中國式現代化背景下縣域政府財政審計相關問題研究?

曲天任 張 巖 李金榮

（1.長春新區審計局 2.長春新區教育局 3.長春科技學院）

一、中國式現代化的背景簡述

中國式現代化是在黨的二十大報告中明確提出，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”其核心就是實現中華民族偉大復興。中國式現代化的提出，為國家審計提供了理論基礎和指導方向，為國家審計的發展帶來發展機遇，是時代賦予國家審計新的重要命題。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，對于促進經濟規范運行，督促責任主體履職盡責具有積極作用，在經濟社會發展的進程中審計為現代化建設的規范發展發揮了重要的促進作用。以中國式審計視角開展審計工作，本著符合和適應中國實際國情的原則，在中國式審計現代化的內涵上具有中國自有的內涵和特色。審計現代化促進國家治理能力的現代化，適應中國社會政治經濟發展水平，體現國內國際最新審計要求，達到規范、科學、客觀的現代化水平。

二、縣域財政審計發展的現狀、要求及改革方向

當前財政審計主要包括縣域各級財政管理審計（包括財政部門具體組織本級預算執行及財政收支、專項資金審計）、部門預算執行和其他財政財務收支（縣域內各預算部門、事業單位及區屬國有企業）、一般性轉移支付資金、地方專項債券以及政府性基金的審計。

根據審計署對財政審計提出的新要求，要認識到審計要著眼于政治大局和戰略全局，做到“黨的重點抓什么，審計就審什么”，在財政審計的收支上除常規性的關注資金和業務的真實性、合規性、效益性，同時要關注被審計單位的主責主業，聚焦權利運行，理順財政資金運行的統籌銜接。根據財政審計的具體工作要求，將審計創新點和常規性審計相結合，重點開展本級財政管理、部門預算執行、地方財政收支、稅收征管等審計，關注財政支出結構和強度、財政直達資金等對下轉移支付資金分配使用、基層“三保”、減稅降費政策落實等情況；關注中央八項規定精神和過緊日子要求落實情況，推動財政政策提升效能。緊盯地方政府債務風險，重點揭示存量隱性債務化解不實、新增債務有禁不止等問題，堅決遏制增量、化解存量，在有效支持高質量發展中，保障財政可持續和地方政府債務風險可控。

三、當前縣域政府財政審計面臨的問題

當前縣域政府財政審計在實際工作中較多關注預決算及財務收支情況，對宏觀性、政策性的關注不足，出現的問題聚焦不夠、重點內容不突出，審計建議的針對性不強，數據審計與業務審計的銜接度不足。從縣域財政審計隊伍來看，審計人員后續教育力度有待提升，知識儲備與新時代業務發展的要求銜接不足，知識更新換代步伐緩慢，對于新問題、新情況的研究不足，缺少對審計人員激勵措施。從縣域政府審計人員構成看，人員性質比較復雜，年齡和學歷結構、職稱結構不合理，責任主體執法不清，審計對象責任適用不明。縣域審計任務也較重，除本級審計計劃外，還承接地方黨委政府交辦的臨時審計任務，以及上級審計機關、同級審計機關的交叉審計。

縣域政府的財政水平直接影響其治理能力，而提升財政能力不僅局限在財政部門，通過財政審計，揭示縣域政府在基層治理過程中不規范等現象，提升現代化財務思維和理念，發揮審計監督保障力度，從縣域財政組織管理內部提升綜合治理水平。

四、對當前縣域政府財政審計的思考及路徑探索

（一）熟悉并深入研究國家政策，堅實財政審計基礎工作

在開展財政審計之初，認真研究財政相關法律法規及國家地方政策，認真梳理研究政策是財政審計的基礎，也是開展研究型審計的重要內容，把涉及的重大政策、改革要求、發展方向、法律法規研究透徹，在審計實施階段才能有的放矢，這也是提高審計人員財政審計能力的最為便捷、最為系統的途徑。

首先要了解我國財政的改革方向。關注財政部及各省市財政部門的最新政策要求，了解掌握我國財政體制改革的核心內容和根本目標，才能更好理解后續財政出臺的具體政策。例如對黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深化財稅體制改革。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”并對改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度做出了具體要求。再比如黨的二十大提出：要健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。這些內容在財政審計的過程中都應該作為重點內容加以關注。

其次要了解掌握財政相關法規，深刻掌握《預算法》《預算法實施條例》，預算績效管理、地方政府性債務管理等相關法規制度。《預算法》和《預算法實施條例》中對一些常規的問題，都有較為明確的規定。比如《預算法》第五十五條“預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入。”《預算法實施條例》第四十八條“縣級以上各級政府應當按照本年度轉移支付預計執行數的一定比例將下一年度轉移支付預計數提前下達至下一級政府。”針對法律法規提出的要求，尤其是數字和比例的內容要重點關注。

再次要了解掌握非財政類工作目標任務。主要是指國家和省級各類發展規劃、指導性文件中提出的具有約束性、指令性、指導性的目標任務；同時還包括地方政府工作報告、經濟工作會議中提出的一些重點目標任務。比如某省委省政府提出的“一主六雙”高質量發展戰略；某開發區提出的58項民生實事等目標任務。

最后要了解掌握資金項目類政策，主要指有明確政策目標、有項目和資金支持的政策，比如某省就業補助資金和失業保險基金相關政策。從財政的角度，具體體現為有明確用途的中央轉移支付資金、省對下級的轉移支付資金、省級重點項目支出、部門項目支出等。財政審計過程中在梳理這類項目政策時，采取的具體措施主要按照“政策+項目+資金”審計原則，針對已經安排財政支出的項目，沿著資金到項目再到政策，逐項逐類逆向梳理分析。

開展財政相關政策和項目的梳理研究，不但可以加深對問題的認識，準確把握和揭示問題，還可以對財政收支的整體結構、管理模式有更深刻的認識，加強研究型審計的開展，更重要的是可以作為項目謀劃、立項的依據。開展財政審計時，要充分利用好已經梳理成型的財政相關政策，針對每一項政策，基本上都按照“政策目標清晰、任務明確、貼近民生、資金規模較大、可能存在風險隱患”的標準進行衡量，判定是否具備可審價值。

（二）探索建立“四庫一清單”審計模式

所謂“四庫一清單”審計模式，即建立審計對象庫、審計計劃庫、審計法規庫、審計整改庫、以及審計風險提示清單，推進審計工作全覆蓋。“四庫一清單”審計模式從審計初始階段，通過集體討論和研究性分析，將各審計對象匯總整理，分門別類進行梳理，納入審計對象庫之中，從范圍上將審計的對象全部納入審計范圍內。然后在對象庫中針對年度工作重點和縣域中心工作，聚焦主責主業，根據對象庫的內容制定審計計劃，確定階段性審計計劃。同時根據國家法律法規及時更新，將涉及到審計對象有關的法律法規集中統一到審計法規庫中，尤其對審計年度內有所更新修改的法律法規的相關條文重點學習研究，涉及數字、比例等條款重點標注，易于后續審計過程中搜索、查閱、引用。對審計整改庫要建立跟蹤機制，對涉及整改事項要落實到相關責任人，確定整改期限，逐項標記，對整改成果也要進行整理，對共性問題可以形成成果文件推廣使用。針對在“四庫”編制整理的過程中容易出現的審計風險點制作風險提示清單，對財政收支業務過程中存在的風險點加以備注說明，結合實際案例簡要說明，降低被審計單位在業務過程中問題出現的頻率，最大程度降低違法違規的風險。通過“四庫一清單”審計模式，可以將審計流程全覆蓋，有庫可查，有庫可依，清單式操作，有針對性的開展審計工作，減少問題的單一化、盲目化，提出的審計建議更具有針對性，對審計整改具有良好的規范效果，對于理清審計思路具有積極的促進作用。

（三）開展數據審計、現場審計、專項審計的“三階模式”審計

審計現代化的一個重要表現就是技術的現代化，從技術角度大數據審計已經開展廣泛的應用，尤其2023年ChatGPT技術應運而生，對數據的分析和使用呈現井噴式發展。針對財政審計對財務數據的獲取具有天然的優勢，財政審計的基礎在于對財務數據的處理分析，通過專業的大數據分析平臺對財政軟件相關數據進行收集，遠程進行大數據分析，極大地解決了由于疫情等不可抗力情況審計人員不能進現場的困擾。以新冠疫情期間為例，居家彈性辦公期間由于限制出行等要求，審計人員無法到達現場進行現場審計，可以通過審前提供數據，運用分析模板進行數據審計，發現財務鏈條中出現的風險點，作為審計過程中重點關注的內容，待可以進行現場審計后直接針對風險點進行重點事項審計。比如某區級中小學財務收支審計中，由于疫情期間封校教學，在審計人員未進入學校現場期間通過后臺大數據分析，梳理風險點15項200余條，形成審前數據資料，為后續現場審計的優質高效提供重要參考依據。再比如針對縣域國有資產審計過程中，可以通過被審計單位提供的資產清單，提前利用百度地圖或者Google地圖等軟件進行查找，審查其提供資產情況與地圖實時情況進行對比，所列示資產存在已處置或用于他用等情況，緩解了無法實地現場審計的限制。

一般情況下，縣域財政審計數據獲取可于每年一季度末，由財政部門、數據中心共同研究當年的財政審計數據分析思路，提出數據分析需求。由數據中心對預算一體化數據、國庫集中支付、部門零余額等數據進行采集、分析。如年初安排的項目支出預算是否下達；執行中追加部門支出預算是否存在年底突擊追加；部門年末結轉結余情況（存量資金）；年初預算未細化到具體項目和單位（代編預算規模）；提前下達的轉移支付預計數未編入預算（預算編報完整性）；支出進度不均衡，部分項目下達時間較晚等相關情況。

現場審計階段基本屬于對審前階段問題的核實，同時對常規問題進行現場審計，從財政審計的角度對國庫管理、財政收入支出情況、預算、績效管理、國有資產等項目開展具體審計。延伸審計主要是針對經過審前數據分析及現場審計核對后，相關問題的關聯延伸，對一些在縣區級財政層面無法查深查透的問題，需要由省級財政主管部門以及其他配合業務單位及相關市縣進行延伸審計。根據延伸審計結果，反映縣域財政在管理中存在的問題，提出建議、督促整改。比如某縣域民生資金的使用及效益情況審計，重點關注縣級政府提出的58項民生事項預算內資金的使用情況，專項資金支持縣域高質量發展戰略等重大政策措施落實情況、對預算內財政資金分配管理使用的真實、合規和效益情況、預算內資金績效管理工作開展情況及人民群眾滿意度情況，針對具體審計事項進行相關延伸，反映項目推進程度、是否達到預期目標、項目績效成果等問題。

（四）建立財政審計大格局審計觀念，提升財政審計站位

伴隨著中國式現代化發展，財政審計的格局也發生了相應的變化，對縣域財政審計要有重新的認識。縣域經濟輻射帶動作用明顯，與人民群眾關系緊密，涉及到的財政資金支出落實最能體現財政資金的效果，以大審計思想看待財政審計，能夠了解政策制定程序的全貌，針對政策的落實程度和效果提出符合實際的審計建議，找準改革進程中問題突出的突破口，深入研究政策的帶動效應，客觀評價財政資金的使用效率和效益。從促進縣域公共服務體系的角度來講，財政審計大格局思想能夠在縣域財政預算進行系統整合，協調各部門提高現有資源的利用效率，對地方治理能力和治理水平現代化進行優化協調，引導財政資金與地方經濟和產業結構相適應，是維護經濟安全、實現經濟目標、規范財經紀律的重要措施和手段。財政審計大格局的觀念，不再局限于單純的財政財務收支審計，通過審計視角“跳出財政審計看經濟發展”，發揮審計與地方經濟發展宏觀層面的匹配與銜接功能。審計人員要具備宏觀經濟和政策觀念，對黨和國家的方針、政策深入透徹領悟，開闊政治視野，提升審計智慧。從審計服務宏觀經濟的角度看，現代化建設為審計提供了目標和方向，為現代化建設忠誠履職，強化審計對決策的意見支撐和智庫作用，重點對財政收支過程中相關的決策權和執行權進行重點監督，以高質量審計監督為經濟社會高質量發展保駕護航。

（五）提升政府財政審計人員能力水平和綜合素質，打造高質量財政審計人才隊伍

審計工作是一項政治性、政策性、專業性很強的工作，中國式現代化的發展需要審計隊伍隨之更新觀念、承擔新的使命和責任，在政策理解和研讀、業務更新和提升等方面有所提升，符合中國式現代化對審計人員的最新要求，做“四能四會”型審計人員，即“提筆能寫會寫，開口能說會說、有事能辦會辦、遇險能擋會擋”的新時代審計人才。在實踐中鍛煉自身綜合素質，增強審計斗爭精神，以豐富的審計實務增強勝任能力，推進審計職業化建設，提升依法治國下對現代審計體制改革的程度，為中國式審計現代化提供人才支撐。審計人員要強化審計職業敏感性，以正確的思維邏輯正確發現問題，精準聚焦標準和政策要求，堅定所遵循的審計方向。同時根據《數字中國建設整體布局規劃》及數字強國戰略，增強審計人員的大數據審計能力，強化數字技術創新對審計人員的數據處理能力，具備數字安全審計屏障作用，在暢通數據資源大循環的基礎上充實數據認知、技能、挖掘和處理能力。

對于審計隊伍建設，要加強繼續教育和后續業務培訓，召開項目總結專題會，聘請資深審計專家或上級審計部門專家，對審計業務及審計相關政策進行指導，從政策制定的出發點和源頭了解審計政策的應用路徑，從原理上了解和掌握審計工作思路，在實務中更具針對性和可操作性。可以利用審計署及國家會計學院及各地方高校優質資源，了解最新前沿咨訊，利用線上線下教育平臺，開展繼續教育培訓，將實踐中存在的問題與高校教師交流探討，理論聯系實際。同時針對具有典型性的審計案例進行深入分析，在現代化進程中存在的新問題、新情況要全面深入的了解，審慎進行評價，堅持“三個區分開來”的評價標準，促進干事創業精神的發揮，以審促規范、以審促發展，更好地服務于現代化建設。