個過程也可以被稱為農村生態資源的資本化過程[2]。農村生態資源的價值化并不是對農村的財產關系進行根本性的變更,而是在新的發展背景和發展條件下農村生態資源其表現形態和產生價值方式的轉變。農村生態資源價值化在這里主要有兩方面的含義,第一個含義是把農村生態資源從以往作為實物的形態抽象為以“使用價值”為內涵的虛擬價值形態進行表達;第二個含義是指最終將農村生態資源的立體多維度價值轉化為經濟價值并實現其產生經濟效益的目的。

1.2 從生態資源到生態資本目前的一些研究成果從資源、資本的角度對農村的生態資源、生態資產、生態資本的概念進行了探討和界定,并從三者之間的聯系出發進而尋求一條合適的農村生態資源價值實現路徑。許多資源在直接產生經濟價值的同時還有間接服務于人類的生態價值,農村生態資源就是這樣一種具有雙重價值的資源。農村生態資產在包括自然資源和生態系統所提供的服務的同時還應當具有一定的盈利能力并產生相應的公共福利。生態資產是具有一定稀缺性的自然資源,這部分自然資源首先要產權明確而且還要在一定條件下可以為投資者創造效益[3]。生態資本是一種“存量”,能夠在未來產生收入流的生態資產,其顯著特征是具有“增值性”。

通常情況下,當資源變得具有一定的稀缺性并且通過一定方式將其產權進行明確后即可成為資產,這就是資源的資產化過程。資產用來創造收入時即具有了資本的特征,這一個過程就是資產的資本化。農村想要得到可持續發展,那么“農村生態資源—農村生態資產—農村生態資本”是其必由之路。農村的生態資源具有明晰的產權以后在進入市場的條件下才能成為生態資本進行流通,生態資產變為生態資本就是農村生態價值體現的最終目的。

1.3 生態資本的增值農村生態資源轉化為資產,因為其具有增值性所以其預期收益是可以被預測的,并且其收益率是會高于其他一般金融市場吸納社會投資的資本產品。應該有條件地利用各地的產權交易所開設生態資源產權場外柜臺交易系統,也應當在農村資源性生態資產通過內部交易形成相應價格后,引入抵押擔保功能,及時推出期貨交易。還要通過多種金融工具來組織構建組合投資的交易條件。

生態資產的資本化運營是借助市場經濟的手段對農村生態資源進行保護和對農村生態環境質量進行改善,并且直接或間接地創造利潤的生態性的經濟運作模式。這種經濟運作模式與中國生態文明制度建設和環境友好型社會目標具有高度的一致性。農村生態資產的資本化離不開相應的運營平臺,運營平臺的關鍵在于生態市場的構建,生態市場是生態資產資本化運營的關鍵。農村生態資產的資本化運營過程中勢必會促進生態市場的產生與發展,生態市場主要由生態投資市場、生態技術市場以及生態消費市場3部分構成,與這3部分相對應的分別是資本的積累、投放與擴張[4]。生態市場上的生態資產交易使其有了成為生態資本并實現價值增值的可能。

2 農村生態資源價值化的三級市場模式設想

怎樣將農村生態資源開發中的交易成本降至最低,并采用何種方式將其資本化所產生的收益予以提高并實現合理的分配,是推進農村生態資源價值化過程中需要進行思考的重中之重。結合現代中國農村發展歷程來看,對農村加強組織建設是最大程度降低交易成本的有效策略,不僅要借助政府反哺農村的各種政策,更要積極發揮農村集體經濟組織的自身優勢,以實現農村生態資源的價值化。對此,以往對于農村資源的粗放型招商引資開發模式應當被放棄,可以參考成熟的資本市場制度探尋一條適合農村的發展模式。

2.1 以村集體為基礎的一級市場中國農村資源的產權一直以來都是以村社和地緣作為邊界,而不是以農民個體為其產權的邊界。在農業三產化背景下首先要做的就是對整個村社內部的資源進行勘查,對資源認定的標準不應該再依據村內村民的標準開展,而是根據村社外部的投資者和消費者的需求來予以評價[5]。在三產化的背景下,可能會出現在以往的環境和條件下不能予以定價的資源產生相當高溢價的情況。

農村生態資源的一級市場交易應當在村集體內部開展,在對具有經濟效益的生態資源進行定價后依法由集體所有,進而按照相應政策轉化為股份分配到各戶。村集體內部的社會關系較為穩定,有利于將一級交易中可能出現的風險在村集體內部化解掉。對于定價后的生態資源應當統一由村集體所有,再根據相應政策以股份的形式分配到各戶。這樣可以更大程度地促進農村生態資源一級市場交易的規范發展,也有利于提高農村集體經濟組織與外界交易主體的談判地位,又能夠提高農民的財產性收入。

2.2 多元主體進入的二級市場在生態資源完成“一級市場”內部初次定價之后,通過村集體經濟組織來提高農民的對外談判地位,吸納外部投資人進入“二級市場”來實現鄉村要素再定價[6]。村集體內部可以依托完成定價的生態資源為基礎搭建各類合作社,進而根據相關的法律以及政策吸引外來的主體和資本流入,形成類似于PPP的開發模式,最后實現資源的多樣性和組合性開發。

農村的生態資產的首要對接對象應該是具有官方經濟背景的外部經濟主體,這樣做的目的是借助外部經濟主體的力量對集體資產進行擴充[7]。在此過程中地方政府可以要求地方金融機構針對農村的生態資源性資產設置相應的信用額度,在此信用額度內對相關項目的審批給予一定的優惠政策。政府的資金注入可以為農村生態資產增加信用,也能起到杠桿作用撬動集體資源變化為經濟資產。如此農村資源就會通過價值化的渠道被納入現代市場經濟中,避免被稀缺的資本所控制。這樣不僅降低了外部主體的交易成本,還會大幅度改善農村集體經濟組織在市場中的弱勢地位,保障農村集體公平地參與市場競爭。

2.3 創新融資模式的三級市場三級市場是在二級市場的基礎上對直接融資方式的進一步創新,對進入鄉村的各種經營主體新型社會化包裝,利用創新區塊鏈等技術手段對生態和文化資源的可回溯信用進行再包裝和定價[8],形成針對農村優質生態資產租賃經營為載體、市民綠色消費參與為內容的社會信用區塊,進而與國外金融資本相對接。在此基礎上,為了盡可能地發揮金融市場對鄉村經濟的杠桿作用,可以建立以區縣為單位的生態產品產權交易市場,借助股票、期貨等金融手段讓在地化的農村生態資源變成具有可拆分性、可連續交易性的產品,增強對外部投資的吸引力。

設立一個對農村生態產品進行回購的“回購商”是通過資本市場活化在地資源的重要條件。基于農村生態資源的在地性、不宜交割性等特殊屬性,集體經濟組織是最合適的“回購商”,在交易終止后進行托底性的回購[9]。如果是由多個村社所共同占有的生態資產,可以由鄉鎮一級與外部投資人對接進行回購,再將產權權益交給集體經濟,集體經濟組織再按原定價格折算給投資商[10]。

3 實現農村生態資源價值化的法律制度保障

實現農村生態資源價值化是一個相當復雜的進程,而且每個環節都需要具備一定的條件才能得到實現。從實際來看,實現農村生態資源的價值化單純依靠內生性動力和相關市場平臺是遠遠不夠的,需要有與之相配套的法律制度為其提供強有力的保障。農村生態資源的價值化實現絕不可能是自發產生與推進的,需要有完善的資源產權制度、科學的資源管理系統、發育良好的市場環境等條件,還離不開法治的保障。在農村生態資源價值化實現過程中,不僅要尊重市場經濟的客觀規律,也要重視法律的保障和促進作用,只有建立與農村生態資源價值化相配套的法律制度,才能最終實現農村生態資源的價值化。

3.1 完善農村生態資源產權法律制度

3.1.1建立產權明晰的農村生態資源產權制度。所有權是農村生態資源所有權利的根本,是其使用權和經營權等權利的源頭,落實農村生態資源的所有權是實現農村生態資源價值化的必要前提。首先要落實農村生態資源所有權的主體。根據我國法律規定,農村生態資源的所有權可能為全民所有,也可能為集體所有,這種法律規定實際上是對農村生態資源所有權主體的一種虛置。要進一步利用法律將農村生態資源的所有權主體落實到位,可以通過制定《自然資源法》將農村生態資源的所有權具體化,同時還要保障其所有權的完整性。要對農村生態資源所有權實現形式進行創新,探索相應的代理制度,通過法律明確其所有權主體和代理權主體的權利與義務,維護代理主體的應得利益的同時也要監督其按照相應規劃利用農村生態資源,嚴格保證其存量和質量維持在一定水平[11]。

其次是完善農村生態資源的使用權有償使用制度。通過制定相應的經濟政策將市場競爭引入使用權的獲得,實行使用者支付制度。以農村生態資源的有償使用作為杠桿進而建立農村生態資源的補償機制,資源所有者利用這部分補償保障自己收益的同時展開利用這部分補償資金推動技術創新、生態保護等活動[12]。通過法律將這種有償使用制度予以確認和管理,實現農村生態資源有償使用的信息和服務公開化,切實保障農村生態資源使用者的權益。

最后是完善農村生態資源經營權資本化流轉的相關制度。要通過法律賦予經營權更多的權能,明確經營權主體在一定流轉期限內享有占有、使用和相應收益的權利,逐步完善經營權的抵押、入股、證券等相關權能。要擴大農村生態資源經營權流轉的范圍,從本集體經濟組織范圍擴大到縣級區域。創新農村生態資源經營權的流轉形式,并以法律予以確認和鼓勵,吸引私人資本、社會資本和外國資本參與到農村生態資源價值化過程中,探索土地銀行、資源證券等高級資本流轉方式。

3.1.2建立農村生態資源的產權保護和監管法律制度。農村生態資源所有權的保護要建立一套以《憲法》為基礎,包括法律法規、規章制度、行政命令為的強制保護法律制度,切實保障農村生態資源歸全民或集體所有。采用“委托-代理”的模式逐級委托給各級政府及相關主體。針對農村生態資源的使用權保護和監管要建立配套的法律制度,規范使用權的交易流程,保障使用權交易市場的效率,嚴厲處罰違法投機行為,鼓勵符合生態文明發展理念的參與方式。對農村生態資源經營權的保護應當通過法律制定相關的優惠稅收政策減輕經營者的經營支出,通過法律建立相關農村生態補償制度并保障其實施,對農村生態資源的提供方予以一定補償,減輕農民因農村生態資源價值化運營而受到的影響。

3.2 完善農村生態資源價值化過程中的資產管理法律制度農村生態資產能否成功轉變為生態資本,最核心的部分在于能否形成科學的價格體系。農村生態資產只有擁有了一定價格形式才能順利地參與資本化過程,其資本的增值才能得到量化,農村生態資源價值化才能夠得以實現。農村生態資產需要科學的評估方法進而形成合理的資產價格機制,需要《資產評估法》等法律為其保駕護航。農村生態資產的價值并不是單一要素組成的,其除存在經濟價值外還有相應的勞動價值、生態補償價值等,如果不能全面地考慮必然會導致農村生態資產價值構成存在缺陷。對于農村生態資產價值的構成需要官方出臺統一的法律文件予以確認,只有農村生態資產的價值明確以后才會以價值規律為基礎進行調節。目前對農村生態資產的評估方法存在諸多不足之處,大部分評估方法很少考慮資產的預期收益,這種評估方法并不適合農村生態資產。目前與農村生態資產評估有關的《資產評估法》并沒有詳細的評估辦法,需要制定相關的法律法規進行細化并確立一種符合農村生態資產特性的評估方法,既要實現農村生態資產的經濟價值也要兼顧其生態服務的價值,保障農村生態資產價值得到完整的體現。對于農村生態資產價格形成機制既需要以市場為導向,也離不開政府的宏觀調控。關于農村生態資產價格形成機制的相關法律規則目前還處于一種不完善的狀態,要通過完善相關法律規則進而保障農村生態資本市場交易主體的平等地位,通過法律建立一個以節約資源優化配置、促進農村可持續發展為核心的市場定價機制。政府不僅要通過法律對農村生態資產價格形成機制進行有效監管,還要依法承擔起彌補市場定價不足的責任。

3.3 完善農村生態資源價值化的資本市場配套法律制度農村生態資源的資本化運營需要構建一個統一、開放且健全的資本市場,而農村生態資源資本市場的構建離不開法律的促進和監管。構建農村生態資源資本運營的資本市場首先是要培育與之相適應的新型資本市場主體,這類主體可以對農村生態資產進行專業化的生產經營與管理,對實現農村生態資源資本化運營具有諸多的優勢。要通過制定相關促進型法律優化這類主體的投資融資環境,比如政府金融機構對這類市場主體的投資融資手續予以簡化,積極創新投資融資的方式,為這類主體拓寬融資渠道。加大對此類資本運營主體的財政補貼力度,積極創建相應的基金制度予以扶持。其次是提升農村生態資源資本運營的市場服務功能。產權交易是農村生態資源資本化運營的關鍵,要通過制定相關法律來增強資本市場的交易功能,確保產權交易不受阻,保障其權能的有效實現,同時對產權交易主體的交易行為予以規范。要通過法律制度的完善加強資本市場平臺的建設,引導市場主體根據價值規律參與資本化運營。最后是建立與農村生態資源價值化的網格化資本市場體系相配套的法律體系,將零散的法律規則整合為一個整體[13]。發揮相關法律和政策的引導作用建立橫向連接與縱向貫通的農村生態資本市場網絡,注重對各級市場的監管與保障,比如生態資源證券市場、生態資源基金市場以及農村生態資源租賃市場。對于農村生態資源資本市場的系統性法律完善必將促進其資本市場的結構優化,最終達到其為農村生態資源價值化服務的目的。